李愛年++肖愛

摘 要：生態(tài)文明建設(shè)守法主體應(yīng)該是具有法治思維和生態(tài)思維的“人”，是生態(tài)人格和法權(quán)人格的融合體，這樣的“生態(tài)人”是生態(tài)意識和法治意識內(nèi)化一體的生態(tài)人，守法成為其行為的一般性準(zhǔn)則。塑造這樣的“守法生態(tài)人”的過程就是政府主體、企業(yè)主體和社會公眾主體協(xié)同法治的過程，是實施最嚴(yán)密和最嚴(yán)格的環(huán)境法律制度的過程。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明建設(shè)；守法主體；法治思維；生態(tài)思維；“生態(tài)人”

作者簡介：李愛年，湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師（湖南 長沙 410081）

肖 愛，湖南師范大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法研究所副教授（湖南 長沙 410081）

生態(tài)文明建設(shè)需要法治保駕護(hù)航，而法治離不開政黨、政府、企業(yè)事業(yè)單位、社會組織以及一切公民的普遍守法。生態(tài)文明建設(shè)守法主體應(yīng)該是具有法治思維和生態(tài)思維、法權(quán)人格和生態(tài)人格融合一體的“守法生態(tài)人”是守法主體的“生態(tài)化”。目前，我國守法主體“生態(tài)化”研究尚待展開，以“生態(tài)思維”、“生態(tài)人格”為主題精確檢索中國期刊網(wǎng)，分別得到近600條、160條結(jié)果，以“法治生態(tài)化”為主題檢索，只得到2條結(jié)果，而以“守法生態(tài)化”或“主體生態(tài)化”為主題精確檢索則沒有任何密切相關(guān)的結(jié)果。可見，學(xué)術(shù)界對生態(tài)文明建設(shè)時期守法主體生態(tài)化的專門研究處于空白。探索生態(tài)文明建設(shè)所亟需的守法主體生態(tài)化的核心內(nèi)涵和實現(xiàn)途徑，正是現(xiàn)實所需，也是本文的意圖。

一、守法主體思維“生態(tài)化”：法治思維和生態(tài)思維的融合

一般而言，思維方式“是按照一定結(jié)構(gòu)、方法和程序把思維諸要素結(jié)合起來的相對穩(wěn)定的運(yùn)行樣式”，是“一定時代人們的理性認(rèn)識方式”{1}，“它涉及到思維活動所使用的手段或工具、思維的出發(fā)點、思維的具體路徑、程序和方法等等，并且始終關(guān)系到不同的思維對象”，思維方式“具有社會性、歷史性或時代性、民族性、多樣性等特點”，“一旦產(chǎn)生，也具有自己相對的穩(wěn)定性和獨立性。就其本質(zhì)而言，思維方式是從事實踐活動的人們的實踐方式即存在方式在觀念上的一種反映，但它一經(jīng)形成，就具有自己相對的獨立性，并反過來能動地作用于人們現(xiàn)實的實踐方式”{2}。可見，思維與一定時代人們實踐活動之間有著緊密聯(lián)系，可以說，實踐是思維的基礎(chǔ)和素材，也是思維的指向，思維方式則是這些實踐基礎(chǔ)和未來實踐期望的紐帶。從這個角度來看，姚健宗教授所分析的“法學(xué)中的法律工程研究”的思維方式就是法治思維方式，他認(rèn)為這一思維方式具有如下特點，即：問題和需要導(dǎo)向的思維、創(chuàng)造性思維、主體價值觀引領(lǐng)或者參與式的思維、非邏輯化的思維、系統(tǒng)性思維、效果檢驗的思維{3}。生態(tài)文明建設(shè)的實踐性決定了其主體思維方式與法治思維方式具有質(zhì)的一致性。

黨的十八大報告要求“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。這里所要求的“法治思維”就內(nèi)在地具有上述“法律工程研究的思維方式”的特征，其目的非常確定，即“保障和促進(jìn)各級黨的領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法律手段治黨治國理政”，因此正如姜明安教授所指出的，“所謂‘法治思維，是指執(zhí)政者在法治理念的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識活動與過程”{4}。長期以來，我國依賴權(quán)力和人情解決公私問題的情況很普遍，甚至什么事情都用金錢或權(quán)力來“擺平”，這是典型的人治思維，甚至只是“物治思維”，將人物化為金錢財物和權(quán)力的附屬品，所謂“人情”也被簡化為純粹的利益交易。長此以往必然造成“人的本質(zhì)”喪失、社會失范、政府失信，國家和社會滑向精神分裂的邊沿。法治思維要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員務(wù)必真正尊崇憲法和法律，在環(huán)境與發(fā)展問題上，越是項目重要、工作緊急，越要依法辦事，而絕不能為了一時的經(jīng)濟(jì)增長而損害生態(tài)文明建設(shè)的長遠(yuǎn)大計{5}。更不能為了一己蠅頭小利而無視環(huán)境法律制度、罔顧生態(tài)文明建設(shè)的時代任務(wù)。然而，在生態(tài)文明建設(shè)和法治中國建設(shè)中不僅領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員需要有法治思維，每一個社會主體都應(yīng)該具備法治思維，在法治思維的內(nèi)在指引下自覺守法。實質(zhì)就是每一個社會主體在社會關(guān)系中必須嚴(yán)格遵循法律規(guī)則，履行法定義務(wù)，行使法定權(quán)力，始終堅持“法律面前人人平等”，公平承擔(dān)法律責(zé)任。所以，“法治思維是實現(xiàn)‘社會管理法治化的根本保證”{6}。

