金晨

治理理論興起于西方國(guó)家試圖重新界定政府、市場(chǎng)以及社會(huì)三者邊界的政府改革運(yùn)動(dòng)。聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)于1995年在一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中，對(duì)治理做了完整的概念界定：治理是各種公共的、私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和。它是促使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從正式的制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排。[1]黨的十八屆三中全會(huì)正式提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，此后“教育治理”上升為公共政策話語。所謂的教育治理是指，國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、利益群體和公民個(gè)體，通過一定的制度安排進(jìn)行合作互動(dòng)，共同管理教育公共事務(wù)的過程。[2]教育治理是教育管理民主化的集中體現(xiàn)，是教育管理的現(xiàn)代形態(tài)。因此，教育治理與教育管理并不是對(duì)立關(guān)系，前者只是后者的一種高級(jí)形態(tài)。[3]校長(zhǎng)從管理者走向治理者，是推動(dòng)教育利益主體的多元化，協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者的平衡關(guān)系，提高學(xué)校辦學(xué)效益的重要途徑。

一、校長(zhǎng)角色的轉(zhuǎn)型方向：從“管理者”到“治理者”

角色是處于一定社會(huì)地位的個(gè)體，依據(jù)社會(huì)的客觀期望，借助自己的主觀能力適應(yīng)社會(huì)環(huán)境所表現(xiàn)出來的行為模式。[4]就校長(zhǎng)角色而言，概括來看，目前中小學(xué)校長(zhǎng)角色的界定有三種代表性的說法。第一，中小學(xué)校長(zhǎng)角色是組織管理者、師生服務(wù)者、教改推動(dòng)者、經(jīng)費(fèi)籌集者、公關(guān)開展者、教學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者和其他等。[5]第二，現(xiàn)代校長(zhǎng)角色是指一個(gè)人在被任命為校長(zhǎng)之后所具有的身份和地位，以及社會(huì)和校長(zhǎng)本人對(duì)校長(zhǎng)行為的期待。在實(shí)踐中，校長(zhǎng)在不同的情境下扮演著不同的角色：管理者角色、領(lǐng)導(dǎo)者角色、監(jiān)督者角色、教師角色和教學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者角色，等等。第三，從校長(zhǎng)角色職業(yè)化的角度來看，有學(xué)者指出，職業(yè)化校長(zhǎng)的實(shí)質(zhì)是校長(zhǎng)的專業(yè)化發(fā)展。所有立足于校長(zhǎng)專業(yè)化、職業(yè)化的各類研究，從宏觀上展示了校長(zhǎng)目前的三項(xiàng)主要工作——學(xué)校的組織和管理、教學(xué)的監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)?！鐓^(qū)關(guān)系的協(xié)調(diào)和維護(hù)，從而形成了教育家、社會(huì)活動(dòng)家、行政干部這三種基本的校長(zhǎng)角色表征。[6]

隨著治理理念在教育領(lǐng)域的進(jìn)一步實(shí)踐，校長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)了由“管理者”到“治理者”的轉(zhuǎn)變。以治理理念管理學(xué)校事務(wù)，建立多維度的治理機(jī)制，是學(xué)校發(fā)展的內(nèi)在要求。

（一）校長(zhǎng)管理者角色與校長(zhǎng)治理者角色的差異

有別于西方校長(zhǎng)的公開聘任或民主選舉，我國(guó)校長(zhǎng)屬于政府派任，其權(quán)利由政府賦予，必然形成校長(zhǎng)縱向垂直型的集權(quán)管理結(jié)構(gòu)。[7]這一管理結(jié)構(gòu)是以規(guī)章制度為依據(jù)運(yùn)轉(zhuǎn)的層級(jí)化、專業(yè)化的金字塔式封閉系統(tǒng)[8]，該系統(tǒng)下傳統(tǒng)的校長(zhǎng)管理理念及管理方式，必然無法契合教育治理對(duì)校長(zhǎng)的要求。校長(zhǎng)作為學(xué)校的一級(jí)管理者，承擔(dān)著全面負(fù)責(zé)學(xué)校行政、教學(xué)以及文化建設(shè)的職責(zé)。在我國(guó)全面實(shí)踐教育治理的背景下，校長(zhǎng)不能僅僅扮演管理者的角色，而應(yīng)該以治理者的思維來規(guī)范管理行為。在傳統(tǒng)管理定位及新型治理角色定位下的校長(zhǎng)角色，亦會(huì)呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)（見表1）。

