尹珊珊++郭艷芬

[摘要]戶籍制度改革不僅僅是掌握戶口數(shù)量的簿籍登記制度改革，而是戶籍背后公民基本權(quán)益的保障，是在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中人民渴望享有同等國民待遇的權(quán)利、消除社會不公平、縮小社會差異、改變中國社會的二元結(jié)構(gòu)的改革。本文通過對現(xiàn)有戶籍制度的研究發(fā)現(xiàn)其不少弊端，通過借鑒國外戶籍制度，為我國一元制戶籍制度的改革提出一些建設(shè)性意見。

[關(guān)鍵詞]二元制；自由遷徙；一國兩策；一元制

一、我國戶籍制度的現(xiàn)狀與弊端

（一）我國戶籍管理的現(xiàn)狀

當(dāng)代中國戶籍管理具有鮮明的中國特色，是國家行政機(jī)關(guān)依法對中國本土生活的公民的基本情況，包括居住地、年齡、籍貫、性別、遷徙情況、家庭其他成員等資料的收集、確認(rèn)和登記的行政制度，主要用于人口管理。它有著深刻的時代背景、國際環(huán)境、政治根源、經(jīng)濟(jì)條件，是社會主義制度下的必然產(chǎn)物?！岸啤睉艏贫染驮诖藨?yīng)運(yùn)而生，即“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”。

由于歷史的特定原因，1978年十一屆三中全會為解決城鄉(xiāng)之間存在的矛盾，調(diào)整戶籍制度，適度放開人口遷徙，對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問題開始松動，允許一些特殊人員由農(nóng)村遷往城鎮(zhèn)落戶。進(jìn)入90年代，隨著改革開放的進(jìn)一步推進(jìn)，城鎮(zhèn)化建設(shè)全面開展，農(nóng)民可以進(jìn)城務(wù)工，“畫地為牢”控制農(nóng)民幾十年的戶籍制度開始改革。進(jìn)入二十一世紀(jì)，各地市開始探索取消“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”戶口的區(qū)別，統(tǒng)一為“居民”戶口，減少城鄉(xiāng)差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。這些伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)的改革，雖然在一定程度上取得了良好的效果，但還存在一定弊端。

（二）我國現(xiàn)行戶籍管理的弊端

第一，“二元制”戶籍制度下，城鄉(xiāng)居民權(quán)利與義務(wù)不平等，資源分配不均。

目前我國“二元制”性質(zhì)的社會管理制度，使居民大體分為城市與農(nóng)村兩大類，擁有城鎮(zhèn)戶籍身份居民享受優(yōu)質(zhì)資源，教育、社保、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等各方面享有優(yōu)厚的權(quán)利和待遇，而農(nóng)村戶籍身份的居民無法比擬，這種現(xiàn)實(shí)的不平等形成了許多省會不平等現(xiàn)象。

第二，二元制戶籍制度阻礙我國城鎮(zhèn)化建設(shè)。

進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民形成了一群特殊群體，我們一般稱為“農(nóng)民工”，他們由于沒有城市戶籍，各種社保體系難以建立，待遇也無法和城市雇員平等，權(quán)利更是無法保障。農(nóng)民雖然在城市工作，但是由于戶籍沒有改變，依然只享有農(nóng)村居民的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障制度。一旦發(fā)生工傷和大病后，得不到有效的及時救助，出現(xiàn)很多社會問題，使得農(nóng)民工身心都難以融入城市，不利于新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)。

第三，使國家對人口的管理無法完整真實(shí)，人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)偏差。

現(xiàn)代戶籍管理制度在實(shí)踐操作上形成了人員流動，戶籍不動的現(xiàn)象，人戶分離，造成理論上的戶口信息與現(xiàn)實(shí)中的戶口信息不一致，人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，重登漏登信息現(xiàn)象存在，難以完整真實(shí)體現(xiàn)國家人口現(xiàn)狀，由此造成我國對人口管理的偏差。特別是農(nóng)民工群體的激增，多年在異地城市務(wù)工經(jīng)商，在當(dāng)?shù)匾怖U納社保，購買房產(chǎn)，但戶籍依然是農(nóng)村，沒有在所屬城市進(jìn)入戶籍體系。地方政府在統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和財政支出方面均會以統(tǒng)計的常住人口規(guī)模來設(shè)計，這樣就會出現(xiàn)一個人數(shù)的偏誤，那些在城市生活多年的農(nóng)村戶籍居民，由于沒有進(jìn)入城市戶籍體系，就沒有算在政府統(tǒng)籌之內(nèi)，屬于設(shè)計體系之外。這樣就造成了政府對基礎(chǔ)設(shè)施和基本財政保障的欠缺，形成了許多社會病，比如城市交通擁堵，看病難等。