生態(tài)思維一定程度上就是對一般思維方式的修正與拓展。生態(tài)化的思維方式，不拘泥于小我和眼前，也不是徹頭徹尾的以生態(tài)為根本，而是始終以人的全面發(fā)展為終極價值目標(biāo)。具有生態(tài)思維的人不會單純以個人利益為目的，而能克服個體導(dǎo)向的、孤立的思維方式，考慮整個生態(tài)環(huán)境、社會發(fā)展等各方面因素，能對一切與環(huán)境有關(guān)的事務(wù)按照生態(tài)規(guī)律進(jìn)行評價，以生態(tài)意識為指引自覺保護(hù)整個生態(tài)系統(tǒng)。思維方式是內(nèi)在的，其生態(tài)化轉(zhuǎn)變要比生產(chǎn)方式、生活方式的生態(tài)化轉(zhuǎn)變更緩慢和困難。這就要求我們更多地關(guān)注思維方式的生態(tài)化問題，按照生態(tài)文明建設(shè)的要求，遵循思維方式變革本身的規(guī)律，加快推進(jìn)思維方式的生態(tài)化。{7}生態(tài)文明建設(shè)必須根基于“人—自然—人”關(guān)系的整體性、關(guān)聯(lián)性、開放性等本質(zhì)屬性。在涉及到人與自然關(guān)系時，具備法治思維和生態(tài)思維的主體才可能對自然規(guī)律予以尊重和考量，并進(jìn)而產(chǎn)生約束自我行為的動力。換言之，生態(tài)人思維是主體成為合格守法生態(tài)人的思維要素。

“生態(tài)人”的思維方式是法治思維和生態(tài)思維的融合，其典型特征可以歸納為：生態(tài)問題導(dǎo)向，即針對生態(tài)危機(jī)尋求對策以滿足人們?nèi)找嫣岣叩纳鷳B(tài)需求；立足現(xiàn)在指向未來，尋求法律制度創(chuàng)新，以平衡環(huán)境與發(fā)展之間的關(guān)系；明確的價值取向，以人的全面發(fā)展、人與人以及人與自然的全面和諧為價值追求，所有主體都嚴(yán)格守法自律，并依法參與社會監(jiān)督管理；注重法治經(jīng)驗的探索、積累和改善，因時因地推動守法以促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，具有明顯的經(jīng)驗思維特性；整體觀、系統(tǒng)觀思維結(jié)構(gòu)，對守法主體和生態(tài)環(huán)境以整體主義為視角，注重守法的系統(tǒng)性和開放性；突出法治實效，守法思維隨著生態(tài)環(huán)境狀況的變化而不斷評估和檢驗法治在生態(tài)保護(hù)方面的實效并為法治積累經(jīng)驗。

二、守法主體人格“生態(tài)化”：生態(tài)人格和法權(quán)人格的融合

生態(tài)文明建設(shè)提倡“人類生存的最高境界是與大自然和諧共存”理念，培養(yǎng)“生態(tài)人格”，塑造與之匹配的新型守法主體?！吧鷳B(tài)人格是個體人格的自然道德規(guī)定性，是個體在長期的社會實踐活動中，基于對人與自然的道德關(guān)系的把握和認(rèn)識而形成的作為自然道德主體的資格、規(guī)格和品格的統(tǒng)一?！眥8}生態(tài)人格要求人們擁有豐富、系統(tǒng)的生態(tài)知識，具有自覺維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡與穩(wěn)定的內(nèi)在動力和生態(tài)智慧，并以此作為認(rèn)識和處理人與自然關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)人格將道德關(guān)懷的視野從人類社會拓展到整個生態(tài)世界，突出了主體思維的整體性和系統(tǒng)性，不僅在廣度上將其內(nèi)容涵蓋人與人、人與自然以及社會與自然的關(guān)系，在深度上也著眼于個人利益與整體利益、私益與公益、當(dāng)下利益與長遠(yuǎn)利益的平衡發(fā)展，更為重要的是不再將自然當(dāng)成人之外的甚至是與人敵對的存在，而是將其視為“人—自然—人”關(guān)系共同體之要素，從而以更為開闊的胸襟和視野不斷達(dá)到人與自然的和解。生態(tài)人格要超越傳統(tǒng)人格，從人與自然的關(guān)系和人與人的關(guān)系互相滲透、互相影響、互相牽制、互相促進(jìn)的維度重新審視人類較穩(wěn)定的道德品質(zhì)，賦予它們新的內(nèi)容和氣質(zhì)。生態(tài)人格要求人們具有感受自然生態(tài)之美的特殊審美意識和能力，并不斷培育生態(tài)審美情感{9}。