（二）校長(zhǎng)治理者角色的特征

教育治理的典型特征是民主化，這種民主是微觀層次上的參與式民主。[3]校長(zhǎng)在學(xué)校內(nèi)部以教育治理的理念開展管理工作，更偏向于多元主體對(duì)于行政事務(wù)的參與和自治。校長(zhǎng)在扮演治理者角色的過程中，最突出的改變?cè)谟诮巧穆殬I(yè)化以及分權(quán)化。

1.角色的職業(yè)化

在我國(guó)，學(xué)校依附于政府開展教學(xué)活動(dòng)，學(xué)校的人力、物力和財(cái)力均由上級(jí)行政部門控制，同時(shí)我國(guó)校長(zhǎng)的聘任取決于行政指令。因此，校長(zhǎng)角色政治化色彩極其濃重，校長(zhǎng)的職業(yè)性特征被行政功能擠占了。在這種背景下，校長(zhǎng)自主辦學(xué)和管理的權(quán)利被嚴(yán)重削弱，校長(zhǎng)不能真正履行自身角色的職業(yè)職能，難以形成本土化、個(gè)性化的辦學(xué)思想和教育理念，難以形成校本化的辦學(xué)特色和學(xué)校自身的“生長(zhǎng)圈”。[9]隨著教育治理的實(shí)踐，政府進(jìn)一步向?qū)W校放權(quán)，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)獲得了擴(kuò)大，學(xué)校事務(wù)和校長(zhǎng)工作逐漸擺脫了對(duì)政府的依賴和控制。在這一過程中，校長(zhǎng)所承擔(dān)的職責(zé)也日益明晰，其職業(yè)化程度逐步加深，校長(zhǎng)角色不再局限于行政領(lǐng)域，而是一種蘊(yùn)含了更多專業(yè)成分的專業(yè)角色，包括課程領(lǐng)導(dǎo)、教學(xué)領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)校人力資源開發(fā)，校長(zhǎng)將會(huì)更加注重自身專業(yè)水平的提升。[10]

2.角色的分權(quán)化

建構(gòu)教育治理體系的關(guān)鍵是參與權(quán)、決策權(quán)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，教育治理的目的在于通過社會(huì)的廣泛參與，構(gòu)建多方利益主體共同參與的利益表達(dá)平臺(tái)和決策參與渠道。[3]目前，我國(guó)教育管理領(lǐng)域的突出問題是社會(huì)力量參與不夠、學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)過小、學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善。隨著政府對(duì)學(xué)校的權(quán)力下放，學(xué)校需要二次分權(quán)，校長(zhǎng)依據(jù)各崗位職責(zé)將新增權(quán)力向下、向外分享。實(shí)行分權(quán)共治機(jī)制下的校長(zhǎng)權(quán)力將由管理權(quán)力轉(zhuǎn)向領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力[11]，讓校長(zhǎng)從繁雜的學(xué)校管理事務(wù)中解放出來，并從“決策者—執(zhí)行者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皼Q策者”。

二、校長(zhǎng)管理者角色的現(xiàn)實(shí)困境

對(duì)校長(zhǎng)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析，根據(jù)校長(zhǎng)的工作行為，可以將校長(zhǎng)角色分為領(lǐng)導(dǎo)者、教育者和管理者三個(gè)維度，相比于英美國(guó)家把校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)者的角色和教育者的角色置于管理者的角色之前，我國(guó)校長(zhǎng)的管理者角色被過度強(qiáng)調(diào)了，校長(zhǎng)忙于事務(wù)性的管理工作，對(duì)學(xué)校發(fā)展缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，戰(zhàn)略管理能力較差。[11]有學(xué)者指出，從管理者的角色來看，我國(guó)校長(zhǎng)當(dāng)前應(yīng)該重點(diǎn)做好的工作行為分別是人事管理、財(cái)物資源管理以及公共關(guān)系管理。[12]而校長(zhǎng)的角色定位，與教育治理理念很不適應(yīng)。在教育領(lǐng)域改革的環(huán)境中，校長(zhǎng)面臨著許多的困境。

