許志強，程 慧

(揚州大學 社會發(fā)展學院，江蘇 揚州 225002)

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工業(yè)化時期大倫敦的失序困局與警制改革論析

許志強，程 慧

(揚州大學 社會發(fā)展學院，江蘇 揚州 225002)

工業(yè)化時期，英國大倫敦的社會治理變得愈加困難。一方面，隨著城市規(guī)模的擴大與人口的劇增，各類犯罪與失序問題明顯增加，正常的社會秩序受到嚴重影響；另一方面，傳統(tǒng)治安力量非常薄弱，執(zhí)法效率低下，犯罪治理嚴重依賴社會力量的協(xié)助。早期的治安體制改革雖經(jīng)歷了局部調(diào)整，但未能從根本上打破傳統(tǒng)的教區(qū)自治體系，直到1829年《都市警察法》的出臺才確立了統(tǒng)一的、專業(yè)化的大倫敦警察制度，使大倫敦的治安環(huán)境大為改善。

大倫敦；失序；傳統(tǒng)治理；新警制

改革開放以來，隨著社會治理重要性的凸顯，歷史上的社會治理——警政史研究日益引起國內(nèi)學界的廣泛關(guān)注，英國作為現(xiàn)代警制的濫觴之地自然也進入了學者們的研究視野。國內(nèi)學者對英國警察制度的研究多側(cè)重從警政實務(wù)、社會功能及歷史演變等視角展開探討，對其警制改革的最初緣起的探討則相對較少。*參見謝聞歌：《英美現(xiàn)代警察探源及其社會調(diào)控職能透析》，《世界歷史》2000年第6期；吳鐵穩(wěn)、張亞東：《英國大倫敦警制建立初探》，《湖南科技大學學報》2010年第1期；吳鐵穩(wěn)：《論19世紀英國新警察社會形象的變遷》，《蘇州科技學院學報(社會科學版)》2012年第4期；李溫：《英國警察制度的產(chǎn)生、發(fā)展及其現(xiàn)行體制》，《北京人民警察學院學報》2006年第1期。傳統(tǒng)的英國社會以地方自治為主，警察制度的確立與普及則意味著國家治理的興起，標志著治理模式的重大轉(zhuǎn)變。但這種轉(zhuǎn)變并非一蹴而就，而是經(jīng)歷了曲折的改革過程，大倫敦警制的確立是具有決定意義的一步，它對新警制在英國其他城市乃至全國的推行具有先行示范作用。

警察史專家理查德·倫德曼(Richard Lundman)把警察的發(fā)展歷程概括為三個階段：在非正式警察階段，社會成員共同分擔社會治安的職責；在正規(guī)警察階段，專職警察擔負起社會治安的任務(wù)；在二者之間還有一個過渡階段，即傳統(tǒng)治安體系與社會力量相互協(xié)作的時期。[1]2171829年英國《都市警察法》的頒布是由非正式警察向正式警察轉(zhuǎn)變的重要分水嶺，它確立了英國第一支現(xiàn)代化的警察隊伍——大倫敦警察，對許多國家現(xiàn)代警制的發(fā)展都產(chǎn)生了深遠影響。大倫敦警察的誕生是工業(yè)革命和城市革命雙重壓力的結(jié)果。工業(yè)生產(chǎn)的擴大與城市化進程的加快引起人口的大規(guī)模集聚和流動，傳統(tǒng)的社會治理機制則逐漸式微，城市治安環(huán)境趨于惡化。在社會大轉(zhuǎn)型背景之下，犯罪、沖突、暴亂的增加客觀上需要一種全新的社會制衡力量以取代傳統(tǒng)的治理體制。

一、大倫敦城市化背景下的失序問題

18世紀中后期，大倫敦逐漸形成了包括倫敦城、威斯敏斯特自治市(Westminster)、米德爾塞克斯(Middlesex)以及薩斯沃克(Southwark)、薩里郡(Surrey)部分地區(qū)的大都市區(qū)，成為名副其實的“大倫敦”(Greater London)。1750—1801年間，倫敦的人口從67.5萬增加到90萬，成為歐洲最大的城市，容納了整個英國近1/10的人口，而同時期的巴黎僅容納了法國總?cè)丝诘?/40。[2]126城市擴大與人口劇增使倫敦的治安環(huán)境趨于惡化。治安法官菲爾丁指出：“整個倫敦就是一片廣闊的森林，盜賊可以安全地藏身其中，就像野獸在非洲和阿拉伯的沙漠一樣?！盵3]144-145這一時期，大倫敦經(jīng)歷了嚴重的失序問題，主要表現(xiàn)為各類犯罪活動猖獗、騷亂現(xiàn)象頻仍、民眾集會引發(fā)的混亂層出不窮，而傳統(tǒng)治理體系在這些亂局面前卻顯得捉襟見肘。

