張輝

摘要：

作為公眾有權(quán)獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境決策和實(shí)施環(huán)境監(jiān)督的“公眾參與理論”，無(wú)論是在國(guó)際法層面，還是在國(guó)內(nèi)法層面，均構(gòu)成了當(dāng)前環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則。其所承載的公眾參與權(quán)，在有些國(guó)家或地區(qū)甚至已經(jīng)上升為一項(xiàng)憲法性權(quán)利，或者作為一項(xiàng)環(huán)境法律權(quán)利被規(guī)定在環(huán)境基本法律之中。它既體現(xiàn)在環(huán)境決策行為之中，也體現(xiàn)在環(huán)境違法監(jiān)督行為之中，“公眾參與”儼然已經(jīng)構(gòu)成環(huán)境公益訴訟的必要理論基礎(chǔ)，深刻地反映在美國(guó)“公民訴訟”的訴訟機(jī)制之中，也必然成為構(gòu)建中國(guó)特色“環(huán)境公益訴訟”的理論基石和制度內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：公共參與;公民訴訟;環(huán)境公益訴訟

中圖分類(lèi)號(hào)：

DF468

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2015.04.13

中美同為1992年《里約宣言》和《21世紀(jì)議程》的締約國(guó)，但“公眾參與”在各自的環(huán)境立法和司法進(jìn)程中的表現(xiàn)則各有不同。美國(guó)早在1969年制定的《國(guó)家環(huán)境政策法》中就第一次以法律的形式確立了“公眾參與”環(huán)境保護(hù)的制度設(shè)計(jì)，即“環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度”。隨后，1970年制定的《清潔空氣法》（CAA）、1972年制定的《清潔水法》（CWA），直至后來(lái)的《資源保護(hù)與恢復(fù)法》（RCRA）和《綜合環(huán)境應(yīng)對(duì)、賠償與責(zé)任法》（CERCLA）均無(wú)一例外地將“公眾參與”具體細(xì)化到每一個(gè)環(huán)境決策、標(biāo)準(zhǔn)制定以及許可證管理制度之中，并且授權(quán)任何公民可以就“公眾參與”提起“司法審查”或者“公民訴訟”。中國(guó)對(duì)于“公眾參與”的探討則源于“公眾參與”是否應(yīng)當(dāng)成為行政法或環(huán)境法的基本原則，真正將“公眾參與”環(huán)境法律制度化則明顯要晚得多。以2007年國(guó)務(wù)院通過(guò)《政府信息公開(kāi)條例》為標(biāo)志，到2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》正式確立公眾參與法律制度，中國(guó)的“公眾參與”在極短的時(shí)間內(nèi)走過(guò)了從單純的“信息公開(kāi)”到“環(huán)境公益訴訟”的跳躍式發(fā)展道路。沒(méi)有太多的經(jīng)驗(yàn)積累，也沒(méi)有豐富的司法實(shí)踐，因此，中國(guó)當(dāng)前和未來(lái)的環(huán)境公益訴訟需要借鑒國(guó)際化的“公眾參與理論”和美國(guó)的公民訴訟實(shí)踐而不斷發(fā)展和完善。

一、美國(guó)公眾參與理論的法律內(nèi)涵

美國(guó)學(xué)者認(rèn)為，公眾參與擁有從投票到對(duì)抗，從向編輯寫(xiě)信到訴訟等無(wú)數(shù)種形式[1]。較為細(xì)致的分類(lèi)，具體可以包括投票、游行、請(qǐng)?jiān)浮⒂握f(shuō)、給報(bào)刊編輯寫(xiě)信、辯論、運(yùn)動(dòng)、參加聽(tīng)證會(huì)、要求獲取政府信息、組成公民顧問(wèn)團(tuán)，甚至提起訴訟[2]。為了保證公共參與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，保障公眾憲法性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，除聯(lián)邦法律外，美國(guó)已經(jīng)有26個(gè)州出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)保護(hù)公眾參與的法案，一般稱(chēng)之為“Anti-SLAPP”法案。所謂SLAPP指的是在美國(guó)司法實(shí)踐中建立起來(lái)的防止公眾濫用其公眾參與權(quán)的機(jī)制，全稱(chēng)為“針對(duì)公眾參與的策略性訴訟”（strategiclawsuitsagainstpublicparticipation）。如德克薩斯州議會(huì)在2011年就專(zhuān)門(mén)針對(duì)《德克薩斯州公民參與法案》進(jìn)行了修訂，對(duì)“針對(duì)公眾參與的策略性訴訟”進(jìn)行了限制。

首先，公眾參與在美國(guó)是一項(xiàng)憲法性權(quán)利。華盛頓州在其2010年6月10日生效的《反對(duì)針對(duì)公眾參與的策略性訴訟法案》（Anti-SLAPPAct）第2條第2款e項(xiàng)中規(guī)定，公眾參與首先是一項(xiàng)憲法性權(quán)利。有關(guān)公眾參與的訴訟就是一種旨在保護(hù)公共利益的憲法性言論自由權(quán)的法律行為。參見(jiàn)：《華盛頓州公眾參與策略性訴訟法案》第2（2）（e）條。

因此，公眾參與屬于憲法言論自由權(quán)的一種外在表現(xiàn)。美國(guó)《聯(lián)邦憲法第一修正案》規(guī)定：“國(guó)會(huì)不應(yīng)當(dāng)就設(shè)立宗教及其事務(wù)制定法律，也不應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定法律限制公民的言論自由、新聞自由、和平集會(huì)的權(quán)利，以及向政府申請(qǐng)獲得救濟(jì)的權(quán)利?！眳⒁?jiàn)：《聯(lián)邦憲法第一修正案》。