（一）人事管理方面

校長(zhǎng)在人事管理方面的工作應(yīng)包括：選拔和聘用教師，關(guān)心和激勵(lì)教職工，評(píng)價(jià)、監(jiān)督教職工工作，鼓勵(lì)和規(guī)劃教師在職進(jìn)修。[12]事實(shí)上，校長(zhǎng)對(duì)于教師的選拔和聘任并未獲得充分的自主性，而在教師評(píng)價(jià)方面，卻容易出現(xiàn)評(píng)價(jià)過程的隨意性。教師繼續(xù)學(xué)習(xí)的規(guī)劃有時(shí)候會(huì)在很大程度上取決于校長(zhǎng)的情感態(tài)度。endprint

（二）財(cái)物資源管理方面

校長(zhǎng)在財(cái)物資源管理方面的工作應(yīng)包括：校園建筑規(guī)劃，學(xué)校財(cái)政的編制與預(yù)算，學(xué)校財(cái)產(chǎn)的安全使用與監(jiān)督，以及學(xué)校資源分配。自上而下的集權(quán)式管理方式，使得校長(zhǎng)承擔(dān)著來自于上級(jí)教育行政部門的指令性任務(wù)，以及學(xué)?；鶎拥慕虒W(xué)事務(wù)壓力。在學(xué)校財(cái)政的編制與預(yù)算，以及學(xué)校資源分配方面，由于學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的主體來源是公共財(cái)政。因此，校長(zhǎng)對(duì)于經(jīng)費(fèi)的規(guī)劃使用，在很大程度上受制于政府的行政命令。而教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于學(xué)校一線的實(shí)際情況缺乏了解，這有可能導(dǎo)致教育經(jīng)費(fèi)的使用偏離學(xué)校的實(shí)際需要。且由于目前中小學(xué)財(cái)務(wù)在預(yù)算編制上遵循著“二上二下”的流程，財(cái)政部門對(duì)學(xué)校財(cái)務(wù)的編制審核周期會(huì)導(dǎo)致中小學(xué)資源使用的拖延，校長(zhǎng)在這一過程中缺乏辦學(xué)自主權(quán)。而在學(xué)校財(cái)產(chǎn)的安全使用與監(jiān)督方面，由于校長(zhǎng)事務(wù)的繁雜，因此進(jìn)行了二次分權(quán)，強(qiáng)化學(xué)校和群體的權(quán)力勢(shì)在必行。

（三）公共關(guān)系管理方面

校長(zhǎng)在公共關(guān)系管理方面的工作應(yīng)包括：學(xué)習(xí)和落實(shí)政策法規(guī)，維持與上級(jí)機(jī)關(guān)的良好關(guān)系，與家長(zhǎng)建立密切聯(lián)系以及構(gòu)建校際合作伙伴關(guān)系。從目前校長(zhǎng)工作的實(shí)踐來看，大部分中小學(xué)校長(zhǎng)更多的是實(shí)現(xiàn)了維持與上級(jí)機(jī)關(guān)的良好關(guān)系這一目標(biāo)，而在家校合作方面尚顯不足。這表現(xiàn)在，學(xué)校權(quán)力的高度集中，學(xué)校管理呈現(xiàn)為“校長(zhǎng)+教師+學(xué)生”的狀態(tài)，缺乏家長(zhǎng)和社區(qū)成員的參與，家長(zhǎng)委員會(huì)作用發(fā)揮缺乏動(dòng)力。

三、校長(zhǎng)角色轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)路徑

由于校長(zhǎng)管理這一角色在實(shí)踐過程中面臨的一系列困境。對(duì)校長(zhǎng)角色的定位，應(yīng)該從“管理”轉(zhuǎn)到“治理”的思路上來，這一轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)途徑包括校長(zhǎng)自身工作方式的改變以及制度建設(shè)兩方面。

（一）校長(zhǎng)工作方式的改變

1.從“既掌舵又劃槳”走向“掌舵而不劃槳”

治理作為一個(gè)宏觀分析框架，引入學(xué)校內(nèi)部管理中[11]，意味著校長(zhǎng)必須轉(zhuǎn)變職能，突出其責(zé)任的有限度，責(zé)任有限并不意味著校長(zhǎng)職能和權(quán)力的萎縮，而是要求校長(zhǎng)正確地使用和分配教育權(quán)力。奧斯·本和蓋布勒對(duì)集權(quán)與分權(quán)機(jī)構(gòu)做了比較，他們認(rèn)為分權(quán)機(jī)構(gòu)具有四個(gè)優(yōu)點(diǎn)：（1）較大靈活性，對(duì)于面臨的情況和顧客需求的變化能迅速地作出反應(yīng)；（2）更有效率；（3）更具有創(chuàng)新精神；（4）更高士氣，更強(qiáng)的責(zé)任感，更高的效率。[18]因此，在學(xué)校辦學(xué)方面，校長(zhǎng)應(yīng)充分尊重家長(zhǎng)委員會(huì)、學(xué)代會(huì)、教代會(huì)等各方利益主體的意見。

