韓東海

【摘 要】 高校內(nèi)部控制建設(shè)對于高校發(fā)展有重要作用。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》頒布后，各高校積極響應，大力推進內(nèi)部控制建設(shè)，取得了一定成效。但在內(nèi)部控制建設(shè)推進過程中，也產(chǎn)生了一系列問題。通過研究高校內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀和問題，并以河北省H大學為例進行詳細說明，為高校內(nèi)控建設(shè)的良好發(fā)展提出相應的對策。目前，高校在內(nèi)控建設(shè)推進過程中存在的問題有：內(nèi)部控制流于形式，未設(shè)立定期輪換制度，預算編制不科學，資產(chǎn)控制存在漏洞，缺少風險評估機制，支出業(yè)務(wù)控制不健全，采購渠道單一，績效評價機制和監(jiān)督檢查機制不健全。要采取對策確保發(fā)展目標的實現(xiàn)：將內(nèi)部控制落到實處，實行崗位定期輪換制度，設(shè)立預算編制委員會、貨幣資金崗位責任制、風險評估小組，在支出控制方面設(shè)立二級授權(quán)體制，采取多種采購手段，健全績效評價體系和監(jiān)督檢查機制。

【關(guān)鍵詞】 高校； 內(nèi)部控制； 預算控制

中圖分類號：F233 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）15-0115-03

一、加強高校內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

高校內(nèi)部控制建設(shè)是指高校基于自身長遠發(fā)展的需要，在其內(nèi)部管理機構(gòu)中設(shè)置若干調(diào)整約束機制、綜合評價手段、控制方法以及有關(guān)措施，以此來保證高校的教學實踐和科研探索等相關(guān)工作的有序合理開展，降低日常經(jīng)營的風險，提高辦事效率，合理優(yōu)化資源配置，最終促使高校更加合理健康地發(fā)展，以實現(xiàn)其目標。擁有健全的內(nèi)部控制建設(shè)體系是一個主體長盛不衰的法寶。健全完善的內(nèi)部控制建設(shè)體系不僅可以有效制止徇私舞弊和貪污腐敗等現(xiàn)象的發(fā)生，還能加強內(nèi)部管理的全面性和科學性。

2012年11月29日，財政部以財會〔2012〕21號印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，自2014年1月1日起施行，以此來加強對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的引導。作為事業(yè)單位的高等院校，理應按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的要求，加強其內(nèi)部控制建設(shè)。高校作為非營利性組織與作為營利組織的企業(yè)不同，其內(nèi)部控制的目標、內(nèi)容與要求也有著明顯的區(qū)別。企業(yè)的目標是實現(xiàn)利潤最大化，而高校的目標是培養(yǎng)社會所需的人才，服務(wù)社會。從宏觀層面來看，不斷加強其內(nèi)部控制建設(shè)，有利于更好地響應國家的相關(guān)法律法規(guī)，使其各項活動在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有效運行；從微觀層面來看，只有不斷加強其內(nèi)部控制建設(shè)，才能使學校的資產(chǎn)處于安全的環(huán)境之中，并能節(jié)約學校正常周轉(zhuǎn)運行的成本，防止出現(xiàn)財務(wù)漏洞。無論從宏觀層面來看，還是從微觀層面來看，都有利于提高高校的教學和科研效果，有利于為社會培養(yǎng)更為優(yōu)秀的人才，進而更好地服務(wù)于社會。由此可見，加強高校的內(nèi)部控制建設(shè)十分必要。在高校進行內(nèi)部控制建設(shè)中，應遵循圖1所示的內(nèi)部控制建設(shè)體系。

二、高校內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀與問題

（一）高校內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》頒布后，各高校積極響應，在理論上增加對內(nèi)部控制相關(guān)概念的學習，加深對內(nèi)部控制的認識；在實踐中采取相關(guān)措施來大力推進內(nèi)部控制建設(shè)，完善內(nèi)部控制工作。筆者通過對全國30所高校進行抽樣調(diào)查，分析了高校內(nèi)部控制建設(shè)體系的狀況，其中，各項目的設(shè)立比例如表1所示。

（二）高校內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

雖然目前高校積極響應內(nèi)部控制建設(shè)的號召，但在建設(shè)過程中，無論從單位層面來看，還是業(yè)務(wù)層面來看，仍然存在一些問題，阻礙了內(nèi)部控制建設(shè)的良好發(fā)展。