任何阻止或不當(dāng)限制公眾為維護(hù)公共利益而實(shí)施的各種合法行為均不受到法律保護(hù)，并且給予適當(dāng)?shù)乃痉ň葷?jì)。公眾參與作為憲法性權(quán)利的唯一限定條件就是：必須具有公共之目的。任何以公眾參與為掩護(hù)而旨在保護(hù)私人利益的行為都會(huì)受到SLAPP的必要限制。

其次，公眾參與屬于一項(xiàng)程序性權(quán)利。在憲法層面上，公眾參與主要體現(xiàn)為一種言論自由權(quán)。在聯(lián)邦單行法中，公眾參與則主要體現(xiàn)為公眾的信息知情權(quán)和決策參與權(quán)，充分體現(xiàn)為一種程序性權(quán)利，任何違反公眾參與要求所作出的行政決策或政策都有可能招致司法審查，而最終可能會(huì)被法院撤銷(xiāo)。

從信息知情的角度來(lái)看，美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》（APA）第2章“行政程序”中（《聯(lián)邦法典》第552條（a）款）明確規(guī)定各聯(lián)邦部門(mén)必須充分保障公眾的信息知情權(quán)。由此，該條規(guī)定各聯(lián)邦部門(mén)必須履行兩大類(lèi)別的法定義務(wù)：（1）信息公開(kāi)義務(wù)。各聯(lián)邦部門(mén)必須如實(shí)通過(guò)“聯(lián)邦公報(bào)”（FederalRegister）公布該部門(mén)的基本信息、職責(zé)范圍、議事程序和規(guī)則、各種規(guī)章制度或文件等。（2）接受監(jiān)督和提供信息拷貝的義務(wù)。該法第552條第（a）（2）款同時(shí)規(guī)定公眾有權(quán)對(duì)聯(lián)邦各部門(mén)制定的具有終局效力的意見(jiàn)、未通過(guò)“聯(lián)邦公報(bào)”發(fā)布的政策、對(duì)公眾產(chǎn)生影響的行政指令、各種形式的復(fù)印件及其索引等行使監(jiān)督權(quán)，并有權(quán)進(jìn)行拷貝、復(fù)印。鑒于此，美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》第102（C）條明確要求所有聯(lián)邦部門(mén)或機(jī)構(gòu)必須針對(duì)所有的立法建議或其他對(duì)環(huán)境產(chǎn)生重大影響的聯(lián)邦行政行為進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。在出具環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告前，必須根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》第552條的規(guī)定向總統(tǒng)、聯(lián)邦環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)以及公眾公開(kāi)。參見(jiàn)：《國(guó)家環(huán)境政策法》第102（C）條。

從參與決策的角度來(lái)看，聯(lián)邦第九巡回上訴法院在審理WesternWatershedsProjectv.Kraayenbrink案時(shí)指出：“在作出決策和制定管理政策時(shí)，公眾參與得越多，政策的可接受性越強(qiáng)，其所遭受的抗議和申訴的可能性就越低。”參見(jiàn)：WesternWatershedsProjectv.Kraayenbrink，620F.3d1187.

基于此等立法和司法理念，美國(guó)所有聯(lián)邦環(huán)境單行法都規(guī)定了公眾參與決策的權(quán)利。如《清潔水法》第4章“許可證照”（PermitsandLicences）中第401條明確規(guī)定，任何人在申請(qǐng)建設(shè)或運(yùn)行許可證之前，必須向EPA或者頒發(fā)證照的機(jī)構(gòu)提供其從污染排放所在州取得的批準(zhǔn)文書(shū)，而州在向申請(qǐng)人頒發(fā)批準(zhǔn)文書(shū)之前必須完成公眾告知的程序，必要時(shí)還必須對(duì)具體的批準(zhǔn)文書(shū)進(jìn)行聽(tīng)證。參見(jiàn)：美國(guó)《聯(lián)邦水污染防治法》第401（a）（1）條。

同時(shí)，EPA或者頒發(fā)證照的機(jī)構(gòu)在接受申請(qǐng)后，認(rèn)為擬申請(qǐng)的排污行為可能對(duì)其他州產(chǎn)生影響的，其他州可以提出反對(duì)頒發(fā)許可證的意見(jiàn)，并就該意見(jiàn)申請(qǐng)公眾聽(tīng)證。除此以外，《清潔水法》、《清潔空氣法》、《資源保護(hù)與恢復(fù)法案》（RCRA）以及《超級(jí)基金法案》（CERCLA）在授權(quán)EPA制定排污標(biāo)準(zhǔn)或者治理方案時(shí)都無(wú)一例外地要求其征求公眾意見(jiàn)，并且要求相關(guān)信息在“聯(lián)邦公報(bào)”上予以公布，任何對(duì)于公眾參與程序之違反，都將可能通過(guò)公民訴訟的方式被追究法律責(zé)任。例如，《清潔水法》第101（e）條和《資源保護(hù)和恢復(fù)法案》第7004（b）（1）條幾乎以完全相同的條文規(guī)定，EPA和各州政府應(yīng)當(dāng)提供、鼓勵(lì)并且?guī)椭妳⑴c該法規(guī)定的任何行政法規(guī)、指南、信息或者計(jì)劃的制定、修改、實(shí)施和執(zhí)行;同時(shí)EPA經(jīng)與各州政府協(xié)商，應(yīng)當(dāng)制定并頒布公眾參與的基本指南參見(jiàn)：美國(guó)《聯(lián)邦水污染防治法》第101（e）條以及《資源保護(hù)及修復(fù)法》第7004（b）（1）條。

，由此可見(jiàn)公眾參與對(duì)于美國(guó)環(huán)境法實(shí)施的重要性及其意義。

第三，公眾參與這種憲法性權(quán)利也充分反映在各州制定的法律之中。德克薩斯州《公民參與法案》第2條規(guī)定：“制定本法的目的在于在法律允許的最大限度范圍內(nèi)鼓勵(lì)和保護(hù)公民所享有的請(qǐng)?jiān)?、言論自由、集?huì)自由以及其他方式參與政府決策的憲法性權(quán)利，同時(shí)，還旨在保護(hù)受到傷害的公民依法提起有價(jià)值的訴訟的權(quán)利?！眳⒁?jiàn)：TexasCitizensParticipationActof2011，section27.002.