生態(tài)人格內(nèi)生于傳統(tǒng)文明與生態(tài)文明的交匯與沖突之中，也就是說，生態(tài)人格“不是與生俱來的，而是在不斷地認(rèn)識自然、感受自然、理解自然、利用自然、開發(fā)自然的過程中形成并不斷完善的?！眥10}生態(tài)人格本質(zhì)上是人們對生態(tài)環(huán)境危機(jī)的自然性反應(yīng)和社會性回應(yīng)的結(jié)果。生態(tài)人格對于生態(tài)人的塑造有重要作用。首先，生態(tài)人格拓展了人的價值取向。生態(tài)人格是人格價值、社會價值和生態(tài)價值的融合體。在傳統(tǒng)人格視域中，人的本質(zhì)局限于人與人的關(guān)系，因此，人在與生態(tài)環(huán)境發(fā)生聯(lián)系時，常常局限于人與人之間的社會性價值之維，而缺乏將生態(tài)價值納入價值權(quán)衡的動力和標(biāo)準(zhǔn)；生態(tài)人格激發(fā)人的生態(tài)價值目標(biāo)意識，這種意識既促生人的價值衡平中的生態(tài)考量，同時為行為本身的生態(tài)化指引方向。由此可見，生態(tài)人格使人的本質(zhì)更為豐滿，使人能擺脫工業(yè)文明時代“經(jīng)濟(jì)人”的單向度局限，在守法的行為選擇和價值判斷中都增加生態(tài)價值的維度。其次，生態(tài)人格增強(qiáng)了在處理“人—自然—人”關(guān)系中的行為調(diào)節(jié)和控制功能。為了實現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，不僅要抑制人類不正當(dāng)、不合理的物質(zhì)追求，確保生態(tài)實踐的順利展開；還要建構(gòu)和實施生態(tài)實踐監(jiān)督和不斷強(qiáng)化機(jī)制，以保障生態(tài)行為的連續(xù)性和有效性。第三，生態(tài)人格是生態(tài)文明制度的必要補(bǔ)充、完善質(zhì)料{11}。十八大報告明確指出：“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度，因此必須加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)”。然而，制度的實效歸根結(jié)底取決于人，制度的理解和實施、制度優(yōu)勢的發(fā)揮、制度缺陷的彌補(bǔ)、制度的更新與創(chuàng)造都依賴于人。加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，其實也就是要推動人們生態(tài)思維的生成和發(fā)展，將人的生態(tài)意識內(nèi)化為人的生態(tài)性行為自覺，積極參與制定相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，加強(qiáng)生態(tài)文明制度創(chuàng)新以及制度實施和監(jiān)督等。生態(tài)文明制度存在欠缺和不足，必須依靠生態(tài)人格規(guī)范下的生態(tài)自覺意識來彌補(bǔ)。

人是個體性生存與社會性生存的統(tǒng)一體，個體性生存的原則和價值依歸是自由，而社會性生存則強(qiáng)調(diào)秩序。“人類社會的和諧發(fā)展在于把人對自由的渴望與對秩序的需求協(xié)調(diào)起來”，這樣，從廣義的角度把人格理解為內(nèi)在的自我，那么生態(tài)人格的含義就不能僅僅局限于倫理層面上的道德的生態(tài)人格，還應(yīng)涉及到法權(quán)人格{12}。在黑格爾看來，法律表面上是對人格的特殊自由的限制，實質(zhì)上是普遍人格法權(quán)的保障；當(dāng)人人都有法權(quán)人格時，法律也就成了一種人人都遵守的“通行”的社會風(fēng)氣{13}。在法治社會，法權(quán)人格的理念就是每個人的獨立人格與權(quán)利在法的意義上得到同等的承認(rèn)與保護(hù){14}。

