陳麗莎

（河北大學(xué) 管理學(xué)院，河北 保定071002）

城市發(fā)展與治理相互聯(lián)系，彼此制約。在我國城市化快速發(fā)展的進(jìn)程中，正確處理兩者之間的關(guān)系，對于提高城市化在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的貢獻(xiàn)度，具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國城市的快速發(fā)展呼喚提升城市治理能力

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，城市化率已經(jīng)有了非常顯著的提高。2013年，中國名義城鎮(zhèn)化率達(dá)到了53.7%，即使扣除流動(dòng)人口，也達(dá)到了35.7%。與此同時(shí)，城市的建設(shè)規(guī)模也快速膨脹，許多城市的面積在近20年來擴(kuò)張了幾倍甚至幾十倍。根據(jù)《中國1990—2010年城市擴(kuò)張衛(wèi)星遙感制圖》的數(shù)據(jù)，浙江慈溪建成區(qū)面積由2.92平方公里變?yōu)?13.17平方公里，期間擴(kuò)張的面積達(dá)70多倍。即使從全國來看，城市的面積平均也擴(kuò)大了2倍以上[1]。毫無疑問，城市化的發(fā)展是社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步最重要的表現(xiàn)之一。尤其在我國這樣一個(gè)農(nóng)村人口長期占絕大多數(shù)的國家里，城市化對改變城鄉(xiāng)分割的管理體制、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，產(chǎn)生了十分積極的影響。因此，在中共十八屆三中全會(huì)所做出的全面深化改革的重大決定中，對繼續(xù)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化給予高度重視。提出要“堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力?！笨梢灶A(yù)見，我國城市發(fā)展還將獲得廣闊的空間。

但是，我們必須清醒地看到，目前，對于相當(dāng)部分的城市來講，都存在著一個(gè)過于看重城市外延的擴(kuò)張而忽視城市治理的現(xiàn)象。所謂城市治理，從本質(zhì)上來說，就是在城市的運(yùn)行中，如何建構(gòu)一個(gè)讓城市居民心情舒暢、安居樂業(yè)的社會(huì)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)體系，形成城市的競爭力，保持城市健康、可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)。本來，城市的發(fā)展與治理并非矛盾，兩者的目的具有內(nèi)在的一致性。人們之所以要發(fā)展城市，無非也是想通過社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的相對集中，形成更加高效的產(chǎn)業(yè)體系，降低公共服務(wù)的成本，為居民創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，提高居民收入水平和消費(fèi)能力，從而改善人們的生活質(zhì)量。但是，在我國城市發(fā)展的實(shí)踐中，由于城市之間、地區(qū)之間的競爭缺乏科學(xué)的評價(jià)指標(biāo)，導(dǎo)致一些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)熱衷于城市的外延建設(shè)，將建設(shè)高樓大廈、寬闊的道路、巨大的廣場作為標(biāo)志性的城市形象，對居民的基本公共服務(wù)不舍得投入，或者即使想投入公共服務(wù)項(xiàng)目，也因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)資金的匱乏而不得不一拖再拖，束之高閣。也有一些領(lǐng)導(dǎo)無視所在城市的經(jīng)濟(jì)承受能力，不惜采取大規(guī)模借債（包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)）的方式籌集建設(shè)資金，結(jié)果使城市背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。還有一些領(lǐng)導(dǎo)，對城市發(fā)展不顧資源、基礎(chǔ)設(shè)施和自然環(huán)境的限制，盲目引進(jìn)高耗能、高污染的所謂大項(xiàng)目，結(jié)果高樓大廈建起來了，房子卻沒有人來住，城市變成了“鬼城”。[2]

二、城市治理滯后于城市發(fā)展的代價(jià)