明尼蘇達(dá)州法律在解釋“公眾參與”時(shí)指出：“公眾參與意指全部或部分純粹在于獲取有利的政府行為的言論或者合法行為?！眳⒁?jiàn)：《明尼蘇達(dá)州法典》第554.01條。

其中最值得學(xué)習(xí)的當(dāng)屬華盛頓州在其《州法典》第4篇第4.24.552條“公眾參與訴訟”P(pán)ublicParticipationLawsuits-SpecialMotiontoStrikeClaim-Damages，Costs，AttorneyFees，OtherRelief-Definitions條款對(duì)于“公眾參與行為”的定義。該條第（2）款通過(guò)列舉的方式確定了公眾參與的5種途徑，總結(jié)來(lái)看主要體現(xiàn)為“在法律授權(quán)的立法、行政、司法或者其他政府程序中提交的任何口頭的或者書(shū)面的或其他形式的意見(jiàn)”，或“為行使憲法上言論自由權(quán)或憲法上請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利而采取任何其他合法行為”。參見(jiàn)：《華盛頓州法典（修訂）》第4.24.525條。

因此，在2014年1月21日審結(jié)的Dillonv.SeattleDepositionReporters，LLC案中，華盛頓州上訴法院法官Dwyer認(rèn)為，立法的主要目的就在于在公眾提起訴訟的權(quán)利與公眾參與公眾事務(wù)的權(quán)利之間實(shí)現(xiàn)均衡;法律授權(quán)公眾參與公共事務(wù)，并且向公共機(jī)構(gòu)和其他公眾提供信息是符合公共利益的。參見(jiàn)：Dillonv.SeattleDepositionReporters，LLC，179Wash.App.41（2014）.

二、美國(guó)“公眾參與”理論對(duì)公民訴訟的影響

“公眾參與”在美國(guó)環(huán)境法中無(wú)處不在，它將公眾所享有的環(huán)境信息知情權(quán)、參與權(quán)和司法救濟(jì)權(quán)具體細(xì)化到各項(xiàng)法律制度之中，公眾有權(quán)參與環(huán)境決策、申請(qǐng)修改或調(diào)整環(huán)境行政法規(guī)或環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、參加聽(tīng)證、申請(qǐng)司法審查以及依法提起公民訴訟等。

除此以外，美國(guó)的“公眾參與”還突出地體現(xiàn)為“公民訴訟”。在司法實(shí)踐中，很多法官在解釋“公民訴訟”的法律適用時(shí)，將其作為“公眾參與”的一種必要形式加以論述。在SierraClubv.SCMCorp.案中，法官引用了美國(guó)參議院在制定《清潔水法》“公民訴訟”條款時(shí)的立法報(bào)告，認(rèn)為在環(huán)境管理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)高度的公眾參與對(duì)于修復(fù)和保護(hù)自然環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是非常必要的……EPA和州政府應(yīng)當(dāng)積極鼓勵(lì)和幫助公眾參與水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的確定及其后續(xù)實(shí)施和執(zhí)行。參見(jiàn)：Sen.ReportontheCleanWaterAct，Legis.Hist.oftheWaterPollutionControlAct，at1430;SierraClubv.SCMCorp.，572F.Supp.828（W.D.N.Y.1983）.

在StudentPublicInterestResearchGroupofNewJersey，Inc.v.Fritzsche，Dodge&Olcott，Inc.案中，主審法官認(rèn)為國(guó)會(huì)在立法時(shí)非常清楚地將“公民訴訟”認(rèn)定為“公眾參與”的必要形式，但不局限于“公民訴訟”本身。參見(jiàn)：StudentPublicInterestResearchGroupofNewJersey，Inc.v.Fritzsche，Dodge&Olcott，Inc.，579F.Supp.1528（1984）

因此，美國(guó)有學(xué)者較為形象地將“公民訴訟”比喻成“公眾參與”的利齒，指出國(guó)會(huì)確立“公民訴訟”的目的在于減輕環(huán)境危害，加強(qiáng)政府執(zhí)行措施，鼓勵(lì)政府部門(mén)更加有效地實(shí)施和執(zhí)行法律，并且擴(kuò)大公眾參與的機(jī)會(huì)，“公民訴訟”是實(shí)現(xiàn)真正有效的“公眾參與”的關(guān)鍵[3]。

由此可見(jiàn)，“公民訴訟”不僅是公眾參與的法律保護(hù)手段，而且還實(shí)質(zhì)性地拓展了“公眾參與”的表現(xiàn)形式。在很多案件中，“公眾參與”都被解釋為“公民訴訟”的理論基礎(chǔ)，其直接決定了“公民訴訟”的制度構(gòu)成。