第四，限制自由遷徙，影響人力資源和社會發(fā)展。

市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求人力資源作為生產(chǎn)要素隨著市場的需要自由流動，符合市場化配置，而現(xiàn)在的戶籍制度運(yùn)用行政手段極大的限制了這種流動。城鄉(xiāng)之間和城際之間森嚴(yán)的戶籍壁壘，使其之間交互中斷，缺乏交流，無法滿足市場需要的人才配置，在一定程度上限制并影響了社會的發(fā)展。此外，農(nóng)民工和外來務(wù)工經(jīng)商人員作為特殊群體一直被排斥在當(dāng)?shù)伢w制之外，無法享有當(dāng)?shù)厣鐣x予的權(quán)利和待遇，身心均無法融入當(dāng)?shù)厣鐣?。同時，作為本地人也擔(dān)心這些外地人占用本地資源和就業(yè)機(jī)會，顯示排外傾向，這些也影響了社會的發(fā)展。

從上述對我國現(xiàn)行戶籍制度的介紹不難看出，“二元制”戶籍制度已不能適應(yīng)當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，急需改革。但“二元制”戶籍制度也不是一無是處，自身具有深刻的歷史烙印，體現(xiàn)了我國一定時期的社會特點(diǎn)，我們要充分分析其歷史成因，才能結(jié)合當(dāng)前時代特點(diǎn)改革戶籍制度。

二、二元戶籍制度的歷史成因

（一）我國現(xiàn)行戶籍制度的背景

新中國成立之初，我國是一個城市化水平僅有10.60%的典型落后農(nóng)業(yè)國，社會動蕩已久，國力不濟(jì)，經(jīng)濟(jì)落后，同時在政治上面臨美蘇冷戰(zhàn)，西方經(jīng)濟(jì)封鎖，支援朝鮮戰(zhàn)爭等一系列政治經(jīng)濟(jì)阻礙。要想在這些不利形勢下自力更生，逐步完成從落后農(nóng)業(yè)國向發(fā)達(dá)工業(yè)國的轉(zhuǎn)變，快速提升國力，國家實(shí)行行政干預(yù)、政策導(dǎo)向、高度集權(quán)為特點(diǎn)的戶籍管理制度。1954年《憲法》雖然規(guī)定：“居住遷徙自由是每一個中國公民基本權(quán)利”。但國家為保證快速建立現(xiàn)代工業(yè)體系，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，必須集中力量投入到城市工業(yè)化發(fā)展中，動用行政手段限制人口的自由遷徙，嚴(yán)格管控“農(nóng)業(yè)”與“非農(nóng)業(yè)”人口的流動，形成了現(xiàn)在實(shí)行的“二元制”戶籍制度。并在1958年頒布實(shí)施了《中華人民共和國戶口登記條例》，它也成為中國戶籍制度的誕生標(biāo)志。

（二）我國現(xiàn)行戶籍制度的起因

從西方國家工業(yè)化的推進(jìn)中可以看到，國家由農(nóng)業(yè)社會向城市社會的轉(zhuǎn)變，離不開農(nóng)村人口在生產(chǎn)生活資料和剩余勞動力的支持。新中國成立之初，中國經(jīng)過長年戰(zhàn)亂，千瘡百孔，經(jīng)濟(jì)水平低下，為發(fā)展國力制定了“重工戰(zhàn)略”，以犧牲三農(nóng)利益為代價，全力進(jìn)行城市建設(shè)，特別是注重工業(yè)城市建設(shè)。由于城市工業(yè)化大力發(fā)展，人口驟增，造成生產(chǎn)生活資料缺乏，為保證國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)積累，不得不運(yùn)用行政手段把農(nóng)民束縛在土地上，限制人口自由遷徙。鑒于上述原因，我國現(xiàn)行“二元制”戶籍制度應(yīng)運(yùn)而生。

