周璇

摘要：二戰(zhàn)后法國(guó)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問(wèn)題突出，為縮小日益擴(kuò)大的貧富經(jīng)濟(jì)差距，法國(guó)自50年代起開展領(lǐng)土整治工作，制定和推行了一整套適合于不同歷史時(shí)期的“均衡化”領(lǐng)土整治措施和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，取得了顯著成效。本文梳理了法國(guó)領(lǐng)土整治的發(fā)展脈絡(luò)，總結(jié)歸納了其經(jīng)驗(yàn)要點(diǎn)。我國(guó)目前既要加快中西部發(fā)展又要縮小東西部地區(qū)間的差距，法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得我們研究和借鑒。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)土整治；法國(guó)；均衡化；啟示

1947年經(jīng)濟(jì)學(xué)家格拉維埃的著作《巴黎與法蘭西荒漠》首次揭示了法國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡性，他將法國(guó)描述為“繁榮的巴黎”與“荒涼的外省”。二戰(zhàn)后至今，法國(guó)在開發(fā)相對(duì)落后地區(qū)、保證全國(guó)平衡發(fā)展的過(guò)程中所積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)，必將為我國(guó)區(qū)域開發(fā)提供有益啟示。

一、法國(guó)開展領(lǐng)土整治的背景

法國(guó)的領(lǐng)土整治不僅包括單純的物質(zhì)規(guī)劃，還包括經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的內(nèi)容，并最終都體現(xiàn)在了空間的組織和安排上。法國(guó)的領(lǐng)土整治始自二戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展時(shí)期，是以解決區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡為出發(fā)點(diǎn)，主要針對(duì)工業(yè)化、城市化帶來(lái)的人口過(guò)分向大城市集中和發(fā)展不均衡問(wèn)題。

法國(guó)發(fā)展“不均衡”問(wèn)題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是巴黎與外省的不均衡。巴黎憑借其由來(lái)已久的絕對(duì)中心地位形成了高度密集的空間經(jīng)濟(jì)，使得外省和巴黎地區(qū)構(gòu)成了“兩個(gè)法國(guó)”的鮮明對(duì)照，巴黎地區(qū)一定程度剝奪了其他地區(qū)的發(fā)展要素。二是東西部地區(qū)差距巨大。法國(guó)被“勒阿弗爾—馬賽線”分為具有顯著區(qū)別的東西兩部分。被成為“富裕的工業(yè)法國(guó)”的東部?jī)?nèi)陸地區(qū)以工業(yè)為主，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，集中了約占全國(guó)95%的大型公司和企業(yè)集團(tuán)。西部地區(qū)即“貧困的農(nóng)業(yè)法國(guó)”，以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)化程度較低，基礎(chǔ)設(shè)施落后。

二、法國(guó)的領(lǐng)土整治經(jīng)驗(yàn)

為改變區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡狀況，合理開發(fā)國(guó)土資源，法國(guó)制訂和實(shí)施了一系列領(lǐng)土整治和區(qū)域發(fā)展政策以在全國(guó)形成合理的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)布局。法國(guó)的領(lǐng)土整治工作規(guī)模不斷擴(kuò)大、深度不斷加深，取得了很大成效并積累了不少寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（一）中央政府高度重視

在一國(guó)之內(nèi)，區(qū)域開發(fā)是中央政府為解決特定區(qū)域發(fā)展問(wèn)題而實(shí)施的一系列戰(zhàn)略或計(jì)劃。作為區(qū)域開發(fā)的主體，中央政府的重視和支持是實(shí)施區(qū)域開發(fā)的前提和保障。法國(guó)政府的重視和支持體現(xiàn)在人、財(cái)、物全方位地投入并且設(shè)置機(jī)構(gòu)、制定機(jī)制來(lái)推行領(lǐng)土整治。例如，領(lǐng)土整治的資金主要來(lái)源于中央政府有關(guān)部門的建設(shè)基金和政府給予DATAR的財(cái)政撥款。政府還建立了地區(qū)“平衡基金”，即按照有關(guān)規(guī)定，從富裕地區(qū)抽調(diào)一定比例資金，由政府再分配給落后地區(qū)。

法國(guó)自1955年正式實(shí)施領(lǐng)土整治直到70七十年代初期都處于由中央政府單獨(dú)實(shí)施領(lǐng)土整治政策的階段。領(lǐng)土整治政策完全由中央政府負(fù)責(zé)制定并實(shí)施。此外，中央政府出于加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、改變地區(qū)發(fā)展零散化的目的，將全國(guó)96省中自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相接近的集中在一起，形成22個(gè)領(lǐng)土整治規(guī)劃行動(dòng)區(qū)，作為國(guó)土規(guī)劃地域空間單元。