首先，日益猖獗的犯罪活動，特別是盜竊與搶劫成為倫敦政府深感憂慮和棘手的問題之一。曾經(jīng)遭受過搶劫的大貴族霍勒斯·沃爾波爾(Horace Walpole)就發(fā)出這樣的感嘆：“在倫敦，即便白天出行也像參加一場戰(zhàn)斗一樣。”[4]1761786年，倫敦市長在向國王提交的請愿書中強調(diào)：“最近3年來，首都及其周邊的犯罪和墮落之勢迅猛而驚人?！盵5]598根據(jù)治安法官帕特里克·科洪(Patrick Colquhoun)的分析，倫敦每年大約有11.5萬人參與了各種形式的犯罪，也就是說，每9個生活在倫敦的人中就有1人是潛在的罪犯；每年因各類犯罪所導致的直接經(jīng)濟損失多達210萬英鎊。[6]515-518在一些貧民窟地帶，像惠特查普爾(Whitechapel)、斯皮塔菲爾德斯(Spitafields)、貝斯納爾格林(Bethanal Green)、 舊尼克爾(Old Nichol)等區(qū)域的治安狀況更加堪憂，普遍存在著盜竊、酗酒、賭博、賣淫等犯罪活動，被《泰晤士報》稱為“疾病之溫床，竊賊之巢穴”[7]117。進入19世紀，特別是拿破侖戰(zhàn)爭結(jié)束后，大量英國軍人復員待業(yè)，嚴峻的失業(yè)問題曾一度導致英國特別是大倫敦的犯罪率陡然猛增。[8]138-139有學者認為，當時英國日益嚴峻的犯罪活動在很大程度上是一種城市現(xiàn)象，而倫敦則是名副其實的犯罪之都，“犯罪是這座城市最大的產(chǎn)業(yè)”[9]27。由表1可以看出，倫敦罪案數(shù)量在19世紀初所占全國的比例(近1/5)的確遠遠超過其人口所占比例(近1/10)。

表1 1811—1826年英國與大倫敦起訴罪案數(shù)量

其次，倫敦的聚眾騷亂在18世紀中期以后變得愈加頻繁且越來越具有破壞性。在近代早期，許多騷亂的發(fā)起者都是婦女，她們經(jīng)常通過此種方式迫使暴漲的糧食價格回落到大眾可接受的水準上。[10]233-2371660—1779年間，倫敦米德爾塞克斯法庭上被起訴的415名騷亂者名單中，七成以上都是女性。[11]138但18世紀中后期，騷亂越來越成為各類群體表達訴求、引起關(guān)注的一種方式。大多騷亂都混雜著各種喧囂儀式和“嘈雜音樂”(rough music)，有些則引發(fā)了嚴重的暴力破壞活動。1765年，許多紡織工人聚集在倫敦東區(qū)，一些人還敲鑼打鼓，為了讓議會通過禁止進口外國絲綢的法案，他們數(shù)天徹夜在街上敲打游行，以吸引更多的人參與進來。[11]148在1784年的選舉活動中，一些騷亂者一邊游行一邊用骨頭和切肉刀敲打著，制造出刺耳的聲響，表達他們的不滿。[12]35據(jù)《紳士雜志》(Gentleman’sMagazine)報道，1800年9月，倫敦的谷物商、屠夫、面包師和奶酪商因?qū)Z食價格瘋漲問題不滿而發(fā)起一場騷動，治安法官果斷制止才避免了更大范圍的破壞活動——僅有幾扇窗戶和幾盞路燈遭到損壞。[11]1481780 年7月，倫敦發(fā)生的“戈登騷亂”導致了持續(xù)一周的嚴重混亂，連治安法官的辦公場所亦遭到暴民洗劫，整個倫敦政府幾乎陷入癱瘓狀態(tài)，最后經(jīng)國王喬治三世親自召集軍隊才將騷亂平息。這次騷亂導致300多人死傷，毀壞財物價值近10萬英鎊。[13]93戈登騷亂在很大程度上改變了上層社會對傳統(tǒng)騷亂的看法，倫敦政府開始由寬容轉(zhuǎn)向嚴控。歷史學家羅伯特·舒梅克(Robert Shoemaker)在《倫敦暴民》一書中認為，聚眾騷亂是18世紀倫敦大眾生活的主要特征之一，但隨著社會恐懼的擴大，這類暴力行為也越來越不被官方和民眾認可。[11]xiii