（一）訴訟主體的廣泛性

“公眾參與”決定了“公民訴訟”中原告主體的廣泛性。就訴訟主體而言，美國(guó)環(huán)境法中的公民訴訟就是一個(gè)“任何人針對(duì)任何人”（anypersonagainstanyperson）所提起的訴訟。一個(gè)典型的公民訴訟條款授權(quán)任何人可以針對(duì)任何違法行為人提起訴訟，強(qiáng)制要求其遵守法律規(guī)定，同時(shí)要求政府履行法定的強(qiáng)制性義務(wù)[4]。除了CWA第505條使用了“anycitizen”之外，全部使用“anyperson”作為原告的主體范圍。除了《噪音防治法》（NoiseControlAct）之外，所有的環(huán)境單行法都將“anyperson”解釋為包括任何個(gè)人、公司、合伙、協(xié)會(huì)、州、市、各州的政治分支機(jī)構(gòu)以及美國(guó)聯(lián)邦政府的任何機(jī)構(gòu)、部門(mén)或單位及其任何官員、代理人或者雇員等，而《噪音防治法》將“美國(guó)聯(lián)邦政府”排除在公民訴訟原告之外。CWA所使用的“anycitizen”實(shí)際上與“anyperson”所指向的范圍完全相同，因?yàn)樵摲ǖ?05（g）條將“citizen”解釋為“利益受到或可能受到負(fù)面影響的person或persons”參見(jiàn)：33U.S.C.§1365（g）.

，而“person”的范圍與其他法律規(guī)定無(wú)異。盡管我們?cè)诜g時(shí)分別使用了“公眾”和“公民”這兩個(gè)不同的名詞，但是在美國(guó)環(huán)境法中，二者所指向的主體范圍沒(méi)有任何差異。

（二）有限參與和有限監(jiān)督?jīng)Q定了“訴因”的有限性

盡管法律授予公眾多種形式參與環(huán)境管理、實(shí)施環(huán)境監(jiān)督的權(quán)利，但是“公眾參與”的范圍和方式仍然是有限的，它不能替代環(huán)境管理，也不能濫用環(huán)境監(jiān)督權(quán)，“公眾參與”的范圍尚不能覆蓋環(huán)境監(jiān)督管理的任何領(lǐng)域。以美國(guó)各環(huán)境單行法規(guī)定的“公民訴訟”為例，“公眾參與”的有限性直接決定了“公民訴訟”訴因的有限性。綜合來(lái)看，“公民訴訟”可以適用的違法行為一般僅限于兩大類(lèi)別：一是違反排放標(biāo)準(zhǔn)、排放限制以及行政命令的行為，二是EPA或者州政府的行政不作為，包括沒(méi)有實(shí)現(xiàn)法定目標(biāo)的行政作為。除此以外，僅有CAA和RCRA分別授權(quán)對(duì)違反許可證或者緊急重大危險(xiǎn)行為提起公民訴訟。

法律之所以限制“公民訴訟”的訴因，其主要原因就在于“公眾參與”的有限性。首先，從公眾所享有的實(shí)體權(quán)利來(lái)看，公眾不享有任何法定的環(huán)境實(shí)體管理權(quán)，無(wú)法直接決定環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)或排放限制、無(wú)法直接決定是否頒發(fā)許可證，也無(wú)法對(duì)環(huán)境違法行為實(shí)施制裁。除行政主管部門(mén)外，無(wú)法直接針對(duì)其他法律主體采取任何法律上的執(zhí)行措施。比如，公眾無(wú)法就行政相對(duì)人實(shí)施行政調(diào)查、環(huán)境檢測(cè)，無(wú)法要求他人履行環(huán)境報(bào)告、環(huán)境監(jiān)測(cè)以及環(huán)境記錄的義務(wù)等。其次，從法律關(guān)系角度來(lái)看，在不存在環(huán)境侵權(quán)的情況下，除環(huán)境行政主管部門(mén)以外，任何公眾無(wú)法與其他主體建立起有效的以環(huán)境管理或環(huán)境監(jiān)督為內(nèi)容的法律關(guān)系。唯獨(dú)能夠保證“公眾參與”的法律關(guān)系是基于FOIA以及各環(huán)境單行法的規(guī)定，旨在滿(mǎn)足公眾環(huán)境信息知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的法律關(guān)系。盡管美國(guó)法律理論中沒(méi)有法律關(guān)系的基本概念，但美國(guó)環(huán)境法對(duì)于“公眾參與”和“公民訴訟”適用范圍的規(guī)定完全可以在大陸法系的法律關(guān)系理論中得到合理分析。按照法律關(guān)系的基本理論，如果原告和被告之間不能建構(gòu)起有效的法律關(guān)系，則法院應(yīng)當(dāng)駁回原告的訴訟請(qǐng)求?？梢?jiàn)，“公民訴訟”訴因的有限性與“公眾參與”的有限性相一致，受制于“公眾參與”范圍的限制和約束。

（三）程序性權(quán)利決定了公民訴訟“訴求”和“救濟(jì)”的有限性

盡管法律規(guī)定公眾依法享有信息知情、公共決策和公眾監(jiān)督等權(quán)利，但是該項(xiàng)權(quán)利的行使不得影響或者損害行政公權(quán)力的合法正當(dāng)行使。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，法律必須優(yōu)先保障行政執(zhí)法的可能性和效力性。公眾可以依法監(jiān)督行政公權(quán)力的行使，但是不得通過(guò)公眾參與的方式取代或者干擾行政公權(quán)力的行使，這是由“公眾參與權(quán)”的性質(zhì)決定的。在FriendsoftheEarthv.Carey案中，美國(guó)聯(lián)邦第二巡回上訴法院指出，“公民訴訟”條款反映了國(guó)會(huì)有意拓展公民對(duì)于法院的渠道，從而作為法律實(shí)施和執(zhí)行的有效補(bǔ)充。參見(jiàn)：FriendsoftheEarthv.Carey，535F.2d165，172-73（2dCir.1976）.

