徐 強(qiáng) 張開(kāi)云

財(cái)政投入責(zé)任分擔(dān)視角下我國(guó)“新農(nóng)保”制度質(zhì)量?jī)?yōu)化研究?

徐 強(qiáng) 張開(kāi)云

2009年,新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新農(nóng)?！?試點(diǎn)推行,增加了政府財(cái)政投入,取得了較好的制度建設(shè)成效,但“新農(nóng)保”的財(cái)政投入責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不健全,嚴(yán)重影響了制度建設(shè)質(zhì)量:一是中央財(cái)政與地方財(cái)政的責(zé)任劃分不合理;二是地方各級(jí)政府財(cái)政責(zé)任劃分缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn);三是市、縣級(jí)地方政府面臨較大的財(cái)政硬約束。依據(jù)財(cái)政聯(lián)邦主義理論,通過(guò)對(duì)“新農(nóng)?！必?cái)政投入責(zé)任分擔(dān)的現(xiàn)狀與問(wèn)題的分析,提出制度優(yōu)化的政策建議,可以較好地提高制度建設(shè)的質(zhì)量:首先,中央政府的財(cái)政投入應(yīng)主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付上。其次,地方各級(jí)政府(省、市、縣)財(cái)政責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)該考慮兩個(gè)問(wèn)題:一是地方財(cái)政總體投入量的問(wèn)題,即地方補(bǔ)助養(yǎng)老金的水平;二是地方各級(jí)財(cái)政分擔(dān)結(jié)構(gòu)的問(wèn)題,即省、市、縣三級(jí)財(cái)政如何分擔(dān)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政責(zé)任問(wèn)題。再次,通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度緩解地方各級(jí)政府的財(cái)政困境。

“新農(nóng)?！?制度優(yōu)化;財(cái)政投入;責(zé)任分擔(dān)

一、引言與文獻(xiàn)綜述

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó),同時(shí)也是人口大國(guó),在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,廣大的農(nóng)村居民以“工農(nóng)業(yè)價(jià)格剪刀差”的形式為國(guó)家的工業(yè)化、現(xiàn)代化作出了重大貢獻(xiàn),隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的快速增長(zhǎng),實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民“老有所養(yǎng)”,解除他們的養(yǎng)老后顧之憂(yōu),對(duì)于我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)、小康社會(huì)具有重要意義。在工業(yè)化、城市化快速推進(jìn)的背景下,農(nóng)民傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障(家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老等)功能逐漸弱化,農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。2009年,國(guó)務(wù)院出臺(tái)了關(guān)于建立“新農(nóng)保”試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn),“新農(nóng)保”的突出特點(diǎn)是增加了政府財(cái)政投入,資金來(lái)源包括個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼三部分,初步建立了個(gè)人、集體、政府的三方責(zé)任共擔(dān)機(jī)制,取得了較好的建設(shè)成效。但是,目前“新農(nóng)?！钡呢?cái)政投入尚存在較大的優(yōu)化空間,主要表現(xiàn)為財(cái)政投入的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不健全,分為三個(gè)方面:一是中央財(cái)政與地方財(cái)政的責(zé)任劃分不合理,主要表現(xiàn)在中央財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼方式不合理;二是地方各級(jí)政府財(cái)政責(zé)任劃分缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn);三是市、縣級(jí)地方政府面臨較大的財(cái)政硬約束。因此,為了提高“新農(nóng)保”制度建設(shè)的質(zhì)量,從財(cái)政投入責(zé)任分擔(dān)的視角進(jìn)行制度優(yōu)化,對(duì)于我國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化,推進(jìn)“新農(nóng)?！薄俺蔷颖！奔皟烧吆喜⒑蟮某青l(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展具有重要意義,而且對(duì)于完善國(guó)家財(cái)政投入體系、縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。制度是人為設(shè)定的一些制約,以此來(lái)決定人們之間的相互關(guān)系(North, 1990)。由于人的有限理性,在經(jīng)濟(jì)交往中不可避免地出現(xiàn)不確定性和機(jī)會(huì)主義,而制度則通過(guò)對(duì)人們行為的制約來(lái)提高經(jīng)濟(jì)交往中人們行為的可預(yù)測(cè)性。因此,制度可以指所有制約人的交往規(guī)則。而產(chǎn)權(quán)、合同等有關(guān)的法律規(guī)則應(yīng)該是最基礎(chǔ)、最重要的制度(Rodrick et al．,2004)。因此,我們可以理解,制度也存在著質(zhì)量高低,正如有形物品一樣。高質(zhì)量的制度,即完備的、具有公信力和執(zhí)行力的制度體系對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、人民生活的改善具有基礎(chǔ)性的推動(dòng)作用。