生態(tài)人格是一個抽象的概念，如果通過法律確認(rèn)，明確其主體地位、受法律保護(hù)的利益以及履行環(huán)境保護(hù)的義務(wù)等多重內(nèi)涵，則生態(tài)人格就成為法律意義上的生態(tài)人格?！胺梢饬x上的生態(tài)人格就是法律尤指環(huán)境法上的權(quán)利和義務(wù)所歸屬的主體所具有的維護(hù)環(huán)境權(quán)益的尊嚴(yán)和價值取向的品格，那么具有法權(quán)生態(tài)人格的人，稱之為生態(tài)人，即生態(tài)人格和法權(quán)人格的融合體。”{15}“生態(tài)人”有著對環(huán)境法的價值認(rèn)同，使得環(huán)境法得到人們的心理支持。在觀念上，人們自己才可以形成與環(huán)境法的價值取向一致的價值認(rèn)識，自覺接受環(huán)境法的規(guī)定和法的要求，而不至于反對法、抵觸法；在行為上，才會更自覺地接受法的指引，嚴(yán)格依法辦事，使法的遵守成為社會成員的自覺行為?！吧鷳B(tài)人”因而能夠正確對待人類的整體利益與局部利益關(guān)系、當(dāng)代人與后代人的利益關(guān)系等問題。能把發(fā)展的權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一起來，既要實現(xiàn)和維護(hù)當(dāng)代人的發(fā)展權(quán)，又不能剝奪后代人的發(fā)展權(quán)，為人類發(fā)展的可持續(xù)盡義務(wù)、負(fù)責(zé)任。這種兼具法治人格和生態(tài)人格的“生態(tài)人”具有生態(tài)理性、生態(tài)思維和法治思維、法治意識，因此，也就具有守法的內(nèi)在動力與自覺，只有當(dāng)社會活動的參與者同時具有相對獨立、完整的法權(quán)生態(tài)人格時，生態(tài)文明的法治社會才真正具備了相應(yīng)的基礎(chǔ)?！笆胤ㄉ鷳B(tài)人”的塑造是生態(tài)文明建設(shè)守法主體“生態(tài)化”的核心，也是生態(tài)化法律獲得嚴(yán)格遵守的心理基礎(chǔ)。

三、守法主體的“生態(tài)人”塑造：法治途徑

“守法生態(tài)人”的塑造是生態(tài)文明建設(shè)的需要，更是建構(gòu)和諧社會的內(nèi)在要求。“守法生態(tài)人”的塑造過程就是政府主體、企業(yè)主體和社會主體“協(xié)同法治”的過程{16}。

1. 政府主體“守法生態(tài)人”塑造

“政府部門是國家和社會管理任務(wù)直接承擔(dān)者”{17}，基于此，政府守法往往對全社會守法具有示范效應(yīng)，即所謂的“上行下效”。生態(tài)文明建設(shè)作為國家“五位一體”頂層設(shè)計的核心一極，離不開政府主體的守法示范。作為守法的重要主體，政府主體包括一切行使國家公權(quán)力的機(jī)構(gòu)、組織和個人。行政權(quán)力作為當(dāng)前公權(quán)力最活躍、最強(qiáng)勢的部分，常常為了短期的行政效率或經(jīng)濟(jì)效率而違背社會規(guī)律和生態(tài)規(guī)律。環(huán)境法律的運(yùn)行也存在深刻的“行政依賴”弊病{18}。法治生態(tài)化要求克服這種“行政依賴”，通過“最嚴(yán)格”的環(huán)境法律制度約束政府行為，在行政效率計算中增加生態(tài)維度，迫使政府主體形成并遵從法治思維和生態(tài)思維，不斷平衡環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系、人與人以及人與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，進(jìn)而推動政府主體形成生態(tài)人格，將政府主體塑造為“守法生態(tài)人”。

約束政府行為，就是要通過最嚴(yán)格、最嚴(yán)密的法律制度對政府公權(quán)力運(yùn)行設(shè)置條件和界限，并對逾越者實施懲罰?？傮w而言，培養(yǎng)政府及其行政部門的法治思維和生態(tài)思維需要科學(xué)的行政程序制度、嚴(yán)格的責(zé)任制度以及便利公眾進(jìn)行法律監(jiān)督的行政公益訴訟制度。從具體制度上看，最基礎(chǔ)的制度就是環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度。

環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度是強(qiáng)化政府主體生態(tài)守法主體性意識的核心制度設(shè)計。《環(huán)境保護(hù)法》（1989年）對環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任與考核評價制度并沒有明確規(guī)定，只是要求縣級以上政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，而對地方政府如何對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)、環(huán)境質(zhì)量出問題了地方政府如何負(fù)責(zé)等根本沒有規(guī)定，所以，地方政府能以短期經(jīng)濟(jì)發(fā)展而葬送綠水青山。安徽固鎮(zhèn)縣還出現(xiàn)因環(huán)保局不經(jīng)政府同意而多次檢查污染企業(yè)而將環(huán)境保護(hù)局長、副局長等6人全部停職的鬧劇，這是喪失法治思維和生態(tài)思維的典型表現(xiàn){19}。

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》（2014年）第26條對環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度做出了明確規(guī)定，根據(jù)該規(guī)定，縣級以上政府有義務(wù)將環(huán)保目標(biāo)完成情況作為考核內(nèi)容；考核的實施者是縣級以上政府；考核的對象包括本級環(huán)保部門、本級環(huán)保部門負(fù)責(zé)人、下級政府、下級政府負(fù)責(zé)人；考核的內(nèi)容是環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況；將環(huán)保目標(biāo)完成情況作為考核評價的重要依據(jù)；考核結(jié)果必須公開。但是對如何落實環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，尤其是對下級政府及其負(fù)責(zé)人的考核缺乏明確具體規(guī)定，因而還是難以避免環(huán)保部門成為政府片面追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的“替罪羊”。