（二）建立權(quán)威的開發(fā)組織結(jié)構(gòu)

為了保證國(guó)土整治和區(qū)域發(fā)展政策的順利實(shí)施，法國(guó)政府先后成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)和管理專門機(jī)構(gòu)，以指導(dǎo)和協(xié)調(diào)國(guó)土整治以及區(qū)域發(fā)展，這是法國(guó)領(lǐng)土整治中的一個(gè)突出特點(diǎn)。法國(guó)政府1963年2月14日正式頒布法令成立“領(lǐng)土整治與地區(qū)行動(dòng)代表處”，DATAR是一個(gè)為內(nèi)閣總理服務(wù)、專門負(fù)責(zé)領(lǐng)土整治共擔(dān)負(fù)著部際間協(xié)調(diào)使命的政府職能機(jī)構(gòu)，在其內(nèi)部不存在各部委的部門利益，只有國(guó)家的利益。這一機(jī)構(gòu)的成立旨在達(dá)到三個(gè)目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)工業(yè)地方化、繼續(xù)大規(guī)模國(guó)土整治工程、推進(jìn)平衡城市建設(shè)。代表處在地方派出特派員來(lái)管理農(nóng)業(yè)、工業(yè)、旅游業(yè)等，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)直接由國(guó)家財(cái)政撥款，主要用于以下三個(gè)方面：獎(jiǎng)勵(lì)開辦新企業(yè)、部際基金委員會(huì)、農(nóng)村整治基金。

（三）制定系統(tǒng)的規(guī)劃以及配套政策法規(guī)

實(shí)施國(guó)土開發(fā)首先應(yīng)當(dāng)以法為導(dǎo)、科學(xué)立法，在這一基礎(chǔ)上，逐步完善規(guī)劃體系并制定保障規(guī)劃實(shí)施的政策，由此來(lái)指導(dǎo)、規(guī)范、約束具體的開發(fā)行為。

法國(guó)政府于1955年頒布《國(guó)土整治令》以法律的形式確定了領(lǐng)土整治規(guī)劃的地位。為了在領(lǐng)土整治中充分體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念，中央政府于1955年2月4日頒布了《領(lǐng)土整治與發(fā)展指導(dǎo)法》和配套性法律，1999年6月25日又頒布和實(shí)施了《領(lǐng)土整治與可持續(xù)發(fā)展指導(dǎo)法》，這兩部最基本的法律成為了法國(guó)政府制訂和實(shí)施領(lǐng)土整治政策的根本依據(jù)。直到90年代末之前，法國(guó)的國(guó)土規(guī)劃都是在DATAR指導(dǎo)下以大區(qū)為規(guī)劃單元進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)和實(shí)施的。

（四）實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)式的綜合開發(fā)

法國(guó)以“均衡化”作為領(lǐng)土整治的總目標(biāo)，包括了產(chǎn)業(yè)均衡、城市均衡等多方面的內(nèi)容。法國(guó)的領(lǐng)土整治從從醞釀、誕生到成熟、變革經(jīng)過(guò)了相當(dāng)長(zhǎng)的歷程，隨著國(guó)內(nèi)外政治和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的演變，國(guó)家在不同時(shí)期面臨著不同的關(guān)鍵問(wèn)題，其領(lǐng)土整治也隨之呈現(xiàn)出明顯的階段性特征，成為漸進(jìn)式的綜合開發(fā)。

20世紀(jì)50年代——產(chǎn)業(yè)均衡

二戰(zhàn)結(jié)束初期，法國(guó)政府的主要任務(wù)是國(guó)家重建和現(xiàn)代化建設(shè)，以經(jīng)濟(jì)重建為重心，區(qū)域的不均衡問(wèn)題也逐步引起了國(guó)家的重視，于是正式開展領(lǐng)土整治和區(qū)域發(fā)展行動(dòng)。重點(diǎn)在于重新布局巴黎的產(chǎn)業(yè)使其均衡分布到各地，一方面嚴(yán)格審批巴黎的新建企業(yè)，對(duì)布局企業(yè)征收賦稅以鼓勵(lì)企業(yè)外遷，另一方面補(bǔ)貼其他大區(qū)以引導(dǎo)工業(yè)投資向這些區(qū)域集中。