三、國內(nèi)外戶籍制度的比較與借鑒

我國現(xiàn)行的戶籍制度具有強(qiáng)烈中國特色，主要體現(xiàn)了我國計劃經(jīng)濟(jì)體制的特點(diǎn)，是城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的產(chǎn)物，有著深刻的時代背景和政治根源，與國外的“民事登記”制度相比，存在許多差別，有些好的方式方法非常值得我們借鑒。

我國戶籍制度是通過戶籍登記來證明公民身份，控制公民活動范圍，來實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計人口，維護(hù)社會治安的目的。戶籍存在身份等級差異，城鎮(zhèn)戶口與鄉(xiāng)村戶口在民生方面待遇不同，城市居民有很多的特權(quán)。這種等級還帶有世襲制，子女只能承襲父母的戶口身份，很難改變“農(nóng)村”與“非農(nóng)村”身份。國外戶籍制度是通過戶籍法或民法典對居民實(shí)施管理，主要是登記人口信息，證明居民身份以便為政府實(shí)行公共事務(wù)政令提供參考依據(jù)，以為公民提供更便捷公共事務(wù)服務(wù)。世界上大多數(shù)國家居民身份是平等的，平等享有國家給予的各項(xiàng)福利待遇，公司招工一視同仁，同工同酬，居民可以自由遷徙，居民個體和戶籍同步流動。

通過以上國內(nèi)外戶籍制度對比發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行戶籍制度與國外最大的區(qū)別在于限制自由遷徙和“一國兩策”制身份等級區(qū)分。這兩個方面雖然在計劃經(jīng)濟(jì)時期穩(wěn)定了社會，保證了國力的快速增長，但隨著以市場經(jīng)濟(jì)體制為主體的城鎮(zhèn)化改革不斷深入，已不適應(yīng)社會對人才需求的服務(wù)，戶籍改革迫在眉睫。國外的管理模式我們可以借鑒。

國外在人口遷徙方面的管理模式為“事后遷徙”，即人口隨著市場的需求遷徙，戶籍不設(shè)門檻，這就極大地調(diào)動了優(yōu)質(zhì)資源的流動。我國現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中急需高端人才的引進(jìn)，戶口問題一直是阻礙的頑疾，如果放開不設(shè)限，會快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的速度。同時，我們還要吸取國外在城鎮(zhèn)化建設(shè)初期因人口自由遷徙帶來的交通擁擠，基礎(chǔ)設(shè)施保障不利等“城市病”。我國由于城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)差距太大，許多落后地區(qū)的人們不考慮社會的需要，一窩蜂式的向大中城市遷徙，已造成大城市“城市病”的初現(xiàn)，如果放開戶籍，是否會造成更大問題？這種觀點(diǎn)有些偏薄。“市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則就要求人、財、物流向最能體現(xiàn)回報的領(lǐng)域和地區(qū)，實(shí)現(xiàn)市場最優(yōu)化配置”[1]，自由遷徙是以市場供需關(guān)系為原則，不能用行政手段決定市場的需求。

四、“一元制”戶籍制度改革的實(shí)施

根據(jù)“生產(chǎn)關(guān)系一定要適用生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律”的基本理論，隨著社會的發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)代替計劃經(jīng)濟(jì)，必然會出現(xiàn)一系列制度的不適應(yīng)，“二元制”戶籍制度必然會被“一元制”戶籍制度所代替，這是歷史發(fā)展的必然結(jié)果。具體來說“一元制”戶籍制度是指公民無論生活在何地身份屬性均相同，享有平等的權(quán)利，履行平等的義務(wù)，不再區(qū)分“農(nóng)業(yè)”與“非農(nóng)業(yè)”戶口類型，統(tǒng)一稱為“居民戶口”。實(shí)施“一元制”戶籍制度，要在借鑒世界各國戶籍制度管理的廣度下還要結(jié)合我國改革開放的基本國情，融合歷史與社會發(fā)展的特殊性，制定適合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的制度和政策，以適應(yīng)中國城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)和與戶籍的國際接軌。

