劉超美

摘 要：依法治國是“四個全面”戰(zhàn)略布局的保障，為高校黨委領(lǐng)導(dǎo)依法治校和全面深化改革指明了方向。高校黨委要按照“四個全面”戰(zhàn)略布局和依法治國戰(zhàn)略，做好頂層設(shè)計，健全法制機構(gòu)，加強法制宣傳，堅持依法行政，辦學(xué)自主和去行政化，健全民主管理和協(xié)商民主，推進依法治校，為深化改革提供保障。

關(guān)鍵詞：高校黨委；依法治校；方向；路徑

高校依法治校的內(nèi)涵及重要性分析

1.依法治校是推進依法治國方略的重要基礎(chǔ)

依法治校是依法治國的一個重要組成部分，是社會主義法制建設(shè)的必然要求，是社會主義市場經(jīng)濟條件下高等教育事業(yè)發(fā)展的必然要求。推進依法治校，有利于教育行政部門進一步轉(zhuǎn)變職能，嚴格依法辦事；有利于全面推進素質(zhì)教育，提高國民素質(zhì)；有利于保障各方的合法權(quán)益，協(xié)調(diào)各方關(guān)系；有利于運用法律手段調(diào)整、規(guī)范和解決教育改革與發(fā)展中出現(xiàn)的新情況和新問題，化解矛盾，維護穩(wěn)定，為推進高校改革發(fā)展和依法治國提供堅強保障和動力。

2.依法治校是加強黨對高校領(lǐng)導(dǎo)的核心內(nèi)容

改革開放以來，我國高校進行了改革領(lǐng)導(dǎo)體制的探索，最終確立了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制并寫進《中華人民共和國高等教育法》。高校在實踐中積累了許多好的經(jīng)驗和做法，需要上升到制度層面加以規(guī)范。教育部根據(jù)中央部署制定了《全面推進依法治校實施綱要》（以下簡稱為《綱要》），就進一步堅持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制提出要求、作出規(guī)定，高校黨委深入貫徹《綱要》精神，領(lǐng)導(dǎo)推進依法治校，對于新形勢下加強和改進黨對高校的領(lǐng)導(dǎo)、完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、促進高?？茖W(xué)發(fā)展的意義十分重大。

3.依法治校是高校適應(yīng)“新常態(tài)”的必然要求

隨著現(xiàn)代化進程的加快和教育綜合改革的推進，我國高等教育發(fā)展出現(xiàn)“新常態(tài)”，在發(fā)展環(huán)境、發(fā)展定位、發(fā)展方式、發(fā)展動力等四個方面都呈現(xiàn)新特征。依法治校已成為高校適應(yīng)“新常態(tài)”、趟過深水區(qū)、實現(xiàn)新發(fā)展的迫切要求。高校黨委領(lǐng)導(dǎo)依法治校，有利于運用法律手段調(diào)整、規(guī)范和解決改革中出現(xiàn)的新情況、新問題，理順內(nèi)部關(guān)系，釋放發(fā)展活力，引導(dǎo)廣大師生培養(yǎng)良好的法律意識和法治觀念，建立和維護學(xué)校良好的辦學(xué)秩序，實現(xiàn)管理人性化與法治化的統(tǒng)一。

高校黨委領(lǐng)導(dǎo)依法治校面臨的主要問題

1.傳統(tǒng)的人治思想和現(xiàn)象仍然普遍存在

從歷史來看，我國兩千多年的封建專制主義對法治建設(shè)影響深遠，“人治”思想作為一種意識形態(tài)和社會文化傳襲下來，滲透到社會各個層面和角落，對今天的依法治國進程仍有較大負面影響。從現(xiàn)實來看，我國實施“依法治國”時間還不長，依法治校更是起步不久，高校普遍習(xí)慣于人治模式，還未真正形成依法治校的良好氛圍。高校在處理內(nèi)外法律糾紛時，鑒于訴訟成本高、時間長，而組織程序、行政手段往往更簡便迅速，所以高校通常選擇通過組織程序、行政手段來處理問題，這也在一定程度上強化了人治模式。