為了提高制度建設(shè)質(zhì)量,實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)化,圍繞我國(guó)社會(huì)保障制度財(cái)政投入的責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題,近年來(lái)出現(xiàn)了較多的研究成果。樊小剛、陳薇(2008)認(rèn)為,既然財(cái)政體制實(shí)行分稅制,那么對(duì)我國(guó)社會(huì)保障制度的公共投入責(zé)任也應(yīng)該按照“財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則”在中央政府及地方政府之間進(jìn)行合理分擔(dān)。鄭功成(2003)認(rèn)為,即使政府內(nèi)部,中央政府及地方政府之間也缺乏明確的職責(zé)分工,在社會(huì)保險(xiǎn)制度中財(cái)權(quán)與事權(quán)的分離,既加重中央政府的財(cái)政責(zé)任,又造成了地方政府被動(dòng)的局面,因此,應(yīng)該合理確立政府公共投入的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。黃書(shū)亭、周宗順(2004)認(rèn)為,我國(guó)社會(huì)保障的中央及地方政府職責(zé)劃分存在問(wèn)題:一是制度設(shè)計(jì)及政策制定方面存在“統(tǒng)放不分”現(xiàn)象,二是具體項(xiàng)目負(fù)責(zé)方面存在“錯(cuò)位”現(xiàn)象,三是財(cái)政投入方面未實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)有效統(tǒng)一原則,四是在管理實(shí)施及監(jiān)督方面存在職責(zé)劃分不清現(xiàn)象。應(yīng)該統(tǒng)一立法,政府按照不同公共物品的性質(zhì)分級(jí)負(fù)責(zé),嚴(yán)格遵循財(cái)權(quán)與事權(quán)相一致的原則劃分中央及地方政府在社會(huì)保障中的職責(zé)范圍。錢(qián)亞仙(2008)認(rèn)為,政府在社會(huì)保障制度建設(shè)及運(yùn)轉(zhuǎn)中應(yīng)承擔(dān)主體責(zé)任,中央政府應(yīng)強(qiáng)化在宏觀規(guī)劃上的責(zé)任,如立法推動(dòng)、制度設(shè)計(jì)及監(jiān)督管理等,地方政府承擔(dān)組織實(shí)施及具體執(zhí)行責(zé)任;在財(cái)政責(zé)任方面,應(yīng)該按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則,認(rèn)真貫徹公共事務(wù)管理中“誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)出資”的原則,中央政府主要負(fù)責(zé)全國(guó)范圍的收入再分配,地方政府承擔(dān)地方設(shè)立的一些社會(huì)保障項(xiàng)目的融資責(zé)任。楊德清、董克用(2008)提出建立中央與地方財(cái)政共同承擔(dān)的普惠制養(yǎng)老金制度,并設(shè)定了東、中、西部三類(lèi)地區(qū)中央與地方財(cái)政對(duì)普惠制養(yǎng)老金的負(fù)擔(dān)比例,東部為3∶2,中部為3∶1,西部為9∶1;經(jīng)過(guò)測(cè)算認(rèn)為,各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)均在可承受范圍內(nèi)。郁建興、高翔(2008)認(rèn)為,在農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)過(guò)程中,中央政府與地方政府需要明確職責(zé)分工;與中央政府相比,地方政府具有信息優(yōu)勢(shì),可以結(jié)合本地實(shí)際開(kāi)展社會(huì)保障試點(diǎn),通過(guò)向城市化借力的方式逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化進(jìn)程;他們以寧波市江北區(qū)為例,詳細(xì)闡述了江北區(qū)政府通過(guò)強(qiáng)化地方政府責(zé)任(如政策責(zé)任、財(cái)政責(zé)任及執(zhí)行責(zé)任),極大地完善了農(nóng)村社會(huì)保障體系;他們還認(rèn)為,在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障體系的補(bǔ)位,構(gòu)建城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系階梯式的接軌路徑,只是當(dāng)前的一種權(quán)宜之計(jì),從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)體系需要頂層設(shè)計(jì),逐步縮小并消除城鄉(xiāng)差距,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的目標(biāo)。樊小鋼(2008)認(rèn)為,在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則確定中央與地方政府的財(cái)政責(zé)任,鑒于目前中央及省級(jí)財(cái)政實(shí)力不斷增強(qiáng),可適度分擔(dān)地市級(jí)以下政府的財(cái)政支出責(zé)任;由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域不平衡,可依據(jù)東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同,適當(dāng)調(diào)整財(cái)政投入比重,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)地方財(cái)政多承擔(dān)一些,而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則主要依靠中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決。米紅、王鵬(2010)對(duì)“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)的激勵(lì)機(jī)制模型及可執(zhí)行算法進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì),基于政府“有限財(cái)政”的理念下,設(shè)計(jì)出省、市、縣三種財(cái)政分擔(dān)的“進(jìn)口”補(bǔ)貼模式:一是“4－3－3”模式,即省、市、縣三級(jí)均衡補(bǔ)貼模式,三級(jí)財(cái)政共同分擔(dān)個(gè)人賬戶(hù)的財(cái)政補(bǔ)貼,此模式適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較均衡的省市;二是“6－3－1”模式,即省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼為主,市級(jí)為輔,縣級(jí)次之的模式,此模式適用于城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大的省市;三是“2－3－5”模式,即縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼為主模式,此模式適用于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的省市。他們對(duì)中西部20省的數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算,發(fā)現(xiàn)“新農(nóng)保”制度優(yōu)化后,2010－2050年的省、市、縣三級(jí)財(cái)政對(duì)“新農(nóng)?！钡闹С龌具m度,“新農(nóng)?！敝С稣钾?cái)政總支出的比例在0.56%－1.88%之間。金雁(2010)認(rèn)為,在農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)中應(yīng)該明確界定中央政府和地方政府的職責(zé)范圍,中央政府負(fù)責(zé)制定基本原則、制度框架及運(yùn)行規(guī)則,推動(dòng)立法進(jìn)程等,目前,應(yīng)該對(duì)各地“新農(nóng)保”試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié),并抓緊構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的“新農(nóng)保”制度模式,防止制度的過(guò)分“碎片化”;地方政府主要根據(jù)本地實(shí)際,負(fù)責(zé)制度的日常管理、基金征繳、養(yǎng)老金發(fā)放及監(jiān)督管理工作;在財(cái)政責(zé)任配置方面,首先要在合理劃分層級(jí)政府事權(quán)基礎(chǔ)上,明確各自的財(cái)政支出責(zé)任,其次要加大中央政府對(duì)溢出效應(yīng)突出的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)投入以及對(duì)中西部困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付,最后為避免財(cái)政投入的隨意性,應(yīng)該建立財(cái)政投入的保障機(jī)制。

可以看出,目前學(xué)界普遍認(rèn)為中央與地方政府在社會(huì)保障制度中責(zé)任劃分不明確已經(jīng)影響到制度的有效運(yùn)行及發(fā)展完善。但上述研究大多屬于宏觀分析及總體探討,關(guān)于我國(guó)目前“新農(nóng)保”財(cái)政投入責(zé)任分擔(dān)現(xiàn)狀及問(wèn)題的研究不夠深入,尚沒(méi)有關(guān)于財(cái)政投入責(zé)任分擔(dān)優(yōu)化方案的系統(tǒng)研究。本文認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則確定中央與地方政府的財(cái)政責(zé)任,鑒于目前中央及省級(jí)財(cái)政實(shí)力不斷增強(qiáng),可適度分擔(dān)地市級(jí)以下政府的財(cái)政支出責(zé)任。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域不平衡,可依據(jù)東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同適當(dāng)調(diào)整財(cái)政投入比重,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)地方財(cái)政多承擔(dān)一些,而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則主要依靠中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決,同時(shí)加大中央政府財(cái)政對(duì)中西部困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。最后,為避免財(cái)政投入的隨意性,應(yīng)該建立財(cái)政投入的保障機(jī)制。