第一，加強(qiáng)法制保障

現(xiàn)行《憲法》中對社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)做了明確闡述“國家實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)”，但卻沒有“公民居住和遷徙自由權(quán)”的規(guī)定，要確?！耙辉啤睉艏贫鹊捻樌母铮x不開《憲法》的法律保障。建議在《憲法》中明確規(guī)定，以保證公民的基本權(quán)益。借鑒國外“民事登記”制度的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國國情，盡快制定一部適用于我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，具有中國特點(diǎn)的《中華人民共和國戶籍法》，加強(qiáng)戶籍管理的規(guī)范性。我國在1958年實(shí)施的《戶口登記條例》及其相關(guān)政策法規(guī)已不適應(yīng)用于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，極大限制了社會的發(fā)展。具體修訂內(nèi)容為：第一，取消戶口帶來的身份等級，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一的居民身份等級制度，提升二代居民身份證的作用，做到“一證在手，行遍全國”；第二，嚴(yán)格規(guī)范戶口登記制度，強(qiáng)化戶口登記的重要性，正確統(tǒng)計人口數(shù)量及分布情況，為國家制度政策方針提供有效數(shù)據(jù)；第三，積極調(diào)整戶口遷徙政策，依規(guī)依法合理流動，避免大中城市出現(xiàn)嚴(yán)重的“城市病”。我國由于歷史和文化的原因，戶籍改革是一項(xiàng)龐大系統(tǒng)的工程，更要在法律的保障下才能穩(wěn)步推進(jìn)，更要把握時機(jī)，循序漸進(jìn)，不可操之過急。

第二，縮小城鄉(xiāng)差距，建立統(tǒng)一的社會保障制度。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的確認(rèn)，城市逐步開放，農(nóng)民涌入城市謀求更大的發(fā)展，形成了“農(nóng)民工”這一特殊群體。農(nóng)民工雖然在城市工作，但因戶籍的問題身、心都不能真正融入城市，子女教育、社會保障、就業(yè)機(jī)會、民生問題都存在一定的差別，制約了農(nóng)民工在城市的生存、扎根。因此，為保證城鎮(zhèn)化進(jìn)程的順利進(jìn)行，建立“一元制”戶籍制度，取消身份等級差別，建立統(tǒng)一的社會保障制度，消除城鎮(zhèn)居民依靠與生俱來的身份所享有的所有特殊待遇，實(shí)現(xiàn)真正意義上的人人平等。

第三，戶籍制度改革與農(nóng)村土地制度改革聯(lián)動進(jìn)行

戶籍制度改革不僅要提升農(nóng)民進(jìn)城權(quán)益的保障，還要改變農(nóng)村面貌，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，縮小農(nóng)村與城市的差距，使農(nóng)民在自己生活的地方就能享有與城市同等的生活水平，用經(jīng)濟(jì)的手段影響人口遷徙。農(nóng)村的改革離不開土地制度的改革，農(nóng)民世代沿襲的土地是城市居民不享有的特殊權(quán)益，進(jìn)程務(wù)工農(nóng)民，在農(nóng)村享受承包地和宅基地利益的同時也享有城市福利待遇，享受雙層待遇，還對城市居民的利益有所侵占，造成了大量農(nóng)民工涌入城市。農(nóng)民工與城市居民爭奪就業(yè)權(quán)，城市居民是否也可到農(nóng)村承包土地經(jīng)營？這些問題關(guān)系到農(nóng)村土地的定性和流轉(zhuǎn)問題，也是農(nóng)民與城市居民都關(guān)系的問題。戶籍改革要充分考量土地給農(nóng)民帶來的權(quán)益的同時還要保證城市居民也要平等享有土地資源，在城市福利待遇平等化上還有在土地上平等分配，只有這樣才是真正實(shí)現(xiàn)戶口身份的平等。因此，戶籍制度的改革必須與農(nóng)村土地制度改革統(tǒng)籌考慮、聯(lián)動進(jìn)行。

注釋：

[1] 《二元還是一元：中國戶籍制度改革的模式選擇——國際經(jīng)驗(yàn)及其啟示》，陳成文、，孫中民，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》-2005-04-30

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