20世紀(jì)60年代——城市均衡

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的全面恢復(fù)和發(fā)展，整治重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)向促進(jìn)城市均衡發(fā)展，內(nèi)容從發(fā)展平衡型大都市區(qū)和新城開始，逐漸過(guò)渡到扶持中等城市和小城市的建設(shè)。首先在邊緣地區(qū)建立同巴黎抗衡的八個(gè)“平衡大城市”，其次在巴黎郊區(qū)建造五個(gè)新城以分散巴黎的功能與負(fù)擔(dān)。

20世紀(jì)70年代——城鄉(xiāng)均衡、振興老工業(yè)基地

由于1974年石油危機(jī)所造成的能源沖擊使得法國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放慢陷入困境，鋼鐵、煤炭等傳統(tǒng)工業(yè)行業(yè)衰退，因此領(lǐng)土整治以振興傳統(tǒng)老工業(yè)基地、調(diào)整工業(yè)結(jié)構(gòu)為主。主要措施有支持工礦業(yè)的技術(shù)改造，改善內(nèi)部運(yùn)輸網(wǎng)和開發(fā)沿海地帶，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)手工業(yè)和旅游業(yè)。

20世紀(jì)80年代——分權(quán)改革

1982年的地方分權(quán)運(yùn)動(dòng)和此后的計(jì)劃化改革大大增強(qiáng)了地方政府的權(quán)力，為國(guó)土整治的發(fā)展提供了新的動(dòng)力。這一階段領(lǐng)土整治主要方針是一方面大力實(shí)行權(quán)力下放，改革計(jì)劃工作體制，采取中央與地方簽訂合同的方式確定發(fā)展重點(diǎn)、項(xiàng)目與投資比例，另一方面逐步對(duì)外開放，挖掘政策紅利。

20世紀(jì)90年代——人與自然均衡

90年代隨著可持續(xù)發(fā)展的建立，人與自然的平衡作為新的平衡觀逐步成為了領(lǐng)土整治的重要目標(biāo)。此后，法國(guó)的領(lǐng)土整治規(guī)劃走向了真正的領(lǐng)土整治領(lǐng)域，“整治”的概念進(jìn)一步擴(kuò)展，由過(guò)去縮小區(qū)域差距為主要目標(biāo)擴(kuò)大到教育、就業(yè)、培訓(xùn)、環(huán)境保護(hù)、生活質(zhì)量等諸多方面；“領(lǐng)土”的概念也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、省、大區(qū)、國(guó)家擴(kuò)展到鄰近國(guó)家乃至歐盟地區(qū)一種新興的領(lǐng)土類型——集聚區(qū)，提倡跨行政邊界的廣域合作。

（五）綜合運(yùn)用多種手段

法國(guó)通過(guò)綜合運(yùn)用計(jì)劃手段、行政手段、激勵(lì)手段、合同技術(shù)等多種管理手段和財(cái)政工具來(lái)支持地區(qū)發(fā)展計(jì)劃的執(zhí)行。

計(jì)劃手段是法國(guó)確定國(guó)土整治和區(qū)域發(fā)展政策的主要方法，可分為經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和專門計(jì)劃。行政手段主要包括通過(guò)公共機(jī)構(gòu)采用直接或間接的方式加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施治理，開展城市整治行動(dòng)和新興城市的整治等活動(dòng)引導(dǎo)大區(qū)發(fā)展。激勵(lì)手段是法國(guó)政府的重要技術(shù)手段，主要包括資金援助和稅收激勵(lì)兩方面。資金援助主要目的在于促進(jìn)貧困地區(qū)瀕危經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)展，主要由各類獎(jiǎng)勵(lì)基金提供。稅收激勵(lì)，包括勸阻式稅制和誘導(dǎo)式稅制兩種形式。合同技術(shù)指采取國(guó)家與地方政府（或企業(yè)）簽訂合同的形式實(shí)施。合同以期協(xié)調(diào)國(guó)家目標(biāo)同地區(qū)的行動(dòng)目標(biāo)并取得中央對(duì)地區(qū)的干預(yù)，有效地協(xié)調(diào)了國(guó)家和地區(qū)的行動(dòng)，并開創(chuàng)了新的合作關(guān)系。