二、“新農(nóng)?！必?cái)政投入責(zé)任分擔(dān)的現(xiàn)狀與問(wèn)題

(一)“新農(nóng)?！痹黾恿苏?cái)政投入

建立完善的農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障體系是維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,構(gòu)建和諧社會(huì)的重要途徑。然而由于我國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及家庭保障、土地保障的存在,社會(huì)化的養(yǎng)老保障在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)處于缺位狀態(tài)。20世紀(jì)80年代,我國(guó)部分農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較快的地區(qū)嘗試為農(nóng)民建立保險(xiǎn)制度。1991年,《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》頒布,確定以縣為單位開(kāi)展養(yǎng)老保險(xiǎn)工作。但是由于政府不承擔(dān)財(cái)政投入責(zé)任,集體補(bǔ)助只有在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)才得以實(shí)現(xiàn),加之個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低等因素的制約制度的實(shí)施最終陷入停滯狀態(tài)。自2003年開(kāi)始,我國(guó)在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn),增加地方政府的公共投入,調(diào)動(dòng)了農(nóng)民參保積極性。2008年底,全國(guó)參保人數(shù)達(dá)到5595萬(wàn),當(dāng)年的養(yǎng)老金領(lǐng)取者為512萬(wàn)人,共支付56.8億元,平均每人每年領(lǐng)取101.5元養(yǎng)老金?？梢钥闯?養(yǎng)老金領(lǐng)取水平依然偏低,平均每人每月只有8.5元,而且制度的覆蓋率偏低,僅有7.76%。由此可見(jiàn),傳統(tǒng)的農(nóng)保制度只是一種社會(huì)保險(xiǎn)的形式,較低的保障水平和較低的覆蓋面根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)老年生活需求的滿(mǎn)足,這就需要中央政府盡快建立一個(gè)能夠保障廣大農(nóng)村居民最低生活水平的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2009年,《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布,“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)開(kāi)始推行。該指導(dǎo)意見(jiàn)提出,從2009年開(kāi)始,我國(guó)將逐步建立起“新農(nóng)保”制度,資金來(lái)源包括三個(gè)方面,即個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助與政府補(bǔ)貼相結(jié)合?！靶罗r(nóng)?！敝贫让鞔_財(cái)政的公共投入責(zé)任,由中央和地方財(cái)政全額支付最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金,地方財(cái)政對(duì)農(nóng)民繳費(fèi)實(shí)行補(bǔ)貼。制度的發(fā)展目標(biāo)是:2009年選取全國(guó)10%的縣作為首批試點(diǎn),之后在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上迅速推進(jìn),2020年之前覆蓋全國(guó)所有的農(nóng)村適齡人口。明確政府公共投入責(zé)任及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),這是“新農(nóng)?！钡囊粋€(gè)重大突破,意味著農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從原來(lái)的完全依靠個(gè)人繳費(fèi)的“強(qiáng)制儲(chǔ)蓄”型發(fā)展成為“個(gè)人、集體、政府責(zé)任共擔(dān)”的真正意義上的社會(huì)保險(xiǎn)。

2009年,“新農(nóng)保”試點(diǎn)確立了“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的十二字基本原則。一是根據(jù)農(nóng)村地區(qū)較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,確定與之相適應(yīng)的籌資標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn);二是堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng),保障責(zé)任在個(gè)人(家庭)、集體、政府三者之間合理分擔(dān);三是在政府主導(dǎo)下,通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼引導(dǎo)廣大的農(nóng)村居民自愿參保;四是在中央政府確定大政方針以及基本原則的條件下,各地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況制訂具體辦法,對(duì)參保居民采取屬地管理的方式。①《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,國(guó)發(fā)[2009]32號(hào)。

與傳統(tǒng)的老農(nóng)保相比,新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度增加了政府的公共投入責(zé)任,具有以下三方面的典型特征:一是制度的公平性增強(qiáng)。這是自1991年農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度產(chǎn)生以來(lái),政府首次明確對(duì)制度的公共投入責(zé)任,體現(xiàn)了政府在基本公共服務(wù)均等化方面的巨大進(jìn)步。政府公共投入責(zé)任的明確,改變了老農(nóng)保制度只有政府政策支持而無(wú)財(cái)政補(bǔ)貼的現(xiàn)象,逐步改變了政府在社會(huì)保障制度建設(shè)中長(zhǎng)期“重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村”的發(fā)展理念,向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的均衡發(fā)展方向轉(zhuǎn)變,體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)保障制度“公平、正義、共享”的價(jià)值理念。二是制度的福利性增強(qiáng)。與傳統(tǒng)的老農(nóng)保相比,“新農(nóng)?！钡母＠卣鞣浅Ｃ黠@。老農(nóng)保實(shí)行的是“個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、國(guó)家提供政策支持”的個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)蓄積累制?！靶罗r(nóng)?！痹黾恿苏呢?cái)政支持,尤其是基礎(chǔ)養(yǎng)老金方面,體現(xiàn)明顯的福利特征。制度規(guī)定,具有農(nóng)村戶(hù)籍的農(nóng)民可以直接領(lǐng)取每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的條件是:第一,60周歲以上,第二,沒(méi)有參加城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。這是政府對(duì)農(nóng)民在國(guó)家城市化、工業(yè)化過(guò)程中所做出的貢獻(xiàn)進(jìn)行的補(bǔ)償,是具有普惠性質(zhì)及國(guó)民年金性質(zhì)的養(yǎng)老金,因而“新農(nóng)?！本哂忻黠@的福利特征。三是制度的有效性增強(qiáng)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》完善了業(yè)務(wù)管理規(guī)章制度、健全了內(nèi)部控制制度及基金稽核制度,實(shí)行收支兩條線管理。要求政府各個(gè)部門(mén)(包括財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)部門(mén)等)必須按照各自職責(zé)實(shí)施監(jiān)督管理,保證基金的安全性,嚴(yán)禁出現(xiàn)擠占挪用基金情況的發(fā)生,并且規(guī)定隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展及物價(jià)變化對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金進(jìn)行調(diào)整,有效保障了農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的穩(wěn)定性、安全性和有效性。