2.落實辦學(xué)自主權(quán)與依法管理之間存在沖突

長期以來， 政府與高校的關(guān)系屬于行政法律關(guān)系，政府主管部門對高校采取以行政命令為主的計劃管理方式，包攬了從舉辦到辦學(xué)、管理的一系列權(quán)力。一些本該由高校自行決策的事務(wù)，如辦學(xué)經(jīng)營、經(jīng)費投入、專業(yè)設(shè)置、招生計劃、教師管理等，往往直接或間接地受制于政府部門，財權(quán)和人事權(quán)更是如此，高校自身辦學(xué)自主權(quán)實際很有限，而政府對高校的行政化管理更是加劇了高校辦學(xué)管理的行政化。

3.高校管理人員和師生法治意識和能力不強

普法、知法、懂法是高校依法治校的前提，但一些高校開展法治宣傳不夠，管理人員、師生法治意識和能力淡薄。一是表現(xiàn)在一些黨委成員的依法治校意識不強，習(xí)慣于組織程序、行政手段和道德觀念來治理學(xué)校，對師生合法權(quán)益不夠重視，沒有真正實現(xiàn)依法治校。認為違反“教育法”有關(guān)規(guī)定不算違法，因而習(xí)慣于以權(quán)壓人、以言代法、朝令夕改，“管理行政化” “與民爭利” “論文即創(chuàng)新”等現(xiàn)象屢見不鮮。二是表現(xiàn)在高校師生依法辦事意識亟待加強。師生對法律重要性的認識比較模糊，尚未系統(tǒng)地主觀內(nèi)化，而是與現(xiàn)實脫節(jié)。師生利用法律維護自身權(quán)益意識較為薄弱，即便被侵權(quán)，也往往只能聽之任之。

4.高校制度建設(shè)與民主監(jiān)督方面有待加強

制度建設(shè)和民主監(jiān)督是推進依法治校的重要環(huán)節(jié)。在高校中，制度建設(shè)和民主監(jiān)督機制普遍不夠完善，在內(nèi)容、程序、審查、監(jiān)督等環(huán)節(jié)上仍存在不少漏洞，在涉及人、財、物、權(quán)等方面管理的科學(xué)化、規(guī)范化、精細化不夠。部分制度的系統(tǒng)性、可操作性不強，對制度落實情況的監(jiān)督檢查也不到位，這些都成了眾多法律糾紛和內(nèi)部矛盾的誘因，也成了制約依法治校開展的重要因素。

高校黨委領(lǐng)導(dǎo)依法治校的途徑思考

1.堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，始終與黨中央保持一致，是高校黨委依法治校的方向保證

黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制是我國高校堅持社會主義辦學(xué)方向和貫徹黨的教育方針的根本保證。高校黨委要深入貫徹落實《關(guān)于堅持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制的實施意見》，促進黨委決策、行政運行機制的民主化、科學(xué)化、規(guī)范化。

第一，堅持抓好社會主義辦學(xué)方向。黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)高校工作，要堅持在思想上、政治上與黨中央保持一致，確保正確的辦學(xué)方向和符合廣大師生員工的根本利益。當(dāng)前，就是全面貫徹黨中央一系列重要部署，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，按照全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨“四個全面”的戰(zhàn)略布局，牢牢掌握意識形態(tài)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、管理權(quán)、話語權(quán)，依法保障黨的教育方針在高校的貫徹實施，全面推進高等教育的改革與發(fā)展。