再者，進入19世紀，隨著城市化進程的加快和人口流動性的增強，因各類公共儀式、節(jié)日慶典、傳統(tǒng)集市等所出現(xiàn)的大規(guī)模民眾聚會也引起政府的憂慮。比如，每次公開絞刑，倫敦的絞刑場都會匯聚成千上萬的民眾前來圍觀，政府為此要雇傭大量治安人員以防不測。1807年，紐蓋特監(jiān)獄(the Newgate)廣場的一次公開絞刑吸引了近4.5萬名倫敦市民，由于人群的擁擠和混亂導致27人死亡，百余人受傷。[14]1361812年，在約翰·貝林厄姆(John Bellingham)接受審判和絞刑期間，官方不得不雇傭500名臨時治安人員負責老貝利法庭(the Old Bailey)、紐蓋特監(jiān)獄和絞刑場附近的秩序維護。[15]62每年11月5日的“蓋伊·?？怂?Guy Fox)之夜”*1605年，福克斯等極端天主教徒企圖用炸藥將國王和議會成員炸死，11月5日，該陰謀被治安法官識破，策劃者皆被逮捕行刑。后來，人們在每年11月5日都慶祝這個密謀被粉碎的日子，并形成傳統(tǒng)。，官方也會嚴加防守，因為許多人會在這天高舉火把涌向街頭，以焚燒“?？怂埂钡募埾窈腿挤疟駚響c祝這一節(jié)日。每年的巴托羅繆集市(Bartholomew Fair)*這一古老的集市自12世紀開始設(shè)立，一直到19世紀中期才被取消。期間，倫敦都要增加治安力量對集市上的下流歌曲、情色木偶戲、粗俗音樂以及二手貨市場上的贓物交易進行審查。1812年，有242名臨時治安人員參與了市場管理，而幾年前僅靠30名治安人員就足以保持秩序。一位巡查官解釋說：“近幾年來，參加集市的人數(shù)迅速增加，需要擴大治安力量進行監(jiān)督?！盵15]63可見，19世紀以后，倫敦政府的治安任務(wù)變得更加復雜和繁重，原有的治安力量已經(jīng)難以應(yīng)對各種新出現(xiàn)的社會問題。政府因聘用臨時治安人員的相關(guān)開支明顯增加，倫敦城在19世紀最初5年內(nèi)的相關(guān)開支就增長了近1倍。[15]65

為應(yīng)對不斷加劇的失序問題，英國政府曾一度通過加強“血腥立法”來威懾各類犯罪。刑法體系中的死刑條款自18世紀到19世紀初已經(jīng)增加到了200多條，比之前幾個世紀的總和還要多，甚至有些小偷小摸也會被送上絞刑架。[16]ix并且，死刑以公開絞刑的方式執(zhí)行也意在威嚇、警示眾人，倫敦泰伯恩絞刑場、紐蓋特監(jiān)獄廣場上的絞刑儀式已成為當時英國最引人注目的公共活動之一。但是，如此嚴苛的法律很難得到切實執(zhí)行，其威懾效果自然也就大打折扣。

二、大倫敦的傳統(tǒng)犯罪治理體系

倫敦失序問題難以得到有效遏制與其傳統(tǒng)治安力量的相對薄弱、不具專業(yè)性以及效率低下有很大關(guān)系。治安人員數(shù)量與其管轄人數(shù)嚴重失衡，比如，馬爾伯勒街區(qū)(Marlborough Street District)人口近30萬，卻只有8名警役；沃斯尼普(Worship)人口16.3萬，也只有6名警役。倫敦城分為26個治安區(qū)，每個治安區(qū)大約選出10名警役，由1名治安法官(也是市議員)統(tǒng)領(lǐng)。倫敦城之外的大倫敦地區(qū)主要以教區(qū)為治理單位，每個教區(qū)選出1名警役。這些警役雜事繁多且不領(lǐng)薪資，實際上扮演著義工的角色。由于傳統(tǒng)公共服務(wù)精神的減退，越來越多的教區(qū)成員不愿承擔這一雜役，他們經(jīng)常通過繳納罰金或雇傭他人代替的方式予以逃避。1796年，倫敦城區(qū)243名警役中僅有98人是本人履職。[6]209各區(qū)還招募自己的守夜人(watchman)負責夜間巡邏，每人年薪在13～20英鎊之間。[17]21這些守夜人大都從老弱貧民中選出，主要為了使他們有所收入以減輕教區(qū)的濟貧負擔，因為根據(jù)濟貧法規(guī)定，這些弱勢群體應(yīng)由其所在教區(qū)負責照養(yǎng)。為增加收入，許多教區(qū)警役經(jīng)常從事其他兼職工作，守夜人也經(jīng)常在獲得好處的情況下對盜賊視而不見。他們的瀆職和腐敗行為經(jīng)常受到民眾的指責。1785年，威廉·布利澤德(William Blizard)公開批評一些警役被底層社會的盜賊收買，“與他們稱兄道弟，共同飲宴，并為他們通風報信”[15]10。