要使環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度真正發(fā)揮法律效力，促使政府主體成為守法生態(tài)人，需要通過立法突出如下方面：一是要確定該制度的重點適用對象。該制度不僅僅要用于對環(huán)境保護(hù)部門及其負(fù)責(zé)人的考核評價，更要嚴(yán)格適用于對地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人的考核評價。該制度是為了落實“縣級以上政府對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”即政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任而設(shè)計的制度，本質(zhì)上看該制度的初衷就是針對政府及其負(fù)責(zé)人的決策責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任以及宏觀調(diào)控和監(jiān)管責(zé)任，環(huán)保部門責(zé)任只是專業(yè)職能責(zé)任，二者性質(zhì)上有根本的差異。因此，該制度重中之重是用于對地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人的考核與問責(zé)，避免地方政府或其領(lǐng)導(dǎo)人干擾環(huán)境保護(hù)部門專業(yè)職能的履行。二是應(yīng)該由國務(wù)院制定專門的《環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任與考核評價條例》，而不能直接由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門制定部門規(guī)章。部門規(guī)章既不是地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的立法依據(jù)，也不是地方政府規(guī)章的立法依據(jù)，部門立法和地方立法假“維護(hù)公共利益”之名固化其部門利益和地方利益尚存在充分的制度空間{20}。如此，則生態(tài)文明建設(shè)的國家意志難以貫徹落實，還會阻礙生態(tài)文明建設(shè)國家意志自下而上的生成{21}。三是要明確地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任的具體內(nèi)容。地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人是落實生態(tài)文明建設(shè)國家意志的關(guān)鍵力量，不對其環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任與考核方式予以明確，也很容易制約貫徹國家意志的合理決策。四是問責(zé)指標(biāo)體系設(shè)置要科學(xué)，能切合本行政區(qū)環(huán)境保護(hù)實際情況，要確保環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書科學(xué)，具有可操作性，可以轉(zhuǎn)化為具體的考核指標(biāo)。五是考核方式要明確具體，保證切實可行并全面、充分?？己艘ㄟ^部門自我考核、地方政府考核、上級政府及其主管部門考核，還必須加上社會考核，即將人們對地方環(huán)境質(zhì)量、對地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人的環(huán)境保護(hù)工作表現(xiàn)與實效是否滿意作為一個重要因素。六是考核必須有效力?？己私Y(jié)果務(wù)必公開且獎懲毫不含糊。

“環(huán)境友好型”決策產(chǎn)生的積極影響往往要數(shù)年后才能顯出，一個為了任期內(nèi)政績而違背生態(tài)規(guī)律的決策的惡果也往往要多年后才能被人們所認(rèn)識。因此，中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“《深改決定》”）明確規(guī)定要“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”。這項重要制度對地方政府及其黨政領(lǐng)導(dǎo)的“守法生態(tài)人”塑造具有重要意義。以“自然資源資產(chǎn)負(fù)債表”為基礎(chǔ)對“領(lǐng)導(dǎo)干部”進(jìn)行“自然資源資產(chǎn)離任審計”，以此作為領(lǐng)導(dǎo)干部升遷考核要件，甚至如果領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)過度開發(fā)自然資源，造成自然資源嚴(yán)重破壞和浪費(fèi)，還要基于自然資源離任審計結(jié)果而追究其有關(guān)責(zé)任，這樣，在領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)就不得不努力尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，努力在其任期內(nèi)的各種決策中始終將生態(tài)價值納入思維對象之中，為了避免被問責(zé)，也不得不盡可能嚴(yán)格依法行使其手中的公權(quán)力，同時，盡可能保障自己權(quán)力的行使不至于侵害其他社會主體的合法權(quán)益。這樣，不僅使領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)了生態(tài)思維和法治思維，也健全了領(lǐng)導(dǎo)干部的法權(quán)人格和生態(tài)人格。當(dāng)然，“自然資源資產(chǎn)離任審計”以及“生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”都有待盡快通過立法由環(huán)境政策轉(zhuǎn)化為切實可行的環(huán)境法律制度。

生態(tài)文明建設(shè)的政府主體“守法生態(tài)人”塑造需要一系列制度形成“合力”，諸如地方人民政府向人大報告環(huán)境保護(hù)工作的制度、懲治環(huán)境瀆職犯罪制度等都是規(guī)束行政權(quán)力、避免非生態(tài)化社會治理的重要制度，對政府守法生態(tài)人的塑造具有重要意義。尤其是作為發(fā)揮社會力量督促環(huán)境行政執(zhí)法的環(huán)境行政公益訴訟制度，在環(huán)境法治發(fā)達(dá)國家都是環(huán)境保護(hù)支柱性制度。我國新《環(huán)境保護(hù)法》并沒有明確規(guī)定環(huán)境行政公益訴訟，這是一大遺憾。但是，新《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定也并沒有將環(huán)境行政公益訴訟明確排除在外，對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生污染和破壞的行政行為也應(yīng)該屬于該條規(guī)定的“污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為”，對這類行為，符合法定條件的主體也應(yīng)該可以提起公益訴訟。在過去十來年里，不少地方政府盲目進(jìn)行所謂“工業(yè)園區(qū)”建設(shè)，對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，如果有環(huán)境公益訴訟制度，不少這樣的破壞是可以避免的。