（六）充分發(fā)揮地方積極性

領(lǐng)土整治不能單純依靠國(guó)家解決，要組織多方面的積極性共同進(jìn)行，法國(guó)政府通過(guò)實(shí)施“地方分權(quán)”政策，有目的、有節(jié)制地下方中央政府權(quán)力，以調(diào)動(dòng)地方積極性。法國(guó)專門于1964年成立“地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)”，可確定所在地區(qū)的發(fā)展重大方針、協(xié)調(diào)地區(qū)內(nèi)行動(dòng)。2002年議會(huì)通過(guò)有關(guān)地方分權(quán)的修憲法案。由地方負(fù)責(zé)地區(qū)計(jì)劃的制定和實(shí)施，使地方在行政權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力等方面具有更大的自由度。

三、法國(guó)領(lǐng)土整治經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

（一）重視領(lǐng)土整治的長(zhǎng)期性、總體性，明確階段性目標(biāo)

領(lǐng)土整治是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，涉及領(lǐng)域廣泛。既要全面規(guī)劃，綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃與領(lǐng)土整治規(guī)劃，避免經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行后出現(xiàn)污染、交通等問(wèn)題再被動(dòng)整治；又不可過(guò)于貪大，目標(biāo)應(yīng)當(dāng)具備科學(xué)性、戰(zhàn)略性、前瞻性，針對(duì)不同時(shí)期面臨的關(guān)鍵問(wèn)題制定。法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是由經(jīng)濟(jì)問(wèn)題進(jìn)一步擴(kuò)及到文化教育、就業(yè)和培訓(xùn)、科研以及生態(tài)環(huán)境和生活質(zhì)量等廣泛的社會(huì)問(wèn)題。對(duì)我國(guó)實(shí)施的西部大開發(fā)戰(zhàn)略而言，要把制定百年大計(jì)與確定階段性發(fā)展目標(biāo)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，利用西部地區(qū)的地理?xiàng)l件、資源優(yōu)勢(shì)和人才資源發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和分布的戰(zhàn)略調(diào)整。

（二）政府應(yīng)注重運(yùn)用多種手段進(jìn)行干預(yù)調(diào)節(jié)

法國(guó)的實(shí)踐表明，作為區(qū)域開發(fā)主體，中央政府的支持和調(diào)節(jié)至關(guān)重要。并且政府除了頒布必要的強(qiáng)制性立法和借助于國(guó)家計(jì)劃進(jìn)行宏觀指導(dǎo)外，更多的是要采取鼓勵(lì)和限制兼顧的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政措施加以誘導(dǎo)。對(duì)符合國(guó)家目標(biāo)和意向的所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給予各種財(cái)政支持和鼓勵(lì)。對(duì)不同地區(qū)和不同經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)行不同的政策，尤其對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行重點(diǎn)傾斜。

（三）完善管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，保障開發(fā)規(guī)劃、項(xiàng)目順利實(shí)施

為確保領(lǐng)土整治工作有序開展，法國(guó)從中央到地方建立了一套相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，中央和地方密切配合，協(xié)調(diào)行動(dòng)。在處理中央與地方關(guān)系上，法國(guó)頒布了“權(quán)力下放”法令，通過(guò)簽訂“國(guó)家-地區(qū)計(jì)劃合同”貫徹中央意圖。法國(guó)對(duì)國(guó)土規(guī)劃的制定和協(xié)調(diào)都有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，并有相關(guān)的法律法規(guī)保障。而我國(guó)目前空間規(guī)劃政出多門，不利于統(tǒng)一協(xié)調(diào)。今后應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)政府對(duì)區(qū)域規(guī)劃的管理和協(xié)調(diào)，增強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃的導(dǎo)向性和約束性，逐步完善各級(jí)區(qū)域規(guī)劃組織管理機(jī)構(gòu)。

（四）加強(qiáng)立法，為國(guó)土開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施提供法律保障

以西部大開發(fā)為例，作為我國(guó)重大的戰(zhàn)略任務(wù)，這是一個(gè)規(guī)模宏大的系統(tǒng)工程，關(guān)系到多方利益，涉及面極廣。因此，要加強(qiáng)立法把西部開發(fā)納入法制軌道，通過(guò)法律來(lái)調(diào)節(jié)各方的利益關(guān)系，劃分中央政府和地方政府的權(quán)限，規(guī)范國(guó)家、地方、企業(yè)和個(gè)人的行為；通過(guò)法律打擊和嚴(yán)懲只顧當(dāng)前利益和局部利益的行為；通過(guò)法律使有利于西部開發(fā)的各項(xiàng)方針、政策和措施制度化，并保障投資者、創(chuàng)業(yè)者、生產(chǎn)者和勞動(dòng)者的一切合法權(quán)益。（作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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