第二，圍繞學(xué)校的中心工作和根本任務(wù)來開展工作。黨委既不能把黨的工作和學(xué)校中心工作割裂開來，在切實擔(dān)負起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的同時，又不要包攬具體行政事務(wù)，不能事無巨細、包辦一切。要把工作重點放在研究和決定學(xué)校工作中的重大方針和政策問題上，履行黨章等規(guī)定的各項職責(zé)，把握學(xué)校發(fā)展方向，決定學(xué)校重大問題，監(jiān)督重大決議執(zhí)行。依法治校，校長負責(zé)是關(guān)鍵，校長既是黨委的重要決策者，也是黨委決定的執(zhí)行者，必須發(fā)揮校長的行政領(lǐng)導(dǎo)作用，支持校長依法獨立負責(zé)地開展工作。學(xué)校黨委書記要主動協(xié)調(diào)黨委與校長間的工作關(guān)系，并與校長相互尊重、相互信任、相互支持，在重大問題上坦誠相見、榮辱與共。

第三，集中精力去考慮、研究和解決全局性、戰(zhàn)略性的重大問題，促進規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效益的協(xié)調(diào)發(fā)展；黨委要審時度勢，確保安定團結(jié)的局面；要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好黨群各職能部門的工作，形成合力。要真正發(fā)揮校內(nèi)各級黨組織作用，全面從嚴治黨，把廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的各項工作落到實處，指導(dǎo)推進黨政管理部門轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，多為基層和師生辦實事、辦好事?；鶎勇鋵嵤侵攸c，在高校黨委領(lǐng)導(dǎo)依法治校體系框架下，基層單位要主動構(gòu)建適應(yīng)學(xué)校發(fā)展目標(biāo)、激發(fā)建設(shè)活力的制度體系，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，提高依法辦學(xué)、依法辦事意識、能力和水平，把依法治校工作貫徹落實到各個具體領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。

2.維護章程權(quán)威，健全以章程為核心的現(xiàn)代大學(xué)制度體系，是高校黨委依法治校的基礎(chǔ)保障

學(xué)校章程是依法治校的基石，上承國家法律法規(guī)，下領(lǐng)學(xué)校規(guī)章制度。高校黨委應(yīng)依據(jù)法律和國家有關(guān)規(guī)定，建立和完善學(xué)校章程，形成符合章程要求的現(xiàn)代大學(xué)制度體系，作為學(xué)校依法治校、依法決策、依法管理、依法辦學(xué)的重要依據(jù)，以良法推動善治。

第一，依照大學(xué)章程健全校內(nèi)管理體制。面對高等教育發(fā)展“新常態(tài)”，高校黨委比以往都更要解放思想、凝聚共識，不斷健全以學(xué)校章程為核心的制度體系。一是健全黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，處理好黨政之間、院校之間、行政權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)、師生之間的關(guān)系，做到相互配合，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，依法辦事；二是根據(jù)國家法律和學(xué)校章程，對違反法律的規(guī)章制度及時修改或廢止，形成由高到低、由粗到細的規(guī)范網(wǎng)絡(luò)；三是在頂層設(shè)計和發(fā)展規(guī)劃上，始終堅持以章程為龍頭，體現(xiàn)四個“更加注重”：更加注重內(nèi)涵發(fā)展，更加注重特色發(fā)展，更加注重創(chuàng)新發(fā)展，更加注重需求導(dǎo)向，實現(xiàn)管理體制的科學(xué)化、制度化、系統(tǒng)化。

第二，堅持制度建設(shè)的合法性、科學(xué)性、民主性和程序性。制度建設(shè)不能蒙著頭、關(guān)著門、脫離社會需求和師生訴求，而要堅持合法性、科學(xué)性、民主性和程序性：堅持合法性，就是學(xué)校所制定的各項規(guī)章制度必須符合國家法律，不能突破法律界限；堅持科學(xué)性，就是制定規(guī)章制度應(yīng)充分尊重各主體的地位，做到權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)，體現(xiàn)切實性和可行性；堅持民主性，就是學(xué)校規(guī)章制度的制定，除要依據(jù)國家法律法規(guī)外，還應(yīng)讓師生員工充分參與，廣泛聽取和吸收各方意見，尤其要聽取學(xué)生的心聲；堅持程序性，就是各項規(guī)章制度的制定均需經(jīng)過特定的程序，遵守特定程序規(guī)則，確保程序公正。