2. 企業(yè)主體“守法生態(tài)人”塑造

企業(yè)是人類社會發(fā)展所必不可少的社會組織方式，也是人類環(huán)境資源的主要消費(fèi)者和環(huán)境污染和破壞的主要制造者。企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)利益是其生存的必然邏輯，但是企業(yè)并不就因此而理所當(dāng)然唯利是圖，企業(yè)社會責(zé)任早已經(jīng)成為企業(yè)生存的倫理根基。企業(yè)是我國生態(tài)文明建設(shè)核心力量之一，企業(yè)“守法生態(tài)人”的塑造在根本上影響企業(yè)決策和經(jīng)營行為，并影響企業(yè)與政府和社會的關(guān)系。

企業(yè)是擬制人，不具有自然人一樣的思維機(jī)制，企業(yè)的決策“思維”中起決定作用的是企業(yè)決策團(tuán)體成員的思維方式以及企業(yè)決策形成機(jī)制，而這都深受企業(yè)追求利潤動機(jī)的影響，企業(yè)的逐利性使企業(yè)決策者具有深刻的“理性經(jīng)濟(jì)人”特性。只有實行最嚴(yán)格的和最嚴(yán)密的法治，通過法律制度外在約束，迫使企業(yè)將生態(tài)價值納入到企業(yè)發(fā)展成本效益衡量。能提高企業(yè)成本效益核算中生態(tài)價值權(quán)重的法律制度主要包括環(huán)境影響評價制度、環(huán)境法律責(zé)任制度、環(huán)境公益訴訟制度等。

環(huán)境影響評價制度是貫徹環(huán)境預(yù)防為主原則的根本制度，是環(huán)境法的最基本的制度。最近的改革中有將環(huán)境影響評價審批和監(jiān)管放權(quán)到地方的趨勢，我們不太認(rèn)同這一做法。事實上，因為地方實質(zhì)上并不對本地財政和納稅人或理論上的“選民”直接負(fù)責(zé)，所以，將重要的環(huán)評審批權(quán)下放到地方，就使地方政府與企業(yè)的“合謀”的空間更大，重要項目環(huán)評審批權(quán)在環(huán)保部至少還能對地方政府形成一定威壓，也能對央企在地方項目進(jìn)行預(yù)防性監(jiān)管，一旦大面積將環(huán)評審批權(quán)下放到地方，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一如既往的驅(qū)動將使權(quán)力大幅度下放的環(huán)境影響評價制度更缺乏對企業(yè)的約束力，生態(tài)思維就無法成為企業(yè)決策的約束性要素。

企業(yè)的環(huán)境法律責(zé)任制度應(yīng)該全面覆蓋企業(yè)資源環(huán)境開發(fā)利用的所有方面。我國目前已經(jīng)建立了基本體系化的企業(yè)環(huán)境法律責(zé)任制度，但是，長期以來企業(yè)違法成本低守法成本高成為環(huán)境法律責(zé)任領(lǐng)域最大的困境，降低守法成本決不能一味降低環(huán)保法律的要求。革新環(huán)保技術(shù)和企業(yè)管理機(jī)制才是企業(yè)降低守法成本的根本。但是，企業(yè)只有在普遍面臨違法高成本的前提下才能產(chǎn)生革新技術(shù)和管理機(jī)制的動力。激勵機(jī)制產(chǎn)生效益的前提也只能是違法付出的成本大于其守法付出的代價，否則劣幣驅(qū)良幣，企業(yè)寧愿封存創(chuàng)新的技術(shù)也不愿意耗費(fèi)巨資將新技術(shù)用于生產(chǎn)和管理，激勵機(jī)制也最終成為擺設(shè)。世界百強(qiáng)企業(yè)在其母國是環(huán)保典范而到了我國卻反復(fù)曝出危害環(huán)境的黑幕，因為其在中國污染破壞環(huán)境有足夠制度空間將后果轉(zhuǎn)嫁給社會。新《環(huán)境保護(hù)法》普遍強(qiáng)化了環(huán)境違法行為的制裁力度，尤其是第59條規(guī)定的“按日連續(xù)處罰”制度，大幅度提高了違法排污被責(zé)令改正而拒不執(zhí)行者的違法成本。但是，最好的環(huán)境法律制度也需要置于全社會監(jiān)督之下才能發(fā)揮真正的制度功能，而環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟才是這方面普遍行之有效的制度。