從本質(zhì)上來(lái)講，“公眾參與”所內(nèi)含的“公眾參與權(quán)”屬于“程序性權(quán)利”，其權(quán)利本身并不當(dāng)然包括實(shí)體性人身、財(cái)產(chǎn)或環(huán)境利益，而是通過(guò)參與和監(jiān)督這種方式去保障公眾自身的或者他人所享有的實(shí)體環(huán)境利益。因此，程序性權(quán)利的特點(diǎn)決定了“公眾參與”環(huán)境管理和監(jiān)督的有限性，也非常明顯地體現(xiàn)在“公民訴訟”制度之上。

從美國(guó)“公民訴訟”的訴訟請(qǐng)求和救濟(jì)方式來(lái)分析，“公民訴訟”的訴訟請(qǐng)求主要體現(xiàn)為申請(qǐng)禁令和處以罰款兩大類(lèi)別，在救濟(jì)方式上多體現(xiàn)為要求被告履行法定義務(wù)、糾正違法行為等。“公民訴訟”中的原告不得通過(guò)訴訟的方式為自己謀取任何經(jīng)濟(jì)上的利益，訴訟結(jié)果僅限于法院作出的裁決或命令。從訴訟功能來(lái)看，美國(guó)“公民訴訟”突出地展現(xiàn)了訴訟的強(qiáng)制性功能和懲戒功能，而不能直接表現(xiàn)為實(shí)體權(quán)利的保障功能，而究其根本原因則在于“公眾參與”的程序性特點(diǎn)對(duì)于“公民訴訟”在訴訟構(gòu)成和訴訟功能方面的限制和約束。

三、美國(guó)公眾參與理論對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟的啟示

美國(guó)環(huán)境公民訴訟的成功，突出地反映了環(huán)境公眾參與的價(jià)值正當(dāng)性和必要性。從邏輯結(jié)構(gòu)來(lái)看，公眾參與是公民訴訟的必要前提和基礎(chǔ)，而公民訴訟則在司法實(shí)踐層面上大大延伸和拓展了公眾參與的范圍和深度，其所取得的成績(jī)不簡(jiǎn)單是一種法律機(jī)制的巧妙設(shè)計(jì)，更為重要的是，它彰顯了民權(quán)和民本法律文化的某種必然。盡管中美法律文化存在較大的不同，二者屬于截然不同的法律體系，但是，美國(guó)公民訴訟對(duì)于中國(guó)當(dāng)前和未來(lái)環(huán)境公眾參與以及環(huán)境公益訴訟的發(fā)展仍不乏非常重要的借鑒意義。

（一）環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為環(huán)境公眾參與的權(quán)益救濟(jì)機(jī)制

公益訴訟相較于私益訴訟最大的不同在于原告通過(guò)訴訟的方式實(shí)現(xiàn)了對(duì)于公共利益的維護(hù)和保障。環(huán)境利益從來(lái)都不屬于某一獨(dú)立的個(gè)體或群體，因此，以環(huán)境保護(hù)為由提起的公益訴訟，其訴訟功能在于既滿(mǎn)足了原告的基本利益，也滿(mǎn)足了不特定群體范圍的環(huán)境公共利益。公益訴訟和私益訴訟盡管屬于不同的訴訟類(lèi)型，但是都應(yīng)當(dāng)具備相同的訴訟功能，即通過(guò)訴訟的方式保障或?qū)崿F(xiàn)原告的合法權(quán)益。正所謂“無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”，法律既然規(guī)定了環(huán)境公益訴訟，那么這種新型的訴訟機(jī)制必然能夠起到維護(hù)和保障特定法律權(quán)利的作用?？v觀眾多美國(guó)公民訴訟案例，不難發(fā)現(xiàn)，其中有很大比例的案件都是基于被告違反了環(huán)境信息公開(kāi)或者環(huán)境決策參與義務(wù)等原因而提起的，非常典型地體現(xiàn)為一種公眾參與權(quán)的訴訟救濟(jì)機(jī)制。

我國(guó)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第一次歷史性地確認(rèn)了環(huán)境公眾參與權(quán)，該法第53條規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利?！痹摋l非常完整地規(guī)定了環(huán)境公眾參與權(quán)的三項(xiàng)基本權(quán)能，即環(huán)境信息獲取權(quán)、環(huán)境參與權(quán)以及環(huán)境監(jiān)督權(quán)。按照有權(quán)利必有救濟(jì)的法治精神，環(huán)境公眾參與權(quán)必須有相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制與之相配合。因此，新《環(huán)境保護(hù)法》在“信息公開(kāi)與公眾參與”一章中開(kāi)創(chuàng)性地引入了“環(huán)境公益訴訟”機(jī)制——在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上民政部門(mén)注冊(cè)登記的專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)工作連續(xù)5年以上的環(huán)境公益組織（ENGO）可以提起公益訴訟。盡管法律沒(méi)有規(guī)定ENGO是基于環(huán)境公眾參與權(quán)的保護(hù)而提起公益訴訟，但是，從“環(huán)境公益訴訟”所屬篇章來(lái)看，“環(huán)境公益訴訟”應(yīng)當(dāng)在環(huán)境公眾參與權(quán)的保護(hù)方面起到至關(guān)重要的作用。