在傳統(tǒng)教區(qū)自治體制下，大倫敦乃至整個英國的公共執(zhí)法力量嚴重匱乏，犯罪治理必須借助社會力量才能實現(xiàn)，這樣，長期以來形成了警民協(xié)作的治理體系。在很多情況下，治安法官和教區(qū)警役只有借助民間力量方能成功追捕盜賊，在嚴重騷亂或失序狀態(tài)下只有求助民兵或軍隊才能平息混亂，這種嚴重依賴社會力量的治理體系在急劇工業(yè)化和城市化的背景下也日益暴露出其缺陷所在。

為鼓勵民眾參與抓捕盜賊，英國社會自中世紀以來便形成了“吶喊捉賊”(Hue and Cry)的傳統(tǒng)。1258年的《溫徹斯特法令》(The Statue of Winchester)規(guī)定：在百戶區(qū)內(nèi)，無論警役還是普通民眾倘發(fā)現(xiàn)犯罪活動，應(yīng)立即大喊并追捕罪犯，其他成年男性也要加入追捕隊伍，直至罪犯被逮捕歸案，袖手旁觀者將受到懲罰。這一規(guī)定后來又經(jīng)過伊麗莎白女王、喬治二世、喬治四世時期相關(guān)法令的重申與確認而在英國延續(xù)下來。[18]347“吶喊捉賊”的隊伍可由受害人召集，亦可由地方警役召集。1735年的一項法令規(guī)定，地方警役應(yīng)及時有效地組織民眾捉拿竊賊或劫匪，未能履行職責的警役可被罰款5英鎊。[19]27由于只有將竊賊抓獲隊伍才會解散，隨著參與捉賊的人越來越多，會逐漸形成一種蔚為壯觀的捉賊場面，但民眾的大量匯聚也會妨礙盜賊的抓捕?！皡群白劫\”主要是借助社區(qū)集體力量來抑制犯罪。隨著人口流動性的增強、城市規(guī)模的擴張以及民眾參與精神的衰退，“吶喊捉賊”的傳統(tǒng)在18世紀正日漸走向衰落。

公布懸賞啟事是鼓勵或褒獎社會力量參與犯罪治理的重要方式。懸賞啟事的發(fā)布者可能是王室、政府，也可能是民間社團以及私人(特別是受害者)，懸賞金額則根據(jù)犯罪類型而定(見表2)。

表2 18世紀檢舉各類犯罪的懸賞金額

1795年10月29日，英王喬治三世(George III)在趕往議會的路上遭到一群“暴民”攻擊，他的馬車被損壞，本人也大受驚嚇。事后，樞密院在《倫敦公報》(LondonGazette)上登載啟事，懸賞1千英鎊尋找證人揭發(fā)襲擊國王的暴徒。1810年，喬治三世還親自簽署公告，號召民眾勇于檢舉各類重罪犯人，最高可獲得500英鎊的獎勵。[19]443同年，威斯敏斯特的官員在暴亂中受到攻擊，政府立即登載聲明，凡能提供相關(guān)信息或?qū)⒈┩嚼K之以法者可獲得500英鎊的獎勵。[19]100對許多受害者來說，通過“懸賞啟事”求助“捉賊者”(thief-taker)可更為迅捷地追回贓物或逮捕盜賊。1781年，拍賣商理查德·彼特(Richard Pitt)有一批絲綢和錦緞質(zhì)料的窗簾被盜。起初，他力圖自己展開調(diào)查，但詢問了多家當鋪依然毫無頭緒。后來，他在一家報紙上刊登“懸賞啟事”，聲明懸賞5基尼金幣(Guinea)索回物品，立即有“捉賊者”回應(yīng)，并很快將罪犯抓捕歸案。通過公開懸賞來破案的做法在18世紀越來越普遍：在20年代，倫敦老貝利法庭所審理案件中，有51起是憑借這種方式破案，而到50年代則有285起案件依靠這種方式破案。[11]3719世紀初倫敦政府用于獎勵抓捕盜賊的開支不斷增加。1813年，獎勵開支不到1 500英鎊，1814年增加到2 600英鎊，1816年迅速增至4 960英鎊，短短4年間，增幅高達2倍多。[19]71倫敦各類懸賞啟事的出現(xiàn)提高了民眾參與犯罪治理的積極性，同時也促生一些職業(yè)“檢舉人”(informers)和“捉賊者”，他們?yōu)楂@取賞金不擇手段，偽造證據(jù)、陷害他人的情況時有發(fā)生。這些人經(jīng)常被英國民眾貶稱為“社會的寄生蟲”、“無恥的訟棍”。