2.從“管制型”走向“服務(wù)型”

教育治理對(duì)校長(zhǎng)提出的本質(zhì)性要求是樹立“服務(wù)型”校長(zhǎng)的工作理念。所謂服務(wù)型校長(zhǎng)，是指校長(zhǎng)將自己放在公仆的位置，運(yùn)用管理和技術(shù)等有效手段，積極努力地提供社會(huì)需要的教育產(chǎn)品。將“服務(wù)型”的概念落實(shí)到學(xué)校管理層面，關(guān)鍵在于管理權(quán)力在校長(zhǎng)、教師、學(xué)生以及社會(huì)間的分配。在審視校長(zhǎng)與其他利益主體的關(guān)系上，需要重新界定各方的管理權(quán)限，重塑校長(zhǎng)在學(xué)校管理中的角色。校長(zhǎng)管理方式轉(zhuǎn)變的核心要求就是由微觀管理走向宏觀管理，由直接管理走向間接管理，由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。另外，校長(zhǎng)在這一轉(zhuǎn)變過程中，要協(xié)調(diào)好其“服務(wù)”與“管理”之間的平衡關(guān)系，在管理方式上，應(yīng)采用治理理論所提出的，雙方在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行對(duì)話與協(xié)調(diào)。[8]

（二）內(nèi)外部制度的構(gòu)建

1.教育“管辦評(píng)”體系構(gòu)建

推進(jìn)教育“管辦評(píng)”分離要以轉(zhuǎn)變職能和簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)，以減少行政審批作為轉(zhuǎn)變職能的突破口，通過政府對(duì)教育的宏觀調(diào)控，建立健全公共教育服務(wù)體系，維護(hù)教育公平和教育秩序。[20]

“管辦評(píng)”體系的構(gòu)建，要求加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃。協(xié)調(diào)國(guó)家戰(zhàn)略、學(xué)校發(fā)展以及社會(huì)需求的利益關(guān)系，編制實(shí)施教育規(guī)劃，并加強(qiáng)法律和制度保障；根據(jù)教育規(guī)劃，創(chuàng)新人事管理制度，建立健全教師配置標(biāo)準(zhǔn)和辦法，強(qiáng)化學(xué)校的用人自主權(quán)；加強(qiáng)教師隊(duì)伍薪酬激勵(lì)和管理服務(wù)；建立多元主體參與的教育評(píng)價(jià)和督導(dǎo)機(jī)制。

2.建立學(xué)校內(nèi)部橫向治理機(jī)制

學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善有助于規(guī)范學(xué)校的組織體系，保障學(xué)校組織的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。校長(zhǎng)角色應(yīng)在原有的縱向系統(tǒng)治理基礎(chǔ)上，再建立適宜校長(zhǎng)專業(yè)發(fā)展的、橫向靈活的治理機(jī)制。機(jī)制構(gòu)建的核心工作在于優(yōu)化多元主體參與的治理結(jié)構(gòu)，全面保障中小學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，保障中小學(xué)校在課程教學(xué)、教師評(píng)聘和學(xué)生管理等方面的自主。學(xué)校分權(quán)共治具體包括完善集體決策制度，充分聽取利益相關(guān)者和專業(yè)機(jī)構(gòu)的意見，要進(jìn)行可行性評(píng)估、集體決策；健全師生參與學(xué)校治理的制度，擴(kuò)大教職工對(duì)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和管理部門的評(píng)議權(quán)、考核權(quán)，落實(shí)學(xué)生的民主選舉權(quán)、自主決策權(quán)；建立健全家長(zhǎng)參與學(xué)校治理的制度，完善中小學(xué)家長(zhǎng)委員會(huì)制度，使家長(zhǎng)參與學(xué)校管理，監(jiān)督學(xué)校管理，促進(jìn)家校合作。[3]

不同的校長(zhǎng)角色形象與思維會(huì)給學(xué)校的發(fā)展帶來不同的影響，[22]校長(zhǎng)通過踐行教育治理理念，吸納多元主體參與學(xué)校管理，最終可以達(dá)成教育的善治。

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