（二）環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)能夠覆蓋環(huán)境公眾參與的全部范圍

美國(guó)公民訴訟對(duì)于公眾參與的法律保護(hù)完全覆蓋公眾參與的所有范圍和領(lǐng)域。從公眾參與權(quán)的三項(xiàng)基本權(quán)能來(lái)看，針對(duì)任何違反信息公開(kāi)、決策參與和環(huán)境監(jiān)督的行為，都可以依法提起公民訴訟。因此，從公眾參與權(quán)法律保護(hù)的角度來(lái)看，中國(guó)環(huán)境公益訴訟當(dāng)前和未來(lái)的發(fā)展必須完全覆蓋環(huán)境公眾參與的全部范圍，即符合法律規(guī)定的原告能夠就任何違反環(huán)境信息公開(kāi)、環(huán)境決策參與和環(huán)境監(jiān)督的違法行為人提起訴訟。違法行為人既可能是一般的企事業(yè)單位，也可能是政府及其部門(mén)，因此，未來(lái)的環(huán)境公益訴訟在訴訟類(lèi)別上既有針對(duì)一般企業(yè)單位或個(gè)人的民事公益訴訟，也有針對(duì)政府等行政機(jī)關(guān)的行政公益訴訟。

然而，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》僅僅授予ENGO針對(duì)污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為提起民事公益訴訟的權(quán)利。因此，當(dāng)前的法律規(guī)定僅僅能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)違反環(huán)境信息公開(kāi)或其他環(huán)境違法行為的企業(yè)或個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟，而不能針對(duì)政府及其部門(mén)依法提起環(huán)境行政公益訴訟。但根據(jù)國(guó)務(wù)院《政府信息公開(kāi)條例》以及環(huán)保部《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》提起的行政訴訟不在此列，不屬于公益訴訟之范疇。當(dāng)然，環(huán)境公益訴訟機(jī)制的確立和完善不可能一蹴而就，我們期待未來(lái)的公益訴訟能夠從公民訴訟中汲取更多的經(jīng)驗(yàn)，從而將政府的環(huán)境違法行為同樣納入環(huán)境公益訴訟之中，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公眾參與效能的最大化。

從根本上講，環(huán)境公益訴訟本身就是公眾參與的有效方式之一。在Proffittv.MunicipalAuthorityoftheBoroughofMorrisville案中，法官則通過(guò)“公眾參與”分析了“公民訴訟”的正當(dāng)性，指出國(guó)會(huì)和美國(guó)聯(lián)邦法院都認(rèn)為法律規(guī)定的“公民訴訟”是環(huán)境法的執(zhí)行措施的必要組成部分，而且“國(guó)會(huì)的目的明顯就是鼓勵(lì)公眾參與，而不是將其視為一種好奇或者理論上的救濟(jì);公民訴訟中的原告不應(yīng)當(dāng)被視為禍害或者麻煩的制造者，而應(yīng)當(dāng)被視為保護(hù)環(huán)境利益的受歡迎的參與者。”參見(jiàn)：Proffittv.MunicipalAuthorityoftheBoroughofMorrisville，716F.Supp.837，844（E.D.Pa.1989）（quotingFriendsoftheEarthv.Carey，535F.2d165，172（2dCir.1976）.

因此，未來(lái)環(huán)境公益訴訟的走向，不僅僅局限于現(xiàn)有的對(duì)于公眾參與的三項(xiàng)基本權(quán)能的理解，還要更進(jìn)一步擴(kuò)張公眾參與的方式和途徑，從而最大程度阻止環(huán)境違法行為，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

（三）環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)構(gòu)成環(huán)境行政執(zhí)法的有效補(bǔ)充。

公眾參與的核心功能在于有效監(jiān)督和制約行政行為的不當(dāng)行使，其本身并不是一種執(zhí)法行為，因此，公眾參與的首要條件必須是行政執(zhí)法行為不能發(fā)揮其應(yīng)有的執(zhí)法效應(yīng)。從效力角度來(lái)看，公眾參與應(yīng)當(dāng)成為行政行為尤其是行政執(zhí)法行為的有效補(bǔ)充而不是替代。美國(guó)公民訴訟賦予了任何民眾享有針對(duì)違反污染排放標(biāo)準(zhǔn)、排放限制或者違反許可證等違法行為提起訴訟的權(quán)利，但是該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)在程序上卻設(shè)定了“訴前通知”的強(qiáng)制性規(guī)定，即任何公民訴訟的原告必須提前至少60日向EPA、違法行為所在州以及違法行為人發(fā)出書(shū)面通知，如果違法行為人在接到通知后自行糾正其違法行為，或者EPA或州政府立即開(kāi)展了環(huán)境執(zhí)法行為，該公民訴訟則無(wú)需提起。該“訴前通知”程序的設(shè)定目的就在于任何一件有效的公民訴訟都必須建立在行政機(jī)關(guān)拒絕或怠于履行行政職責(zé)的前提之上。因此，有美國(guó)學(xué)者在其著作中明確指出：“公民訴訟條款規(guī)定訴前通知的主要目的就在于保護(hù)政府作為主要執(zhí)法者的地位”[5];“國(guó)會(huì)確立公民訴訟的目的在于激勵(lì)和彌補(bǔ)政府行為”。參見(jiàn)：Proffittv.MunicipalAuthorityofBoroughofMorrisville，716F.Supp.837（1989）.