(二)財(cái)政投入責(zé)任分擔(dān)的現(xiàn)狀

“新農(nóng)?！迸c傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相比,最大特色在于增加了政府財(cái)政補(bǔ)貼,充分體現(xiàn)了政府的責(zé)任。根據(jù)國(guó)發(fā)〔2009〕32號(hào)文件的內(nèi)容,新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的資金來(lái)源包括個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼三部分,體現(xiàn)了三方的責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。中央財(cái)政及地方財(cái)政對(duì)“新農(nóng)保”既在養(yǎng)老金待遇給付環(huán)節(jié)給予財(cái)政補(bǔ)貼(即“補(bǔ)出口”),又在農(nóng)民參保繳費(fèi)環(huán)節(jié)給予補(bǔ)貼(即“補(bǔ)進(jìn)口”)。

1．中央及地方財(cái)政補(bǔ)助

(1)中央財(cái)政補(bǔ)助

新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定,政府對(duì)符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金,基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)在試點(diǎn)階段確定為每年600元,即每人每月55元。其中,中央財(cái)政100%全額補(bǔ)助中西部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,東部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央和地方財(cái)政各負(fù)擔(dān)50%。中央財(cái)政及地方財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助主要是補(bǔ)“出口”,即在基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)貼。

(2)地方財(cái)政補(bǔ)助

地方財(cái)政補(bǔ)助主要包括兩個(gè)部分,即“補(bǔ)出口”和“補(bǔ)進(jìn)口”。其中,“補(bǔ)出口”包括:第一,東部地區(qū)地方財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼50%,即每人每年330元。第二,地方政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政實(shí)力、居民收入及居民消費(fèi)情況,對(duì)國(guó)家發(fā)放的每月55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼的部分。第三,地方財(cái)政對(duì)于長(zhǎng)期繳費(fèi)的農(nóng)村居民適當(dāng)增加的部分基礎(chǔ)養(yǎng)老金?！把a(bǔ)進(jìn)口”包括三個(gè)方面:其一,對(duì)于參保的農(nóng)村居民,地方政府對(duì)所有繳費(fèi)對(duì)象每人每年不低于30元的財(cái)政補(bǔ)貼。其二,對(duì)選擇較高標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的農(nóng)村居民,地方政府應(yīng)通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)進(jìn)行鼓勵(lì),實(shí)行“多繳多補(bǔ)”原則。其三,地方政府為農(nóng)村重度殘疾人等困難群體代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金,此項(xiàng)繳費(fèi)計(jì)入?yún)⒈Ｈ藗€(gè)人賬戶(hù)。

此外,新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助以及個(gè)人繳費(fèi)也進(jìn)行了規(guī)定。有條件的村集體可以對(duì)農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)助,遵循自愿原則,補(bǔ)助金額進(jìn)入農(nóng)民個(gè)人賬戶(hù)。全國(guó)大部分試點(diǎn)地區(qū)的個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)都設(shè)置為100元－500元的五個(gè)檔次,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府可參考本地農(nóng)民人均純收入情況增設(shè)較高的繳費(fèi)檔次,采取多繳多得原則,在切實(shí)提高農(nóng)民參保積極性的同時(shí)使制度發(fā)揮應(yīng)有的保障作用。農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)完全進(jìn)入個(gè)人賬戶(hù)進(jìn)行儲(chǔ)蓄積累。

根據(jù)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)中央財(cái)政以及地方財(cái)政補(bǔ)助政策的規(guī)定,我們對(duì)中央以及地方財(cái)政的籌資水平進(jìn)行分析。

2．中央及地方財(cái)政補(bǔ)貼水平測(cè)算

(1)中央財(cái)政補(bǔ)貼水平的測(cè)算

根據(jù)“新農(nóng)保”政策的相關(guān)規(guī)定,中央財(cái)政100%全額補(bǔ)助中西部地區(qū)的55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金,對(duì)東部地區(qū)則補(bǔ)助基礎(chǔ)養(yǎng)老金的一半,其余一半由地方財(cái)政補(bǔ)貼。我們通過(guò)查閱相關(guān)的統(tǒng)計(jì)年鑒,可以大致計(jì)算出中央財(cái)政對(duì)“新農(nóng)?！钡幕A(chǔ)養(yǎng)老金總體支出水平。在測(cè)算總體補(bǔ)助水平時(shí),我們假定“新農(nóng)?！睂?duì)農(nóng)村地區(qū)60歲以上的老人實(shí)現(xiàn)人口全覆蓋。

根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2012》,我們可以計(jì)算出2011年底全國(guó)各地區(qū)農(nóng)村人口數(shù)。由于我們無(wú)法直接獲得各地區(qū)60歲以上的農(nóng)村人口所占比例,根據(jù)第六次全國(guó)人口普查得出的中國(guó)60歲以上老人占總?cè)丝诘谋壤?3.26%,因此我們用這個(gè)比例近似計(jì)算2011年底農(nóng)村60歲以上人口數(shù)。根據(jù)“新農(nóng)?！蔽募?guī)定,中央財(cái)政對(duì)東部地區(qū)①根據(jù)國(guó)家政策規(guī)定,目前我國(guó)東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南11個(gè)省級(jí)行政區(qū);中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個(gè)省級(jí)行政區(qū);西部地區(qū)包括四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內(nèi)蒙古12個(gè)省級(jí)行政區(qū)。的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助金額(一年)計(jì)算公式為:東部各地區(qū)60歲及以上的農(nóng)村人口總數(shù)×55×50%×12。中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助金額(一年)計(jì)算公式為:中西部各地區(qū)60歲及以上的農(nóng)村人口總數(shù)×55×12。根據(jù)上述計(jì)算公式結(jié)合統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù),我們得出中央財(cái)政對(duì)東部各地區(qū)公共投入總額為94.596億元,對(duì)中西部各地區(qū)公共投入總額為385.403億元。中央財(cái)政對(duì)“新農(nóng)保”財(cái)政補(bǔ)貼總額為東、中、西部補(bǔ)貼之和,為479.999億元。2011年中央財(cái)政收入為51327.32億元,對(duì)“新農(nóng)?！钡难a(bǔ)貼總額占中央財(cái)政收入總額的0.94%。因此,在現(xiàn)行的“新農(nóng)?！敝贫饶Ｊ较?中央財(cái)政完全有能力承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼。