在傳統(tǒng)治理體系下，倘遇到嚴重騷亂，治安法官必須依賴民眾或軍隊的幫助方能將其平息。根據(jù)當時的《騷亂法》(Riot Act)，在治安法官公開警告1小時之內(nèi)，聚眾騷亂者(12人以上)應(yīng)自行離去，在這一時間段內(nèi)，政府不采取任何暴力舉措。倘1小時后，騷亂者仍未解散，政府和市民應(yīng)將聚眾行為視為犯罪，合力將其平息。[20]335倘情況更為嚴重，治安法官可通過手寫的特許狀召集軍隊將騷亂鎮(zhèn)壓，但他們對此項權(quán)力的使用慎之又慎，因為召集軍隊會招致民眾的強烈抵制——他們“寧愿忍受暴民的騷亂，也不愿接受常備軍的統(tǒng)治”[21]37。在1780年的“戈登騷亂”中，正是因為治安法官遲遲不敢做出召集軍隊的決定才導致了更大范圍的破壞，最后由國王通過樞密院召集軍隊將騷亂平息。英國議會對召集軍隊的做法亦持保留態(tài)度，認為它既可以用來維系“王之和平”，也可能會危及民眾自由甚或轉(zhuǎn)變?yōu)榉磁颜牧α?。當時的著名政治家埃德蒙·伯克(Edmund Burke)在議會辯論中指出，召集軍隊是“一種任意、危險和惡作劇般的應(yīng)對方式”，這種做法與英國憲政自由的理念格格不入。[22]這樣，在政府的嚴格控制下，可用于平抑騷亂的軍事力量亦非常有限，而英國各大工業(yè)城市此起彼伏的罷工與騷亂使得秩序維系更加棘手。有警察史專家指出：“如果騷亂在各地同時爆發(fā)，恐怕政府動用全部軍隊也無濟于事?！盵1]221可見，無論是普通大眾還是政治精英對訴諸軍事力量的做法懷有深深的抵觸情緒。這種情況下，在大倫敦組建一支規(guī)范、高效、平民化、現(xiàn)代化的治安隊伍日漸提上英國政府的改革議程。

三、大倫敦警制的確立

早在18世紀30年代，為方便市民舉報和捉拿盜賊，倫敦政府成立了 “流動治安辦公室”(rotation office)，可視為倫敦警察局的雛形。其中一個辦公室設(shè)在考芬特花園旁邊的弓街(Bow Street)，專門負責倫敦城的治安管理，被稱為18世紀的“蘇格蘭場”。18世紀中后期，亨利·菲爾丁(Henry Fielding)與約翰·菲爾丁(John Fielding)兩兄弟先后擔任倫敦弓街的治安法官，對首都的治安體制做了重要變革。第一，通過雇傭手段將一些民間“捉賊者”轉(zhuǎn)變?yōu)楣俜降摹芭芴健?runners)。這不僅保證了抓捕盜賊的效率，也杜絕了傳統(tǒng)“捉賊者”的腐敗和舞弊行為，使其更加規(guī)范化。菲爾丁的“弓街跑探”逐漸譽滿倫敦，像約翰·塞耶(John Sayer)、約翰·湯申德(John Townshend)等官方“跑探”都因表現(xiàn)出色而深受市民歡迎。第二，建立罪犯信息庫。廣泛收集倫敦和地方各類嫌犯的信息，與地方治安機構(gòu)建立關(guān)聯(lián)，力圖打破地區(qū)限制，促進聯(lián)合執(zhí)法。他們還出版了一份專門登載罪犯信息和懸賞啟事的報紙，即后來頗具社會影響力的《治安公報》(PoliceGazette)。這樣，弓街治安辦公室實際上已經(jīng)成為當時大倫敦乃至整個英國的重要刑事情報中心。第三，組建騎兵巡邏隊。鑒于倫敦及其周邊的盜匪活動猖獗而抓捕工作異常困難，菲爾丁兄弟組建了騎兵巡邏隊，主要打擊搶劫犯罪，提高追捕效率。這些舉措都為專業(yè)警察制度的建立奠定了基礎(chǔ)。