由此可見(jiàn)，當(dāng)前及未來(lái)中國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展必須堅(jiān)守一項(xiàng)基本準(zhǔn)則，即構(gòu)成對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法的有效補(bǔ)充。其適用條件應(yīng)當(dāng)是：在行政機(jī)關(guān)不履行、怠于履行或違法履行相應(yīng)環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的情況下，ENGO或未來(lái)可能有資格的原告有權(quán)選擇性地針對(duì)環(huán)境違法行為人或行政機(jī)關(guān)依法提起公益訴訟。從訴權(quán)的角度來(lái)看，該適用條件也即環(huán)境公益訴訟訴權(quán)取得的必要條件。在環(huán)境訴訟程序方面，我們也可以借鑒美國(guó)公民訴訟的“訴前通知”制度，要求準(zhǔn)備提起公益訴訟的原告必須在正式提起訴訟之前向違法行為人或環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)發(fā)出書(shū)面告知書(shū)，限定其在特定期限內(nèi)糾正其違法行為，或采取環(huán)境行政執(zhí)法行為，如若不然，則正式啟動(dòng)公益訴訟程序，追究違法行為人包括環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任。

四、我國(guó)環(huán)境公益訴訟的未來(lái)走向

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》歷史性地確立了“環(huán)境公益訴訟”制度，但是該項(xiàng)規(guī)定目前仍然停留在法律規(guī)范層面。盡管最高人民法院已經(jīng)制定了環(huán)境民事公益訴訟的司法解釋?zhuān)蔷唧w的訴訟實(shí)施機(jī)制和完善的程序性設(shè)定仍然是未來(lái)工作的重心。因此，依托于公眾參與理論的美國(guó)公民訴訟或許能夠?yàn)槲覈?guó)當(dāng)前及未來(lái)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展提供非常必要的參照和借鑒。

（一）訴訟主體范圍的有效拓展

從原則上來(lái)講，公眾參與權(quán)是一項(xiàng)無(wú)差別的普世性權(quán)利，即全體公民、法人、其他單位或組織按照法定的程序和條件獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境決策以及依法提起訴訟的權(quán)利。然而，我國(guó)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在確立“環(huán)境公益訴訟”制度時(shí)，卻將訴訟原告的資格僅授予具備特定條件的ENGO，否定了普通自然人或其他類(lèi)型NGO通過(guò)公益訴訟行使環(huán)境公眾參與權(quán)的可能，有差別地遴選了特定機(jī)構(gòu)作為訴訟原告，大大縮小了能夠提起環(huán)境公益訴訟的主體范圍，也使得環(huán)境公益訴訟的監(jiān)督和制約功能大打折扣。

當(dāng)然，作為新事物的“環(huán)境公益訴訟”尚未有可以直接借用的立法、執(zhí)法和司法經(jīng)驗(yàn)，《環(huán)境保護(hù)法》在第一次確立此項(xiàng)訴訟機(jī)制時(shí)有意控制立法的進(jìn)程和節(jié)奏，避免不必要的“訴訟爆炸”，是科學(xué)的，也是必要的。但是，隨著執(zhí)法和司法經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，團(tuán)隊(duì)建設(shè)的不斷完善，訴訟機(jī)制的不斷健全，未來(lái)的環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)以美國(guó)公民訴訟為參照，將訴訟原告的主體資格范圍擴(kuò)展至所有享有環(huán)境公眾參與權(quán)的主體，即新《環(huán)境保護(hù)法》第53條所規(guī)定的“公民、法人和其他組織”。

（二）訴訟請(qǐng)求與訴訟救濟(jì)措施的探索與創(chuàng)新

公益訴訟區(qū)別于私益訴訟的最大特點(diǎn)在于其所保障的利益不同，反映在訴訟請(qǐng)求方面，公益訴訟的訴訟請(qǐng)求必須充分體現(xiàn)和反映公共利益的維護(hù)和保障。同時(shí)，作為公眾參與基本形式之一的公益訴訟，在訴訟請(qǐng)求上又要充分體現(xiàn)公眾參與環(huán)境污染治理和生態(tài)保護(hù)的特點(diǎn)。因此，環(huán)境公益訴訟的訴訟請(qǐng)求及其救濟(jì)措施必須突破傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)訴訟的訴訟請(qǐng)求和救濟(jì)。

根據(jù)美國(guó)環(huán)境單行法的規(guī)定，公民訴訟的訴訟請(qǐng)求主要體現(xiàn)為對(duì)違反排污標(biāo)準(zhǔn)、排污限制或者排污許可證等行為的禁止性措施。如美國(guó)《清潔水法》（CWA）第304條規(guī)定了三種公民訴訟的可訴行為，分別是：（1）違反排放標(biāo)準(zhǔn)或排放限制的行為;（2）EPA的行政不作為;（3）未根據(jù)“防治大氣質(zhì)量顯著惡化”或者“非達(dá)標(biāo)區(qū)域管理”的要求申領(lǐng)許可證的行為。就具體案件來(lái)看，公民訴訟的訴訟請(qǐng)求一般有三項(xiàng)：（1）請(qǐng)求法院針對(duì)被告的違法行為簽發(fā)臨時(shí)的或永久的禁令，一般稱(chēng)之為“禁令救濟(jì)”（injunctiverelief）;（2）請(qǐng)求法院對(duì)被告處以罰款;（3）請(qǐng)求法院判令被告承擔(dān)本案的訴訟費(fèi)、律師費(fèi)、專(zhuān)家費(fèi)以及證人費(fèi)用。例如，在聯(lián)邦最高法院2000年審理的FriendsoftheEarthInc.v.LaidlawEnvironmentalServices（TOC）Inc.案中，原告FriendsoftheEarth一共提出了四項(xiàng)訴訟請(qǐng)求，分別是：宣告性和臨時(shí)性禁令;罰款;訴訟費(fèi)用;律師費(fèi)。參見(jiàn)：FriendsoftheEarthInc.v.LaidlawEnvironmentalServices（TOC）Inc.，120S.Ct.693，（Supp.2000）.與之相對(duì)應(yīng)，法院所給予的救濟(jì)措施也就集中于是否給予臨時(shí)或永久性禁令，同時(shí)決定是否處以罰款，以及訴訟的成本如何分擔(dān)。