表1 地方財(cái)政對(duì)“新農(nóng)?！钡哪暄a(bǔ)貼數(shù)額的測(cè)算

(2)地方財(cái)政補(bǔ)貼水平的測(cè)算

地方財(cái)政補(bǔ)助主要包括兩個(gè)部分,即“補(bǔ)出口”和“補(bǔ)進(jìn)口”。其中,“補(bǔ)出口”包括東部地區(qū)地方財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的50%補(bǔ)貼,即每人每年330元。“補(bǔ)進(jìn)口”主要包括地方政府對(duì)參保的農(nóng)村居民每人每年30元的財(cái)政補(bǔ)貼。而其他部分,如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)適當(dāng)增加的部分基礎(chǔ)養(yǎng)老金、農(nóng)村困難群體如重度殘疾人等最低標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老金的代繳部分,由于沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),為了計(jì)算方便,我們未予考慮。

假定新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村60歲以上的老年人全覆蓋,根據(jù)制度的文件規(guī)定,東部各地區(qū)地方財(cái)政的最低補(bǔ)貼數(shù)額計(jì)算公式為(一年):東部各地區(qū)16－59歲的農(nóng)村人口數(shù)×30+東部各地區(qū)60歲以上的農(nóng)村人口數(shù)×55×50%×12。中西部各地區(qū)地方財(cái)政的最低補(bǔ)貼數(shù)額計(jì)算公式為(一年):中西部各地區(qū)16－59歲的農(nóng)村人口數(shù)×30。根據(jù)計(jì)算公式,結(jié)合統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù),我們可以計(jì)算出全國(guó)各地區(qū)地方財(cái)政對(duì)“新農(nóng)保”制度一年的最低補(bǔ)貼數(shù)額。

從計(jì)算數(shù)據(jù)可以看出,地方財(cái)政完全有能力承擔(dān)現(xiàn)有政策下的財(cái)政補(bǔ)助水平,但是存在著明顯的地區(qū)差額。從區(qū)域上來(lái)看,地方財(cái)政的年補(bǔ)貼數(shù)額占地方財(cái)政收入的比重差別不大,基本持平,中部地區(qū)為0.46%,西部地區(qū)為0.40%,東部其他地區(qū)為0.57%,東部發(fā)達(dá)地區(qū)略低,為0.07%。這也反映出國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼向中西部地區(qū)進(jìn)行傾斜的正確性,對(duì)建立起覆蓋全國(guó)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度起到了較大的推動(dòng)作用。但是財(cái)政100%全額補(bǔ)助中西部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,對(duì)東部地區(qū)僅補(bǔ)助基礎(chǔ)養(yǎng)老金的一半也存在一定的不合理之處。一是東部部分地區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)相對(duì)較重,例如河北省為1.47%、山東省為0.89%、海南省為0.83%等,均高于全國(guó)普遍水平。二是未考慮中西部地區(qū)較大的區(qū)域差異而采取相同的政策,導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)不均。例如負(fù)擔(dān)較重的西藏自治區(qū)為0.89%,甘肅省為0.75%,河南省為0.68%,負(fù)擔(dān)較輕的內(nèi)蒙古自治區(qū)為0.17%,重慶市為0.19%。因此,農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的優(yōu)化與完善不僅要考慮中央財(cái)政補(bǔ)助的公平性,體現(xiàn)制度的普惠性質(zhì),也要充分考慮地域差異,地方財(cái)政應(yīng)根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政實(shí)力、人口結(jié)構(gòu)等因素采取有差別的財(cái)政補(bǔ)助政策,使得農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度既能滿(mǎn)足農(nóng)民的養(yǎng)老需求水平,又在地方財(cái)政承受范圍之內(nèi),真正實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政補(bǔ)助的可持續(xù)性。

表2 “新農(nóng)?！钡呢?cái)政責(zé)任分擔(dān)機(jī)制

(三)財(cái)政投入責(zé)任分擔(dān)存在的問(wèn)題

1994年的分稅制改革構(gòu)建了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下中央財(cái)政與地方財(cái)政分配關(guān)系的基本制度框架,中央、省、市、縣各級(jí)財(cái)政由于職責(zé)分工的不同,承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任也有較大的區(qū)別。“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)中對(duì)各級(jí)政府財(cái)政支出的規(guī)定也有區(qū)別。國(guó)務(wù)院頒布的“新農(nóng)?！敝笇?dǎo)意見(jiàn)中,也劃分了各級(jí)政府的公共投入責(zé)任,形成了“新農(nóng)?！钡呢?cái)政責(zé)任分擔(dān)機(jī)制,見(jiàn)表2。就出口補(bǔ)貼來(lái)講,包括三個(gè)部分:基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼、基礎(chǔ)養(yǎng)老金加發(fā)普遍式補(bǔ)貼、基礎(chǔ)養(yǎng)老金加發(fā)特定式補(bǔ)貼。其中,基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼即每人每月55元,中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)全額補(bǔ)助,東部地區(qū)則由中央及地方財(cái)政各自分擔(dān)50%。制度雖然提出根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及物價(jià)波動(dòng)進(jìn)行調(diào)整,但缺乏明確的調(diào)整辦法?；A(chǔ)養(yǎng)老金加發(fā)普遍式補(bǔ)貼是考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展及實(shí)際生活水平的需要而進(jìn)行的補(bǔ)貼,所在地區(qū)所有參保人員均可以享受。例如北京市的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)為280元每月,超出最低標(biāo)準(zhǔn)55元部分即屬于加發(fā)的普遍式補(bǔ)貼。基礎(chǔ)養(yǎng)老金加發(fā)特定式補(bǔ)貼是針對(duì)特殊人群如高齡老人等而實(shí)行的。例如內(nèi)蒙古對(duì)70歲以上80歲以下的的農(nóng)村老齡居民每月加發(fā)10元基礎(chǔ)養(yǎng)老金,對(duì)80歲以上的農(nóng)村老齡居民每月加發(fā)20元基礎(chǔ)養(yǎng)老金。就入口補(bǔ)貼來(lái)講,包括四個(gè)部分:一般繳費(fèi)補(bǔ)貼、多繳費(fèi)補(bǔ)貼、長(zhǎng)繳費(fèi)補(bǔ)貼及困難人員繳費(fèi)補(bǔ)貼。其中,一般繳費(fèi)補(bǔ)貼即地方財(cái)政對(duì)于農(nóng)民繳費(fèi)給予每人每年不少于30元的補(bǔ)貼。多繳費(fèi)補(bǔ)貼即地方政府對(duì)于選擇較高繳費(fèi)檔次的農(nóng)村居民進(jìn)行的具有激勵(lì)性質(zhì)的財(cái)政補(bǔ)貼,多繳多補(bǔ)。長(zhǎng)繳費(fèi)補(bǔ)貼即對(duì)繳費(fèi)年限超過(guò)最低繳費(fèi)年限15年的農(nóng)村居民進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助。對(duì)農(nóng)村困難群體如重度殘疾人等代繳的最低標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老金屬于困難人員繳費(fèi)補(bǔ)貼。根據(jù)上述分析,我們可以看出“新農(nóng)保”的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制主要存在以下三方面的問(wèn)題:

一是中央財(cái)政與地方財(cái)政的責(zé)任劃分不合理。主要表現(xiàn)在中央財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼方式不合理。現(xiàn)行的“新農(nóng)?！睂?shí)行的是“中西部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央財(cái)政全額支付,東部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央與地方財(cái)政各負(fù)擔(dān)50%”的做法。這種做法實(shí)際上考慮到了東西部地區(qū)地方財(cái)政的差異,實(shí)行區(qū)別對(duì)待原則,但是沒(méi)有盡到對(duì)東部地區(qū)農(nóng)村居民發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金的責(zé)任。作為一種具有普惠性質(zhì)的養(yǎng)老金,作為一種非繳費(fèi)型的老年津貼,基礎(chǔ)養(yǎng)老金屬于典型的純公共產(chǎn)品,應(yīng)該由中央財(cái)政全額支付。根據(jù)前文的測(cè)算,中央財(cái)政完全有能力支付全體國(guó)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金?；A(chǔ)養(yǎng)老金不以是否繳費(fèi)作為領(lǐng)取條件,只要年滿(mǎn)60歲的農(nóng)村居民就可以享受,以充分體現(xiàn)公平原則,體現(xiàn)國(guó)民待遇,也充分顯示中央政府的責(zé)任。

二是地方各級(jí)政府財(cái)政責(zé)任劃分缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)務(wù)院頒布的“指導(dǎo)意見(jiàn)”劃分了中央政府和地方政府的公共投入責(zé)任,雖然不夠合理,但相對(duì)比較明確。不過(guò),由于對(duì)省級(jí)財(cái)政以及省級(jí)以下財(cái)政的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制未作出任何規(guī)定,事實(shí)上是授權(quán)給了省級(jí)政府。地方政府責(zé)任的劃分主要涉及兩個(gè)方面:基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼和農(nóng)民繳費(fèi)補(bǔ)貼。首先,基礎(chǔ)養(yǎng)老金方面,由于中央財(cái)政僅負(fù)擔(dān)東部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的50%,其余的50%需要由地方財(cái)政承擔(dān);因此,東部地區(qū)在對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼方面普遍采取的是由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)“大頭”的做法。但也有例外,例如遼寧作為老工業(yè)基地,面臨困難較多,但又被劃為東部省份,如果基礎(chǔ)養(yǎng)老金中央財(cái)政僅承擔(dān)50%,省級(jí)財(cái)政支付其余50%基礎(chǔ)養(yǎng)老金面臨較大困難;于是實(shí)行省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)財(cái)政按照6∶2∶2的比例由三級(jí)分擔(dān)。在繳費(fèi)補(bǔ)貼方面,地方財(cái)政對(duì)“新農(nóng)?！崩U費(fèi)補(bǔ)貼普遍采取三級(jí)財(cái)政分擔(dān)機(jī)制,但具體做法差距較大,如表3所示。由表中數(shù)據(jù)可以看出,大部分省份都是由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)較大比重,其中,海南、重慶實(shí)行完全由省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的作法,江西則由省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)80%,湖北、湖南、安徽省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)三分之二,吉林、黑龍江、四川、寧夏、陜西等省份省級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān)比例也都超過(guò)了50%。廣東、河北兩省實(shí)行省、市、縣三級(jí)財(cái)政均勻分擔(dān)的做法。同時(shí)我們可以看出,在市縣兩級(jí)財(cái)政責(zé)任的劃分方面,無(wú)論東部地區(qū),還是中西部地區(qū),都傾向于由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)較大比重的做法。

表3 地方財(cái)政對(duì)“新農(nóng)保”繳費(fèi)補(bǔ)貼的分擔(dān)情況

三是市、縣級(jí)地方政府面臨較大的財(cái)政硬約束。從“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)的具體實(shí)施狀況來(lái)看,全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市中明確提出對(duì)個(gè)人繳費(fèi)在每人每年30元的基礎(chǔ)上增加補(bǔ)助的有10個(gè),占32.26%。而增加補(bǔ)助的資金全部或大部分由省級(jí)財(cái)政以下的市縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)。每人每年30元的繳費(fèi)補(bǔ)貼完全由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)的僅有2個(gè)省份,由市縣級(jí)財(cái)政全額出資的有5個(gè)省份,其余省份市縣兩級(jí)財(cái)政出資比例在20%－80%之間。在這種“上級(jí)政府出政策、下級(jí)政府出資金”的傳統(tǒng)體制影響下,市、縣兩級(jí)地方財(cái)政極易受到省級(jí)政府制定的統(tǒng)一政策的影響,進(jìn)而在一定程度上改變財(cái)政支出的規(guī)模和方向,影響財(cái)政的預(yù)算平衡。而且,在市縣兩級(jí)財(cái)政責(zé)任的劃分方面,無(wú)論東部地區(qū),還是中西部地區(qū),都傾向于由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)較大比重的做法。這固然可以督促縣級(jí)政府履行制度的推廣實(shí)施責(zé)任,但客觀上也加劇了縣級(jí)政府的財(cái)政困境。