3.加強法制宣傳，樹立法治理念，是高校黨委依法治校的思想基礎(chǔ)

思想是行動的先導(dǎo)，理念是治理的基礎(chǔ)，依法治校的關(guān)鍵在于加強法制宣傳、形成法治理念。黨委要牢固樹立“抓好是本職，不抓是失職，抓不好是不稱職”的意識，把法制宣傳作為重要工作，用社會主義法治意識形態(tài)統(tǒng)一思想、凝聚力量、鼓舞人心，讓法治理念深入人心，指導(dǎo)辦學(xué)和管理活動。

第一，使黨委班子及成員成為學(xué)法、守法和執(zhí)法的楷模。高校黨委領(lǐng)導(dǎo)依法治校，必須讓法治深入人心，形成人人尚法的良好氛圍，才能讓法治轉(zhuǎn)變成師生的思想觀念。政府教育主管部門及高校各主體均確立依法治校的理念，特別是掌握權(quán)力的特殊主體自覺服從法規(guī)制度的規(guī)范，自覺執(zhí)行規(guī)范，將自己納入法律制度的約束之下。在學(xué)法、守法和執(zhí)法方面，黨委班子及成員要帶頭學(xué)習(xí)法律知識，強化法治思維，堅持依法決策，嚴于律己，在自覺維護中央權(quán)威、維護黨的團結(jié)、遵循組織程序等方面，為師生參與依法治校樹立榜樣。出臺具體措施，作出指標(biāo)要求，將法制宣傳轉(zhuǎn)化為學(xué)校發(fā)展的自覺追求和工作常態(tài)。

第二，在廣大師生中加強法制宣傳工作。樹立法治理念，教育是基礎(chǔ)。高校黨委要將法制宣傳納入規(guī)劃和計劃中，全面?zhèn)鬟f依憲治國、依法治國和依法治校的時代理念。對于廣大教師，要把法律知識作為師資培訓(xùn)的重要內(nèi)容，把具備較強法律素質(zhì)和法律教育宣傳教育能力，作為教師考核的重要內(nèi)容，以提升其法制宣傳水平。對于廣大學(xué)生，要堅持育人為本的思想，按照全國和教育系統(tǒng)普法規(guī)劃的要求，把法律知識作為高校的必修課內(nèi)容，并積極開展生動活潑的法制教育。此外，加強校外法律教育培養(yǎng)和法學(xué)實踐教學(xué)基地建設(shè)，營造良性法制教育環(huán)境，使師生在潛移默化中感受法治精神，提高法律素質(zhì)。

4.堅持以人為本，維護師生合法權(quán)益，是高校黨委依法治校的關(guān)鍵

教師和學(xué)生是高校的主體，維護師生合法權(quán)益，是依法治校的出發(fā)點和落腳點。高校黨委要堅持“以人為本”理念，充分保障和尊重師生的合法權(quán)益，充分發(fā)揮師生員工的重要作用，讓廣大師生共享學(xué)校改革發(fā)展的成果，成為依法治校最大的受益者。

第一，維護教師的合法權(quán)益。教師是高校的主力，高校要充分發(fā)揮教師在依法治校中的主導(dǎo)作用。就現(xiàn)實而言，高校教師在依法治校中往往處于弱勢地位。高校各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立法律面前人人平等、制度面前沒有特權(quán)、制度約束沒有例外的意識，尊重和維護教師權(quán)益。嚴格依照《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國教師資格條例》等有關(guān)規(guī)定認定教師任職資格和職稱評審，從嚴杜絕與民爭利；依法與教師簽訂聘任合同，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，尊重教師權(quán)利，落實和保障教師待遇；公開透明，公正合理地做好評先、評優(yōu)和獎懲；建立校內(nèi)教師申訴渠道，依法公正、公平解決教師與學(xué)校的爭議，切實維護教師合法權(quán)益。