此外，針對我國大量中小企業(yè)賺足錢就轉(zhuǎn)產(chǎn)甚至賣掉企業(yè)重新開辦新企業(yè)而留下環(huán)境污染和生態(tài)破壞的現(xiàn)象，建立健全“企業(yè)負(fù)責(zé)人個人責(zé)任終身責(zé)任制”有利于企業(yè)決策者從長計議防治環(huán)境污染破壞。上文所說的《深改決定》明確規(guī)定“建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”。不少人認(rèn)為“生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”與“自然資源資產(chǎn)離任審計”一樣都只是針對“領(lǐng)導(dǎo)干部”，以對“領(lǐng)導(dǎo)干部”的“自然資源資產(chǎn)離任審計”為依據(jù)追究“領(lǐng)導(dǎo)干部”的“生態(tài)環(huán)境損害終身責(zé)任”。這是不妥的?！渡罡臎Q定》的表達(dá)中用句號將二者間隔，則應(yīng)該理解為兩項制度，即“領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計”制度和“生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制”，前者是針對“自然資源”資產(chǎn)性的經(jīng)濟(jì)價值，后者是針對生態(tài)性損害。因此，不能將終身責(zé)任追究對象局限于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人，造成環(huán)境污染破壞的企事業(yè)單位也必須對其所造成的環(huán)境損害承擔(dān)終身責(zé)任，此外，環(huán)境保護(hù)職能部門領(lǐng)導(dǎo)人、進(jìn)行環(huán)境評估和環(huán)境影響評價等環(huán)境技術(shù)人員也應(yīng)該負(fù)相應(yīng)的終身責(zé)任{22}。

因此，生態(tài)環(huán)境損害終身責(zé)任追究制適用的對象主體應(yīng)該包括四類：一是地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)人；二是地方政府環(huán)境保護(hù)職能部門領(lǐng)導(dǎo)人和直接責(zé)任人員；三是造成環(huán)境污染破壞的企事業(yè)單位及其領(lǐng)導(dǎo)者和直接責(zé)任人員；四是存在違法的環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境影響評價等環(huán)境技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)及其直接責(zé)任人員，其違法行為如果超過了追責(zé)時效不予追責(zé)，但是因為違法行為而導(dǎo)致環(huán)評失真進(jìn)而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重?fù)p害，則該環(huán)評機(jī)構(gòu)及直接責(zé)任人員應(yīng)該受終身追責(zé)制約束。

3. 社會公眾“守法生態(tài)人”塑造

十八屆四中全會深刻地揭示了人民權(quán)益保障、法律權(quán)威和社會公眾守法的關(guān)系：“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)?！彪S著環(huán)境治理模式由末端的行政監(jiān)管向全過程公眾參與治理的逐步轉(zhuǎn)變，社會公眾成為良好生態(tài)的捍衛(wèi)者與受益者。如果缺乏對社會公眾“生態(tài)人格”塑造，任何人格或者思維的干預(yù)與引導(dǎo)機(jī)制，都將缺乏利益歸屬與倫理基礎(chǔ)。從環(huán)境法治視角看，社會公眾的“生態(tài)人”塑造具體包括環(huán)境教育引導(dǎo)與環(huán)境權(quán)益保障兩個維度。

環(huán)境教育引導(dǎo)。環(huán)境教育是非常有效的意識引領(lǐng)方式，通過有效的信息獲取與思維轉(zhuǎn)化，會產(chǎn)生良好的生態(tài)人格與環(huán)保行為。世界各國都通過法治來保障和加強(qiáng)環(huán)境宣傳教育，美國、巴西、日本、韓國等十多個國家以及我國臺灣地區(qū)都頒布了環(huán)境教育專門立法，還有英國、瑞典等國通過在教育法或教育政策法規(guī)文件中規(guī)定環(huán)境教育制度{23}。我國新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》也要求將環(huán)境教育納入課堂。但是，抽象的法律規(guī)范要轉(zhuǎn)化為社會公眾的環(huán)境保護(hù)自覺，這中間需要制度的細(xì)化與完善，建議制定國家層面的《環(huán)境教育條例》甚至《環(huán)境教育法》，對環(huán)境教育的教育體系、原則、基本制度、教學(xué)體制機(jī)制、教學(xué)質(zhì)量監(jiān)管、教育對象、財政保障、師資保障、政府及其主管人員的責(zé)任、糾紛處理與責(zé)任追究機(jī)制等。