三、“新農(nóng)?！必?cái)政投入責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的優(yōu)化

為了促進(jìn)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健康有序發(fā)展,應(yīng)該對(duì)現(xiàn)行制度在公共投入責(zé)任分擔(dān)方面存在的問(wèn)題進(jìn)行解決。筆者認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)公平原則、財(cái)權(quán)事權(quán)對(duì)應(yīng)原則、受益范圍原則等清晰界定中央和地方政府的公共投入責(zé)任,對(duì)不同層級(jí)政府的公共投入邊界進(jìn)行界定。

首先,中央政府的財(cái)政投入應(yīng)主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付上。一是基礎(chǔ)養(yǎng)老金:作為一種非繳費(fèi)型的老年津貼,作為一種具有普惠性質(zhì)的典型的純公共產(chǎn)品,中央財(cái)政應(yīng)該100%全額支付,并且采取全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。因此,應(yīng)該改變目前實(shí)行的“中央財(cái)政100%全額支付中西部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金,中央與地方財(cái)政各負(fù)擔(dān)一半東部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金”的做法,統(tǒng)一實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央財(cái)政全額支付的做法。根據(jù)前文的測(cè)算,即使全體符合條件的農(nóng)村居民全部參保,中央財(cái)政也有能力支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金?；A(chǔ)養(yǎng)老金只要年滿(mǎn)60歲的農(nóng)村居民就可以享受,不以是否繳費(fèi)作為領(lǐng)取條件,以充分體現(xiàn)公平原則,體現(xiàn)國(guó)民待遇。在待遇標(biāo)準(zhǔn)上,目前國(guó)務(wù)院的指導(dǎo)意見(jiàn)提到,基礎(chǔ)養(yǎng)老金可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及物價(jià)變動(dòng)情況適當(dāng)進(jìn)行提高,但是缺乏明確的操作標(biāo)準(zhǔn),因此全國(guó)各地基本上都以55元作為基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。本文認(rèn)為,目前的55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金固定補(bǔ)償制缺乏動(dòng)態(tài)的調(diào)整機(jī)制,應(yīng)該進(jìn)行調(diào)整。具體而言,基礎(chǔ)養(yǎng)老金作為具有普惠性質(zhì)的國(guó)民福利,應(yīng)該滿(mǎn)足農(nóng)民基本的“生存需求”,以農(nóng)民“生存需求”的標(biāo)準(zhǔn)作為基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放依據(jù)?！吧嫘枨蟆睒?biāo)準(zhǔn)的界定不僅要考慮農(nóng)村居民實(shí)際收入和消費(fèi)水平的變動(dòng)情況,而且要瞄準(zhǔn)農(nóng)村居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化,切實(shí)達(dá)到“保障基本生存需求”的目標(biāo)。二是財(cái)政對(duì)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)移支付。除了中央政府對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金進(jìn)行財(cái)政投入外,地方各級(jí)政府作為農(nóng)民的直接“雇主”,也承擔(dān)著對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老金進(jìn)行補(bǔ)貼的責(zé)任。但是由于全國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡,財(cái)政收支能力差距明顯,再加上各地區(qū)農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋壤煌?因此財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的負(fù)擔(dān)輕重不均。為了促進(jìn)各地經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展,中央財(cái)政負(fù)有宏觀調(diào)控職能,要運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)財(cái)政負(fù)擔(dān)較重的地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)助,以實(shí)現(xiàn)地方政府養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)的大致均衡。

其次,地方各級(jí)政府(省、市、縣)財(cái)政責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)該考慮兩個(gè)問(wèn)題:第一,地方財(cái)政總體投入量的問(wèn)題,即地方補(bǔ)助養(yǎng)老金的水平。筆者認(rèn)為農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的最終目標(biāo)是解除農(nóng)民養(yǎng)老后顧之憂(yōu),實(shí)現(xiàn)其“生活需求”的滿(mǎn)足。因此地方補(bǔ)助養(yǎng)老金的界定除了測(cè)算農(nóng)民“生活需求”標(biāo)準(zhǔn)外,還要測(cè)算中央財(cái)政發(fā)放的基礎(chǔ)養(yǎng)老金加上農(nóng)民個(gè)人賬戶(hù)繳費(fèi)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的保障程度,保障不足部分即是地方財(cái)政所應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。目前的“新農(nóng)?！睂?shí)行的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶(hù)”模式使得中央及地方政府財(cái)政責(zé)任劃分不清晰,財(cái)政投入水平不合理,因此應(yīng)在現(xiàn)行的制度模式基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整,增加地方補(bǔ)助養(yǎng)老金,實(shí)行“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+地方補(bǔ)助養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金”的三賬戶(hù)模式。其中,中央政府100%承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出,個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金實(shí)行基于人均收入水平的比例繳費(fèi)制來(lái)取代固定標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)制,而地方補(bǔ)助養(yǎng)老金充分體現(xiàn)地方政府作為農(nóng)民“雇主”應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。在計(jì)算出農(nóng)民總體“生活需求”標(biāo)準(zhǔn)后,減去基礎(chǔ)養(yǎng)老金的數(shù)額及個(gè)人賬戶(hù)積累額按領(lǐng)取年份進(jìn)行平均后的數(shù)額,剩余數(shù)額即為地方補(bǔ)助養(yǎng)老金的基數(shù)值。在綜合參考農(nóng)民參保年限、繳費(fèi)水平、地方財(cái)政承受能力等因素對(duì)基數(shù)值進(jìn)行相關(guān)的調(diào)整后即可測(cè)算出不同地區(qū)地方補(bǔ)助養(yǎng)老金的大致數(shù)額。第二,地方各級(jí)財(cái)政分擔(dān)結(jié)構(gòu)的問(wèn)題,即省、市、縣三級(jí)財(cái)政如何分擔(dān)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政責(zé)任問(wèn)題。由于我國(guó)不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大,不僅各省份之間經(jīng)濟(jì)水平差距較大,而且同一個(gè)省內(nèi)部也存在嚴(yán)重的發(fā)展不均衡的問(wèn)題,因此,我們應(yīng)該根據(jù)各個(gè)省份內(nèi)部省、市、縣財(cái)政實(shí)力的對(duì)比、養(yǎng)老金的支出數(shù)額等因素來(lái)確定分擔(dān)比例的問(wèn)題。主要分為三種方案:模式一即三級(jí)財(cái)政均衡補(bǔ)貼的4－3－3模式。該模式適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較均衡的省市,典型特點(diǎn)是省、市、縣三級(jí)財(cái)政公共投入比較均衡,共同分擔(dān)農(nóng)民的養(yǎng)老責(zé)任。模式二即省級(jí)財(cái)政為主的6－3－1模式。該模式適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡,城鄉(xiāng)發(fā)展水平差異較大的省市,即以省級(jí)財(cái)政投入為主,市級(jí)財(cái)政投入為輔,縣級(jí)財(cái)政投入次之。例如山東省青島市轄下的平度市,市(縣)級(jí)財(cái)政較為困難,而農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)所需的財(cái)政補(bǔ)貼額度又相對(duì)較大,而青島市和山東省的財(cái)政相對(duì)比較充裕,因此可以考慮省級(jí)財(cái)政為主的補(bǔ)貼模式。模式三即縣級(jí)財(cái)政為主的2－3－5模式。該模式適用于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的省市,即以縣級(jí)財(cái)政投入為主,市級(jí)財(cái)政投入為輔,省級(jí)財(cái)政投入次之。例如山東省煙臺(tái)市的招遠(yuǎn)市,(市)縣級(jí)財(cái)政收入比較充裕,可以考慮這種模式?？傊N模式具有不同的特點(diǎn),各地可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行綜合考慮選擇。