第二，維護學(xué)生的合法權(quán)益。學(xué)生是高校的主體，高校黨委要充分發(fā)揮學(xué)生在依法治校中的主體作用。要按照有關(guān)法律的規(guī)定，健全學(xué)籍管理制度，嚴格保護學(xué)生的受教育權(quán)，自覺尊重并維護學(xué)生的人格權(quán)及其他合法權(quán)益。學(xué)校對學(xué)生作出依法處分，應(yīng)當(dāng)做到事實清楚、證據(jù)充分、依據(jù)合法，符合規(guī)定程序，并經(jīng)校長辦公會討論通過。保障學(xué)生的知情權(quán)、申辯權(quán)，并報主管教育部門備案。建立校內(nèi)學(xué)生申訴制度，完善學(xué)生權(quán)利救濟制度，健全學(xué)生安全管理制度，明確職責(zé)，加強對學(xué)校各種設(shè)施的安全檢查，落實各項安全防范措施，預(yù)防和減少學(xué)生傷害事故，健全學(xué)生安全事故的應(yīng)急處理機制和報告制度。

5.改革治理結(jié)構(gòu)，健全法制機構(gòu)，是高校黨委依法治校的組織保障

要真正落實依法治校，組織建設(shè)是基本保證。高校黨委要健全治理結(jié)構(gòu)和法制機構(gòu)，以治理結(jié)構(gòu)作保障，充分發(fā)揮法制機構(gòu)和法律顧問的作用。

第一，改革治理結(jié)構(gòu)。高校黨委要按照依法行政要求，分步實施、分類指導(dǎo)，改革治理結(jié)構(gòu)，公開辦事程序，精簡審批手續(xù)，提高工作效率，切實轉(zhuǎn)變不適應(yīng)依法治校需要的行政管理方式、方法，有效維護高校教育活動的正常秩序。相關(guān)機構(gòu)，要遵循“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”的原則，依法健全和規(guī)范申訴渠道，及時辦理師生申訴案件，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違法行為，特別是侵犯學(xué)生合法權(quán)益的違法行為；積極配合有關(guān)部門開展校園及周邊環(huán)境治理，為辦學(xué)創(chuàng)造良好環(huán)境。

第二，成立法制機構(gòu)。高校黨委要根據(jù)學(xué)校特點和工作需要，設(shè)立依法辦學(xué)的法制機構(gòu)。其主要職能包括：圍繞關(guān)系學(xué)校發(fā)展的重大政策及法律問題，制定依法治校評價體系和考核辦法，組織開展調(diào)研、論證，為決策者提供咨詢；組織實施依法治校的具體工作，組織對學(xué)校規(guī)章制度、合同及有關(guān)法律文書的合法性審查、管理，代表學(xué)校處理各類訴訟及法律事務(wù)；在基層院系設(shè)立依法治校示范點，由點到線，由線到面，全面推進依法治校。同時，結(jié)合需要，適當(dāng)聘任校外法律專業(yè)人士擔(dān)任學(xué)校法律顧問，為學(xué)校提供法律咨詢和法律培訓(xùn)，并為他們開展工作創(chuàng)造必要的工作條件，以提升學(xué)校法治理念和水平。

6.維護辦學(xué)自主權(quán)，堅持去行政化，是高校依法治校的重要內(nèi)容

教育主管部門和高校黨委要切實維護辦學(xué)自主權(quán)，尊重學(xué)術(shù)權(quán)威，堅持去行政化，體現(xiàn)民主管理，依法行政，堅持程序正義。