由于大倫敦社會失序問題日益嚴重，而地方治安體系各自為政，缺乏統(tǒng)一調(diào)度，英國首相小威廉·皮特(William Pitt)在1785年擬定了一項法案，主張建立整個大倫敦的警察隊伍，因受到保守勢力的極力反對而流產(chǎn)。[23]301792年，《米德爾塞克斯治安法令》(Middlesex Justice Act)頒布，倫敦新成立了7個治安辦公室，確立了治安法官的領(lǐng)薪制度。19世紀初，為抑制泰晤士河碼頭猖獗的盜竊犯罪，治安法官帕特里克·科洪組建了泰晤士河治安辦公室，招募了一批經(jīng)過嚴格專業(yè)訓練的警察隊伍，短短8個月，使得該區(qū)域因盜竊造成的損失減少了95%。[24]30這使倫敦政府意識到，一支專業(yè)化的警察隊伍要比傳統(tǒng)的教區(qū)警役和守夜人更加高效?？坪檫€曾主張建立由內(nèi)政部統(tǒng)一領(lǐng)導和指揮的全國性警察體系，但由于此項改革建議遠遠超出了當時英國民眾的接受程度，贊成者寥寥無幾?？傊?，早期的改革舉措大都在某一區(qū)域范圍內(nèi)實施，未能打破傳統(tǒng)的教區(qū)自治體系，也沒有將各區(qū)域的治安力量整合起來。

19世紀初，受法國大革命的影響，英國國內(nèi)的政治局勢頗不穩(wěn)定。英國政府一方面通過加強法律與刑罰體系來威懾犯罪，另一方面在爆發(fā)嚴重混亂時還得依靠軍隊來平息，但每次調(diào)集軍隊都會激起民怨，特別是“彼得盧事件”*1819年英國軍隊為鎮(zhèn)壓曼徹斯特圣彼得廣場上的民眾集會而導致11人死亡，400多人受傷，因不少軍人參加過幾年前與法國的滑鐵盧戰(zhàn)役，這次事件發(fā)生在彼得廣場，因此被稱為“彼得盧屠殺”(Peterloo massacre)。后民眾對軍隊的抵觸情緒更加強烈。這也使一些政治精英意識到英國建立一支有別于軍隊的治安力量的必要性。1820年，威靈頓公爵(Duke of Wellington)在給利物浦勛爵(Lord of Liverpool)的信中寫道：“在我看來，政府應(yīng)立即組建一支警察隊伍，但在稱謂上要嚴格與正規(guī)軍隊區(qū)別開來?！盵25]181一些下院議員也認為，建立一支治安法官統(tǒng)領(lǐng)下的警察隊伍，有利于在必要時集結(jié)行政力量和維系社會治安，這種方式將比訴諸軍隊更受歡迎。英國民眾對新警制則充滿疑慮，他們將警察制度等同于法國式的憲警或憲兵制度，認為這勢必危及英國的自治傳統(tǒng)和自由理念。有位女士甚至用這樣的話來表達不滿：“警察的的確確是個可怕的東西，英國人寧可要小偷和暗殺也不要警察?！盵26]420雖然改革派精英已經(jīng)意識到建立新警制的必要性，但無論在觀念上還是在實踐層面都還存在一些阻力。

1822年，羅伯特·皮爾(Robert Peel)接替西德默斯(Sidmouth)擔任英國內(nèi)政大臣，這成為倫敦警制改革的重要轉(zhuǎn)折點。皮爾曾在1812—1818年間擔任愛爾蘭首席大臣(Chief Secretary)，負責鎮(zhèn)壓當?shù)亟舆B不斷的暴亂事件。他在愛爾蘭騷亂地區(qū)建立了一支由退伍軍人組成的警察隊伍，治理效果頗為明顯。躋身內(nèi)政大臣以后，皮爾力圖將愛爾蘭的治理經(jīng)驗用于對大倫敦的秩序維系，但他發(fā)現(xiàn)，大部分英國人固執(zhí)地將警察制度等同于專制和暴政。1822年，英國議會成立了一個調(diào)查委員會，目的是考察倫敦治安體系的現(xiàn)狀及其改革的可行性。該委員會在調(diào)查之后作出這樣的總結(jié)：“自由在英國社會已成為廣為認可的特權(quán)，要在有效的警察制度和免遭政府干涉的徹底行動自由之間達成妥協(xié)實屬困難；本委員會認為，以取消和削弱這種特權(quán)來改進警察制度或威懾犯罪將是一種巨大的犧牲?！盵27]20這次報告使皮爾的改革設(shè)想初次受挫，他不得不繼續(xù)調(diào)和各派觀點以待時機。