再次,通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度緩解地方各級(jí)政府的財(cái)政困境。各級(jí)政府財(cái)政責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的構(gòu)建及順暢運(yùn)行離不開(kāi)政府的轉(zhuǎn)移支付制度。政府轉(zhuǎn)移支付實(shí)際上發(fā)揮著“負(fù)稅收”的作用,是農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政資金的重要來(lái)源。在市、縣級(jí)財(cái)政因?yàn)檗r(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施和擴(kuò)展出現(xiàn)財(cái)政支付困境,而短期內(nèi)財(cái)政收入又不可能明顯增加時(shí),為了保證制度的順利發(fā)展,財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度就變得特別重要。中央財(cái)政應(yīng)該加大對(duì)困難縣的幫助和扶持力度,省級(jí)財(cái)政也應(yīng)該增加可用于省級(jí)以下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金,加大對(duì)財(cái)政困難縣的轉(zhuǎn)移支付力度。

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[15]錢(qián)亞仙,2008:《地方政府在農(nóng)村社會(huì)保障中的責(zé)任探討》,《中共青島市委黨校(青島行政學(xué)院學(xué)報(bào))》第4期。

[16]陶勇,2007:《社會(huì)保障供給中政府間責(zé)權(quán)配置研究》,《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》第10期。

[17]薛惠元、仙蜜花,2014:《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)差距研究——基于東中西部8個(gè)“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)縣的比較分析》,《經(jīng)濟(jì)體制改革》第1期。

[18]楊德清、董克用,2008:《普惠制養(yǎng)老金——中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的一種嘗試》,《中國(guó)行政管理》第3期。

[19]楊方方,2003:《關(guān)于中央和地方政府社會(huì)保障責(zé)任劃分的幾點(diǎn)看法》,《經(jīng)濟(jì)體制改革》第3期。

[20]岳愛(ài)等,2013:《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)家庭日常費(fèi)用支出的影響》,《管理世界》第8期。

[21]郁建興、高翔,2008:《地方政府在農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)中的作用——以寧波市江北區(qū)為例》,《中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)》第4期。

[22]趙建國(guó)、海龍,2013:《“逆向選擇”困局與“新農(nóng)保”財(cái)政補(bǔ)貼激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》第9期。

[23]Kwon,H．J．,2009,The Reform of the Developmental Welfare State in East Asia,International Journal of Social Welfare．

[24]Meder,A．,2009,“Managing Pension Liability Credit Risk:Maintaining a Total Portfolio Perspective”,The Journal of Portfolio Management．

[25]Mehl,P．,2009,“A Marathon Rather than a Sprint:The Reform of the Farmers’Pension System in Germany and its Pmpacts”,In Institutions and Sustainability．

[26]North Douglass．,1990,Institutions,Institutional Change and Economic Performance,Cambridge University Press,

[27]Rodrick Dani．Subramanian Arvind and Trebbi Francesco,2004,“Institutions Rule:The Primacy of Institutionsover Geography and Integration in E-conomic Development”,Journal of Economic Growth．

■責(zé)任編輯 汪曉清

System Optimization of New Rural Social Pension Insurance in the Financial Investment Burden-sharing and Mechanism

Xu Qiang and Zhang Kaiyun
(College of Public Management,South China Agricultural University)

The State Council issued a guidance to establish a new rural social pension insurance system in 2009,the system increased government financial investment and achieved better construction results,but the financial investment burden-sharing mechanism is not perfect in the system:Firstly,the responsibility between central and local finance divided unreasonable;Secondly, there is no uniform standards of the finance responsibility division of all levels government;Thirdly, the local government faced greater financial hard constraints．Based on the theory of fiscal federalism, on the status of financial investment burden-sharing and problem analysis,we proposed policy advice and recommendations to optimize the system:Firstly,the central government's financial investment should primarily reflect the apportion of basic pension and financial transfer payment．Secondly,local governments fiscal responsibility should consider two issues:the overall investment volume and the sharing mechanism of local governments at all levels;Thirdly,we should ease the financial difficulties of local governments through fiscal transfer payment system．

New Rural Social Pension Insurance System;System Optimization;Financial Investment;Shared Responsibility

?徐強(qiáng)、張開(kāi)云,華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院,電子郵箱:xuqiang828＠126．com。本文受廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目(GD12YGL06)、廣東省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào):2014A070704010)資助。感謝匿名評(píng)審人,文責(zé)自負(fù)。