環(huán)境權(quán)益保障。思維表面上是信息與知識經(jīng)驗的處理過程，而實質(zhì)上是對多種利益的沖突、平衡與保障的過程。法治思維和生態(tài)思維相融合的內(nèi)在驅(qū)動本質(zhì)上也在于環(huán)境權(quán)益平衡與保障?！碍h(huán)境權(quán)是生存權(quán)的前提”，是生存權(quán)的內(nèi)容和升華，也是“發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)”{24}。環(huán)境權(quán)落實到法治層面就是社會公眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的有效保障。公眾環(huán)境知情權(quán)是環(huán)境參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)保障的基礎(chǔ)，而它們又主要是通過環(huán)境信息公開制度得以實現(xiàn)的。“因為公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極程度取決于公眾的環(huán)境意識。盡管公眾的環(huán)境意識的高低受制于多方面因素，但環(huán)境知情權(quán)是基礎(chǔ)。而公眾環(huán)境知情權(quán)的實現(xiàn)有賴于環(huán)境信息公開?！眥25}當(dāng)前普遍存在環(huán)境信息由政府或企業(yè)“選擇性”公開，造成了“公開的信息群眾基本不需要，群眾需要的信息基本不公開”的局面。其解決路徑是建立政府環(huán)境信息與企業(yè)環(huán)境信息強(qiáng)制公開制度，明確公開主體、公開范圍、公開形式、公開內(nèi)容、例外情形，特別要對違法不公開的行為規(guī)定嚴(yán)格法律責(zé)任，同時可以通過環(huán)境標(biāo)識、環(huán)保創(chuàng)建等機(jī)制引導(dǎo)政府、企業(yè)主動公開環(huán)境信息。環(huán)境公益訴訟是公眾參與環(huán)境保護(hù)、監(jiān)督環(huán)境法實施的有效形式，也是全面提升整個社會守法意識，塑造守法“生態(tài)人”的最有價值的法律機(jī)制。新《環(huán)境保護(hù)法》在新《民事訴訟法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了環(huán)境公益訴訟制度，這是我國環(huán)境立法史上的重大進(jìn)步。但是，以擔(dān)心民眾環(huán)境知識和環(huán)境法治意識不足為由，或者以擔(dān)心“濫訴”為由而將公民排除在環(huán)境公益訴訟原告之外{26}，對原告資格實際上予以種種限制，必然制約這一制度在公民環(huán)境守法精神培養(yǎng)方面功能的發(fā)揮。應(yīng)當(dāng)通過立法賦予社會公眾的環(huán)境公益訴訟訴權(quán)，并不斷完善環(huán)境審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制，確保社會公眾的環(huán)境權(quán)益能夠最大限度獲得司法保障，以完善公眾生態(tài)法權(quán)人格。

注 釋：

①李秀林等：《辯證唯物主義和歷史唯物主義原理》，北京：中國人民大學(xué)出版社，1995年，第398頁。

②劉湘溶、羅常軍：《思維方式的基本含義、本質(zhì)特性與典范形態(tài)》，《湖湘論壇》2010年第3期。

③參見姚建宗：《法學(xué)研究及其思維方式的思想變革》，《中國社會科學(xué)》2012年第1期。

④姜明安：《習(xí)近平依法治黨戰(zhàn)略思想》，http：//theory.people.com.cn/n/2014/0109/c112851-24070242.html.2014年10月2日訪問。

⑤孫佑海：《推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的法治思維和法治方式研究》，《重慶大學(xué)學(xué)報》2013年第5期。

⑥韓春暉：《邁向法治主導(dǎo)型社會管理模式》，《湖南社會科學(xué)》2013年第5期。

⑦劉湘溶、張潤澤：《略論思維方式生態(tài)化轉(zhuǎn)向的四個維度》，《當(dāng)代世界與社會主義》2011年第3期。

⑧劉湘溶等：《我國生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略研究（下）》，北京：人民出版社，2013年，第640-671頁。此外，還主要參考了彭立威：《生態(tài)人格論》，湖南師范大學(xué)博士畢業(yè)論文，2009年。

⑨彭立威：《論生態(tài)人格——生態(tài)文明的人格訴求》，《教育研究》2102年第9期。

⑩曾建平等：《試析生態(tài)人格的特征》，《中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2008年第4期。

{11}陳瓊珍：《生態(tài)人格：生態(tài)文明制度的完善路徑》，《廣西社會科學(xué)》2013年第11期。

{12}{15}彭立威：《法權(quán)意義上的生態(tài)人格》，《法學(xué)雜志》2011年第7期。

{13}張君平、李長江：《黑格爾法權(quán)人格之維》，《學(xué)術(shù)界》2010年第5期。

{14}張君平、李金鑫：《法治化進(jìn)程中的法權(quán)人格理念》，《改革與開放》2011年第7期。

{16}肖愛、李峻：《協(xié)同法治：區(qū)域環(huán)境治理的法理依歸》，《吉首大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014年第3期。

{17}{20}湯靜：《地方立法中部門利益之消解路徑探析》，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2013年第3期。

{18}向明、肖愛：《論法律運(yùn)行的司法最終原則——以“行政依賴”的克服為中心》，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2011年第4期。

{19}邢化峰：《基層環(huán)境保護(hù)執(zhí)法軟肋該如何突破——反思固鎮(zhèn)縣6位環(huán)境保護(hù)官員被集體停職事件》，《環(huán)境保護(hù)》2010年第13期。

{21}朱紅文：《國家意志與生態(tài)文明建設(shè)》，《湖南社會科學(xué)》2013年第1期。

{22}李瑩：《建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制》，《中國環(huán)境報》2014年2月10日。

{23}王民、祝真旭：《環(huán)境教育法國際比較與中國環(huán)境教育立法實踐思考》，《世界環(huán)境》2013年第5期。

{24}李愛年、彭本利：《環(huán)境權(quán)應(yīng)成為環(huán)境法體系的重心》，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2004年第4期。

{25}張建偉：《論環(huán)境信息公開》，《河南社會科學(xué)》2005年第2期。

{26}彭波、毛磊：《環(huán)保法25年首次大修》，《人民日報》2014年4月25日。