1828年，支持警察制度的威靈頓公爵出任英國首相，為皮爾實施改革提供了機會。皮爾倡議建立一支由英國內(nèi)政部直接領(lǐng)導的首都警察隊伍，以提高在預防騷亂和犯罪方面的效率。同年，他組成了一個以改革派為主的調(diào)查委員會，該委員會一致認為：“有必要通過改革使人們的人身安全和財產(chǎn)安全獲得更大程度的保障?！盵28]291-292為說服議員支持改革，皮爾在議會下院的辯論中指出，1811—1818年和1821—1828年兩個7年間，倫敦人口增加了19%，而犯罪率上升了55%，進行治安體制改革已迫在眉睫。[29]24他在改革議案的序言中進一步強調(diào)：

近來倫敦及其附近地區(qū)的財物犯罪急劇上升，而現(xiàn)在的守夜人和警役組織未能充分發(fā)揮預防和偵察罪犯的作用。造成這種現(xiàn)象的原因往往是(傳統(tǒng))治安隊伍素質(zhì)低劣、人員不足、權(quán)力有限以及他們之間缺乏聯(lián)系與合作。建立一種新型而有效的警察制度，以取代傳統(tǒng)的守夜人和警役已是當務(wù)之急……[24]35

為了減輕改革的阻力，皮爾的警制改革計劃有意將反對最為強烈的倫敦城暫時排除在外。這樣，1829年4月，《都市警察法》(Metropolitan Police Act)在沒有反對票的情況下順利獲得議會通過。新式警制主要在倫敦城以外的大倫敦地區(qū)實施，倫敦城仍然保持傳統(tǒng)的治安體系。新招募的大倫敦警察隊伍約有3 200名，負責倫敦城外方圓7英里的治安維系，10年后其巡邏半徑進一步擴展到15～16英里。這些警察管轄著倫敦近200萬人口的轄區(qū)，轄區(qū)以下劃分為若干區(qū)，每個區(qū)成立一個警察署(division)，設(shè)1名警監(jiān)和4名督察，每名督察手下有4名警長，每個警長領(lǐng)導9名警員。每個警察署區(qū)又分為若干巡邏區(qū)，有警察24小時進行巡邏。巡邏區(qū)的位置和大小盡量能夠使警察在15分鐘內(nèi)巡查任何一處角落。新警員一律身著藍色燕尾服，之所以是藍色而非軍服的紅色，目的就在于要和軍隊嚴格區(qū)別開來，淡化警察的軍事色彩，以緩解民眾的不滿和抵觸情緒。在頭銜上，倫敦警察也盡量與軍銜區(qū)別開來，除“警佐”(sergeant)沿用“中士”以外，其他各級稱謂都為警察體系所獨有。新警員大都來自普通工人群體和退伍軍人，凸顯了其平民化色彩，與傳統(tǒng)治安法官的紳士背景形成鮮明對比。大倫敦警察開始以一種全新的形象出現(xiàn)在倫敦街頭，這也是世界歷史上第一支非軍事化、職業(yè)化、文職化的現(xiàn)代警察隊伍。

為緩和警民矛盾，樹立公共服務(wù)形象，大倫敦第一任警察廳廳長查理斯·羅恩(Charles Rowan)和理查德·梅恩(Richard Mayne)共同起草了新警察隊伍必須遵守的《警察訓令》(General Instructions of the Metropolitan Police Force)，即著名的“皮爾原則”。這些原則界定了警察的性質(zhì)、職能、權(quán)限以及與政府、民眾之間的關(guān)系，首創(chuàng)了“文明執(zhí)法”、“最小限度使用暴力”、“政治中立”、“預防性警務(wù)”等先例準則，形成了獨具英倫風格的執(zhí)法模式。[26]430-431“皮爾原則”意在塑造警察為民服務(wù)的嶄新形象，力求改變民眾對警察的固有偏見，緩解民眾對警察隊伍的抵觸和反感情緒，直至今天仍為英國和世界其他國家的警察體系所遵循。