由于中國(guó)和美國(guó)屬于完全不同的訴訟法律體系，公民訴訟的訴訟請(qǐng)求和救濟(jì)措施僅能夠?yàn)橹袊?guó)未來(lái)環(huán)境公益訴訟提供必要的參照和有限的借鑒作用。如果我們把公民訴訟的訴訟請(qǐng)求做一總結(jié)，不難發(fā)現(xiàn)，簽發(fā)禁令或處以罰款在中國(guó)非常明顯地體現(xiàn)為一種行政處罰措施：公民訴訟中的禁令非常類(lèi)似于中國(guó)行政處罰中的限期治理或者責(zé)令停業(yè)關(guān)閉，而罰款則為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所獨(dú)享。因此，直接借鑒公民訴訟的訴訟請(qǐng)求和救濟(jì)措施，難以適應(yīng)中國(guó)環(huán)境公益訴訟的需要。

根據(jù)中國(guó)的環(huán)境違法現(xiàn)狀和訴訟法律體系，在沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的環(huán)境公益訴訟法的情況下，環(huán)境民事公益訴訟的訴訟請(qǐng)求必須在遵守現(xiàn)有《民事訴訟法》一般性規(guī)定的前提下有所突破或者創(chuàng)新，符合解決平等主體之間民事法律糾紛的特點(diǎn)。最為重要的是，能夠最終通過(guò)民事的手段和方法給予司法救濟(jì)，而不是通過(guò)行政的執(zhí)法措施提供民事救濟(jì)措施。

因此，在當(dāng)前條件下，可以預(yù)見(jiàn)和探索的環(huán)境公益訴訟的訴訟請(qǐng)求和救濟(jì)類(lèi)別有三種：（1）糾正非法排污類(lèi)，即通過(guò)公益訴訟要求排污單位立即糾正其排污行為，如若不然，可以向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行以糾正其非法排污行為。（2）污染治理和生態(tài)恢復(fù)類(lèi)，即非法排污已經(jīng)造成環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，通過(guò)公益訴訟的方式要求被告立即采取污染治理措施或者生態(tài)恢復(fù)措施，或者要求被告承擔(dān)全部污染治理或生態(tài)破壞的恢復(fù)費(fèi)用。2014年9月10日，江蘇省泰州市中級(jí)人民法院審結(jié)的泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江蘇常隆農(nóng)化有限公司等6家企業(yè)環(huán)境污染侵權(quán)賠償糾紛案參見(jiàn)：江蘇省高級(jí)人民法院（2014）蘇環(huán)公民終字第00001號(hào)《民事判決書(shū)》。，最終判決認(rèn)定被告承擔(dān)1.6億元的環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，有力地證明了此類(lèi)公益訴訟請(qǐng)求及其救濟(jì)的可行性。（3）損害賠償類(lèi)，即被告的環(huán)境違法行為造成了自然資源或生態(tài)破壞，無(wú)需或者無(wú)法予以生態(tài)恢復(fù)的，通過(guò)公益訴訟要求其承擔(dān)損害賠償責(zé)任。

（三）制定專(zhuān)門(mén)的“環(huán)境公益訴訟法”

環(huán)境公益訴訟作為一項(xiàng)新的訴訟形式，在訴訟類(lèi)別及受案范圍、訴與訴權(quán)、訴訟構(gòu)成、訴訟標(biāo)的、訴訟管轄、訴訟保全、舉證規(guī)則、證據(jù)適用、立案受理、訴訟裁判以及訴訟執(zhí)行等方面均與現(xiàn)有的民事訴訟程序有所不同，有的還存在著根本區(qū)別。如應(yīng)將“訴訟禁令措施”作為一項(xiàng)訴訟保全措施引入環(huán)境公益訴訟程序之中，法院的證據(jù)保全措施和證據(jù)調(diào)查措施的環(huán)境技術(shù)性，當(dāng)前中國(guó)各地所設(shè)立的環(huán)境法庭對(duì)于訴訟管轄和訴訟執(zhí)行的特殊要求等，均需要一部專(zhuān)門(mén)的“環(huán)境公益訴訟法”予以規(guī)定，以形成全國(guó)統(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟審判模式和審判效果。美國(guó)盡管沒(méi)有統(tǒng)一的公民訴訟法，但是每一部環(huán)境單行法都非常詳細(xì)地規(guī)定了公民訴訟的受案范圍、訴訟管轄、期間以及司法懲戒措施等。當(dāng)前，我們新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》僅僅包含了環(huán)境公益訴訟的原則性規(guī)定，更多的訴訟程序性問(wèn)題需要在司法實(shí)踐中不斷地予以解決和總結(jié)，從而最終形成一部專(zhuān)門(mén)的、具有中國(guó)特色的“環(huán)境公益訴訟法”。

盡管中美在環(huán)境公眾參與的法律化和制度化方面仍然存在較大差距，但必須承認(rèn)，美國(guó)公民訴訟和中國(guó)的環(huán)境公益訴訟都是“公眾參與理論”法律化和制度化的成功佐證，未來(lái)的法律實(shí)踐尤其是訴訟救濟(jì)仍然需要借助“公眾參與理論”予以不斷發(fā)展和完善。我們需要通過(guò)環(huán)境公益訴訟的方式維護(hù)和保障公眾參與權(quán)，更需要通過(guò)環(huán)境公益訴訟的方式實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)環(huán)境監(jiān)督管理的有效參與。

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