城市發(fā)展與治理的相互脫節(jié)，不僅反映了政府社會(huì)治理能力的缺陷，也給城市發(fā)展帶來了高昂的成本。我們今天已經(jīng)很清楚地感受到，由于對GDP增長的狂熱崇拜，整個(gè)社會(huì)都在付出巨大代價(jià)。為了擺脫高耗能、高污染、高過剩產(chǎn)能的壓力，我們必須痛下決心去拆掉一批企業(yè)的生產(chǎn)設(shè)備、廠房，必須改造投產(chǎn)時(shí)間并不算長的生產(chǎn)設(shè)施，必須承受由于嚴(yán)重污染對居民身體健康帶來的龐大醫(yī)療支出，必須承受由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型對就業(yè)和居民收入增長的沖擊。盲目追求城市的發(fā)展而忽視城市的治理，就如同對GDP的狂熱崇拜一樣，一旦城市前期發(fā)展的巨額投入形成了自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、居民生活區(qū)域結(jié)構(gòu)以及基礎(chǔ)設(shè)施功能結(jié)構(gòu)，我們只能為修正自己的錯(cuò)誤對城市紊亂的各種生產(chǎn)和生活結(jié)構(gòu)投入新的資金進(jìn)行恢復(fù)和重構(gòu)。一些城市規(guī)模越建越大，人們的工作區(qū)與生活區(qū)距離越來越遠(yuǎn)，為了緩解擁擠不堪的地面交通，不得不建設(shè)昂貴的地下鐵路。一些城市的優(yōu)質(zhì)資源越來越多地集中在主城區(qū)范圍，以至于學(xué)區(qū)房之類的生活設(shè)施需求旺盛，房價(jià)和租金不斷增長。為此，不得不考慮采取向城市郊區(qū)甚至更遠(yuǎn)的地方疏解人口和城市功能。進(jìn)一步看，這些修正措施不僅意味著我們要花費(fèi)巨大的直接經(jīng)濟(jì)代價(jià)，而且，當(dāng)我們?nèi)ピ噲D改變已經(jīng)固化的城市居民、單位的生活方式和工作方式時(shí)，必然要觸動(dòng)一系列利益關(guān)系并引發(fā)新的社會(huì)矛盾，如北京動(dòng)物園批發(fā)市場將要搬遷的消息在媒體上進(jìn)行了熱烈討論，與之相似的問題還有北京市未來有可能外遷500萬人的消息。[3]從已有的討論可以清楚地看到不同相關(guān)利益主體對這些議題持有迥異的態(tài)度。這也就意味著，如果要解決北京市人口擁擠、城市負(fù)荷過重所造成的城市病，必須花費(fèi)更多的財(cái)力、物力做好相關(guān)的配套工作。這是城市治理落后于城市發(fā)展帶給我們的深刻教訓(xùn)。

其實(shí)，問題還遠(yuǎn)不止于此。許多城市前期快速發(fā)展所欠下的債務(wù)還沒有償還，為了彌補(bǔ)城市盲目發(fā)展所要發(fā)生的后期治理費(fèi)用又要迫使政府尋找新的資金來源。在繼續(xù)保持對土地財(cái)政高度依賴的同時(shí)，債務(wù)規(guī)模也越滾越大。據(jù)國家審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告披露，2012年部分地區(qū)和行業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯：9個(gè)省會(huì)城市本級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，已經(jīng)超過100%，最高達(dá)189%。[4]這種現(xiàn)象不能不引起我們的城市政府嚴(yán)肅認(rèn)真的考慮。美國底特律市由于治理不善，使一個(gè)原本在世界上舉足輕重的現(xiàn)代化汽車城，人口大量流失，房地產(chǎn)價(jià)格一落千丈，早已褪去了往日的生動(dòng)色彩。產(chǎn)業(yè)空心化使得稅源枯竭，政府財(cái)政負(fù)債累累，甚至開不起城市衛(wèi)生管理人員的工資。就是這樣一個(gè)城市，已經(jīng)進(jìn)入破產(chǎn)保護(hù)的程序。令置身于美國之外的許多中國人唏噓不已。不少社會(huì)人士和媒體都在提出一個(gè)同樣的問題，底特律市破產(chǎn)的案例對中國的城市治理有什么警醒？我們未來會(huì)有城市也陷入這樣的危險(xiǎn)處境嗎？[5]

三、城市管理層需要認(rèn)真考慮的問題

筆者認(rèn)為，要解決城市先發(fā)展后治理帶來的問題，需要在城市政府的管理層認(rèn)真考慮以下幾個(gè)方面：

1.要樹立科學(xué)的城市發(fā)展觀。一個(gè)城市的形成總是受到相關(guān)影響因素制約的，其發(fā)展過程雖然有可能在某些突變的條件下加快速度，但是，一般而言，它的發(fā)展應(yīng)該是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。城市不僅僅要有大樓、大路、大廣場和熙熙攘攘的人口，而且更重要的是要有城市自身的內(nèi)涵，城市的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、公共設(shè)施、公共服務(wù)、公共文化等要素的建設(shè)要彼此支撐，相互協(xié)調(diào)。城市的硬件設(shè)施缺少軟件的配套支持，就無法展現(xiàn)出城市應(yīng)有的優(yōu)勢。因此，面對我國城市發(fā)展中出現(xiàn)的問題，要求相關(guān)城市政府的領(lǐng)導(dǎo)深刻反思過去一段時(shí)間以來盲目追求城市擴(kuò)張、急于求成留下的教訓(xùn)，回到穩(wěn)定城市發(fā)展速度、提升城市內(nèi)涵建設(shè)的道路上來，將宜居作為城市發(fā)展和治理的核心目標(biāo)。城市的發(fā)展說到底是為人的生活幸福服務(wù)的。讓一個(gè)城市成為宜居之地，應(yīng)該是所有城市發(fā)展的首要功能。國際上許多大都市的發(fā)展為我們提供了很好的示范經(jīng)驗(yàn)，值得認(rèn)真學(xué)習(xí)。