在防治犯罪的實踐中，大倫敦警察比傳統(tǒng)治安體系更加高效。傳統(tǒng)的治安法官、警役、“捉賊者”都是在罪案發(fā)生后才采取行動予以調(diào)查、抓捕或?qū)徟?，而倫敦警察實?4小時巡邏，隨時預防可能發(fā)生的犯罪或事故。正如警察總長梅恩所說：“一支高效警察隊伍的首要目標就是預防犯罪；其次則是在罪案審理過程中偵察和懲罰罪犯……以及保障生命與財產(chǎn)安全，維系公共秩序穩(wěn)定。僅通過犯罪活動是否減少這一項標準，就可以證明他們的工作是否到位。”[30]62事實證明，大倫敦警察的確在預防和抑制犯罪方面發(fā)揮了積極作用。當時的《泰晤士報》刊文指出，自從倫敦街頭有了警察之后，光天化日之下進行搶劫和偷盜的案件明顯減少，酗酒、暴亂等失序問題亦得到及時整治。1834年，英國議會的一個特別委員會在調(diào)查報告中也肯定了新警察的作用，宣稱倫敦因搶劫和盜竊而導致的財產(chǎn)損失已經(jīng)由建立警察制度之前的年均90萬英鎊降低到2萬英鎊。[24]41隨著倫敦警察制度的完善和犯罪治理水平的提升，其在公眾心目中的公共服務(wù)形象和社會地位亦不斷得到提升，到30年代末，已在倫敦社會生活中發(fā)揮著不可取代的重要功能。

大倫敦警制的建立具有劃時代的意義。一方面，它打破了傳統(tǒng)的地方自治體系，確立了統(tǒng)一、規(guī)范、高效的現(xiàn)代治安力量。地方治安辦公室被取消，曾經(jīng)活躍于倫敦街頭的“捉賊者”被解散，古老的教區(qū)治理模式逐漸退出歷史舞臺。新警制的確立還改變了倫敦依靠軍隊來平抑暴亂的歷史，消除了民眾對武裝力量的恐懼和疑慮，使倫敦及其周邊城市的治安環(huán)境得到很大改善。另一方面，大倫敦警制的確立標志著英國政府職能和治理理念的重大轉(zhuǎn)變。通過現(xiàn)代警制改革，英國政府進一步凸顯了公權(quán)力的公共服務(wù)職能，國家逐漸取代地方自治機構(gòu)和民間力量開始承擔起維系社會秩序的主要職責，過去那種維系“王之和平”的治理體系也逐漸被服務(wù)民眾的城市警察所代替，大倫敦的公共治理能力得到明顯提升。

綜上，英國傳統(tǒng)的教區(qū)自治體系在工業(yè)化時期遭遇嚴重挑戰(zhàn)，薄弱的治安力量無法有效應(yīng)對日益增加的各類犯罪、騷亂、群體性集會等失序問題。傳統(tǒng)犯罪治理模式對民間力量具有較強的依賴性，也因此在歷史過程中逐漸形成了諸多動員和凝聚社會力量參與舉報、抓捕罪犯的機制，如“吶喊捉賊”、懸賞機制等都有相關(guān)法律依據(jù)。盡管在出現(xiàn)嚴重混亂時英國政府不得不依靠軍隊或民兵來恢復秩序，但悠久的自治傳統(tǒng)和自由觀念使英國人對任何武裝力量都深惡痛絕，這也是大倫敦乃至整個英國警制改革遲遲難以推進的一個重要原因。大倫敦警制的最終確立既是工業(yè)化、城市化背景下的客觀形勢使然，也是改革派精英積極推動的結(jié)果，特別是皮爾的改革策略繞開了倫敦城的阻撓，并形塑了新警察的服務(wù)形象。新警制確立伊始便非常重視警民矛盾的化解和警民協(xié)作的重要性，尤為強調(diào)警員的平民化色彩，這在很大程度上也是自治傳統(tǒng)的遺產(chǎn)。所以，英國的新警制與傳統(tǒng)自治體系也并非是完全割裂的。

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(責任編輯：王艷芬)

2015-07-15

國家社科基金“維多利亞時期英國犯罪治理體系變遷研究”(15CSS023)；江蘇省教育廳高校哲學社會科學研究基金資助項目“維多利亞時期倫敦貧民窟治理研究”(2014SJB776)；公安部項目“英美現(xiàn)代化進程中社會穩(wěn)定系統(tǒng)研究和啟示”(2015LLYJBWWWBO08)

許志強，男，揚州大學社會發(fā)展學院講師，在職博士后，主要從事英國近現(xiàn)代史、犯罪與社會治理研究；程 慧 ，女，揚州大學社會發(fā)展學院碩士研究生，主要從事歷史教學理論與方法研究。

K561.43

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1672-0695(2015)06-0074-08