第一，維護辦學(xué)自主權(quán)。要切實尊重和維護高校的辦學(xué)自主權(quán)。一是政府按照法律規(guī)定，保障高校的辦學(xué)自主權(quán)，減少行政干預(yù)，增強辦學(xué)活力；二是高校黨委要根據(jù)法律規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)完善自主管理制度，維護辦學(xué)自主權(quán)，增強辦學(xué)活力，提高辦學(xué)質(zhì)量。

第二，堅持去行政化。高校黨委應(yīng)按照法律規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)建立健全學(xué)術(shù)委員會制度，明確學(xué)術(shù)委員會職責(zé)和權(quán)限，強化該委員會地位和權(quán)威，保證該委員會能充分發(fā)揮職權(quán)，盡量避免行政權(quán)力對學(xué)術(shù)事務(wù)的介入，讓學(xué)術(shù)回歸自治。同時，加強學(xué)術(shù)管理，通過民主程序?qū)W(xué)術(shù)活動規(guī)范化、制度化，將確保學(xué)術(shù)權(quán)規(guī)范、合法運行的體制和機制、經(jīng)驗和方法固定下來，這是確保學(xué)術(shù)自治，體現(xiàn)大學(xué)核心價值的必要步驟。

7.加強民主建設(shè)，強化民主監(jiān)督，是高校依法治校的力量源泉

高校黨委要樹立正確的權(quán)力觀，不斷加強民主建設(shè)和民主監(jiān)督，更好地凝聚師生人心、匯聚師生才智，推進依法治校。

第一，完善依法決策、民主決策制度。高校黨委要堅持圍繞中心、服務(wù)大局，堅持底線思維、問題導(dǎo)向，加強民主意識、民主建設(shè)，不斷提高自身觀大勢、謀大事的能力和法治思維下的依法決策、民主決策水平。一是加強班子建設(shè)，特別是黨委集體領(lǐng)導(dǎo)作用，依法轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式，把黨委領(lǐng)導(dǎo)、民主管理和依法治校有機統(tǒng)一起來；二是科學(xué)劃分黨委、書記、校長的權(quán)力和職責(zé)分工，既保障黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的實現(xiàn)，也為校長獨立行使行政權(quán)提供制度和環(huán)境條件；三是完善校長辦公會和黨政聯(lián)席會，健全專家咨詢和“智庫”制度，為民主決策提供保障。

第二，加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)。高校加強協(xié)商民主建設(shè)，有利于促進民主決策，化解矛盾沖突，促進和諧穩(wěn)定，推進高校管理的現(xiàn)代化。黨委及班子成員要以身作則，帶頭學(xué)習(xí)掌握協(xié)商民主理論，把握協(xié)商民主工作規(guī)律，領(lǐng)導(dǎo)建立科學(xué)的民主決策制度，自覺成為加強協(xié)商民主建設(shè)的積極組織者、有力促進者、自覺實踐者。完善教職工代表大會制度，健全教職工溝通協(xié)商機制，暢通教職工表達合理訴求渠道，切實保障教職工參與學(xué)校民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利，充分保證教職工對學(xué)校重大事項決策的知情權(quán)和民主參與權(quán)，夯實依法治校的群眾基礎(chǔ)。

第三，擴大民主監(jiān)督的范圍和渠道。高校黨委要充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督部門的作用，發(fā)揮好校務(wù)、學(xué)術(shù)、學(xué)位委員會和教代會的監(jiān)督作用，讓權(quán)力在陽光下運行，防止職權(quán)濫用。要建立健全校務(wù)公開制度，堅持重大事務(wù)、重點工作公開，暢通信息渠道，激發(fā)師生的主人翁精神，調(diào)動各方積極性。要建立各級干部向教代會報告工作制度及教職工參與干部考評制度，使干部的管理活動置于師生的監(jiān)督下。特別是要建立健全民主評議干部制度，依據(jù)科學(xué)的評價標(biāo)準和評議程序，對干部的德、能、勤、績諸方面作出科學(xué)合理的價值判斷。

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（作者系北京印刷學(xué)院黨委書記）

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