2.要堅(jiān)持依法發(fā)展和治理城市。城市是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)體系。它以人的存在和活動(dòng)為基本前提，進(jìn)而形成了城市中人與產(chǎn)業(yè)的關(guān)系、人與基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)系、人與生活環(huán)境的關(guān)系、人與公共服務(wù)體系的關(guān)系以及人與人之間的關(guān)系、居民與政府之間的關(guān)系等。對于這樣一個(gè)社會(huì)體系的發(fā)展與治理，不能僅僅依靠政府官員的工作熱情和設(shè)想去實(shí)現(xiàn)，而應(yīng)該強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持依法發(fā)展和治理的重要性。尤其在我國的政府管理體制下，城市政府的領(lǐng)導(dǎo)流動(dòng)性很大，在他們主政期間，往往為了任內(nèi)的業(yè)績而在工作中提出自己的創(chuàng)新思路。包括城市發(fā)展的口號、城市發(fā)展的模式、城市發(fā)展的目標(biāo)、城市發(fā)展的項(xiàng)目等，頻繁變化，任由調(diào)整，使城市發(fā)展無法找到穩(wěn)定的方略。在社會(huì)需要規(guī)范發(fā)展的今天，要擺脫城市發(fā)展受制于政府領(lǐng)導(dǎo)變化的不利影響，必須本著依法發(fā)展和治理城市的原則，科學(xué)制定并嚴(yán)格實(shí)施城市規(guī)劃。城市規(guī)劃要客觀反映區(qū)位和資源特色，不盲目照搬和攀比。一旦形成了大家公認(rèn)的城市規(guī)劃方案，任何領(lǐng)導(dǎo)都無權(quán)隨意進(jìn)行根本性改動(dòng)。如果需要做大的改動(dòng)，必須通過法律程序進(jìn)行討論和修訂。違反城市規(guī)劃的施政行為，應(yīng)予以追究責(zé)任。

3.要賦予城市居民應(yīng)有的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。城市居民是城市的主人。他們是城市發(fā)展的受益者，同時(shí)也是城市發(fā)展和治理的責(zé)任者。在城市快速發(fā)展進(jìn)程中，讓城市居民作為被動(dòng)的無所作為的一方，單純由政府唱主角，是與現(xiàn)代城市發(fā)展與治理理念嚴(yán)重背離的。以城市建設(shè)的債務(wù)為例。在城市發(fā)展中，由于發(fā)展任務(wù)繁重，對資金的需求巨大，但是，很多城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力還比較薄弱。因此，通過舉債的方法籌集資金是一條不可回避的同時(shí)也是可行的措施?，F(xiàn)在的問題是，舉債的責(zé)任主體是政府，在形式上也要由政府承擔(dān)相應(yīng)的償還責(zé)任。而實(shí)際上并非如此。由于城市發(fā)展的利益基本上限于本城市范圍的居民，外溢性比較有限，那么，城市發(fā)展所花費(fèi)的財(cái)力均應(yīng)由本城市的居民所承擔(dān)，而不能寄希望于其他區(qū)域或者上級財(cái)力的支持。這是以分稅制為基礎(chǔ)的公共財(cái)政體制運(yùn)行的基本要義之一。從這個(gè)意義上講，政府為城市發(fā)展所舉借的債務(wù)，與城市的每一個(gè)居民直接相關(guān)。他們必須在未來通過納稅的方式，用自己的勞動(dòng)收入和生產(chǎn)經(jīng)營收益償還政府欠下的債務(wù)。既然如此，政府是否要為城市發(fā)展借債，借多少債，如何償債，顯然這不僅僅是政府自己的事情。城市政府的領(lǐng)導(dǎo)有必要轉(zhuǎn)換自己習(xí)慣的行政決策理念和執(zhí)政方式，在決策程序上充分考慮給城市居民提供參與討論和決策的有效途徑，并由此建立起居民和政府治理城市的合作機(jī)制。

［1］王雷，等.中國1990—2010年城市擴(kuò)張衛(wèi)星遙感制圖［J］.科學(xué)通報(bào)，2012，（16）.

［2］王煒.二三線城市有可能成鄂爾多斯式“鬼城”［N］.人民日報(bào)，2013-04-12.

［3］鞏睜.西城91家市場陸續(xù)遷移改造 配套服務(wù)跟“動(dòng)批”外遷［N］.北京日報(bào)，2014-01-18.

［4］中華人民共和國審計(jì)署.審計(jì)結(jié)果公告（2014年第1號）［EB/OL］.http：//203.207.93.61:8888/gips/，2014.

［5］鄭聯(lián)盛.底特律破產(chǎn)的五個(gè)教訓(xùn)［N］.經(jīng)濟(jì)日報(bào)，2013-07-30.