1.從單位層面來看

缺乏具體的內(nèi)部控制建設(shè)實施策略，尚未把《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》與高校自身的實際很好地聯(lián)系起來。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的頒布針對的是所有行政事業(yè)單位，具有普遍性，而高校作為行政事業(yè)單位的組成部分，具有其特殊性。包括高校在內(nèi)的各個行政事業(yè)單位應以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》為基礎(chǔ)，結(jié)合自身實際，制定具體的細則，更好地貫徹執(zhí)行內(nèi)部控制建設(shè)，避免內(nèi)部控制建設(shè)流于形式。

2.從業(yè)務(wù)層面來看

第一，內(nèi)部控制建設(shè)的意識需要進一步增強，如風險意識。有些高校雖然進行了預算的編制，但尚未建立一套完善的預算管理體系，致使預算管理存在風險。有些高校在貸款時，僅考慮如何能夠貸到資金，忽視了不同渠道的貸款所帶來的風險。第二，監(jiān)督機制不完善，導致內(nèi)部控制執(zhí)行不到位。例如目前高校普遍存在內(nèi)部控制建設(shè)流于形式的現(xiàn)象。尚未設(shè)立具體的監(jiān)督部門，或者監(jiān)督部門雖設(shè)立，但也形同虛設(shè)，并未發(fā)揮其應有的作用。第三，對各項業(yè)務(wù)的控制建設(shè)不完善。比如定期輪崗，目前各高校對于崗位輪換的意識不明確，致使不容易打破業(yè)已存在的關(guān)系網(wǎng)，也不容易使長期存在的違法活動暴露出來，不利于制止貪污舞弊案件的發(fā)生。

三、H大學內(nèi)部控制建設(shè)的案例分析

H大學是河北省屬綜合性大學，學校始終堅持“質(zhì)量第一、育人為本”的辦學理念，致力于融知識教育、能力教育、素質(zhì)教育為一體的教學改革。H大學注重內(nèi)部控制建設(shè)，目前已建立了相對完善的內(nèi)部控制建設(shè)體系。因此，以H大學為例對高校內(nèi)部控制建設(shè)進行研究具有典型代表性。

（一）H大學內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀

1.單位層面的內(nèi)部控制方面

（1）學校實行的是黨委領(lǐng)導下的校長負責制，堅持黨委的領(lǐng)導核心地位；

（2）設(shè)立了由校長領(lǐng)導下的內(nèi)部控制小組；

（3）設(shè)立了較為齊全的財務(wù)處科室，具體包括計劃管理科、會計核算科、收費管理科、資金管理科，財務(wù)人員學歷大多在本科以上。

2.業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制方面

（1）每年的預算基本是由財務(wù)處科室的財務(wù)人員參照以前年度的預算結(jié)果和決算結(jié)果來編制本年預算，尚未設(shè)立專門的預算編制委員會；

（2）制定了資產(chǎn)管理辦法來加強對資產(chǎn)的控制，有對貨幣資金的管理辦法、應收款的管理辦法、應付款項的管理辦法、預收款項的管理辦法和預付款項的管理辦法；

（3）在支出業(yè)務(wù)控制方面，由H大學下發(fā)文件，支出時需要由校長和書記共同簽章才能生效；

（4）通過公開招標的方式采購固定資產(chǎn)；

（5）建立了績效評價機制；

（6）專門設(shè)有監(jiān)察部門，在事后對業(yè)務(wù)進行監(jiān)督。

（二）H大學在進行內(nèi)部控制建設(shè)過程中存在的問題

1.單位層面的內(nèi)部控制方面

（1）H大學雖設(shè)立了內(nèi)部控制小組，但大多數(shù)時間聽命于校長的領(lǐng)導，獨立性不夠，并沒有充分發(fā)揮其應有的作用。

（2）沒有實行重點部門和重要崗位人員定期輪換制度，在一部分不相兼容崗位的人員設(shè)置上，甚至出現(xiàn)人員兼崗的現(xiàn)象。這樣不利于強化內(nèi)部制約機制的建立，容易滋生貪污腐敗的不良現(xiàn)象。

2.業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制方面

（1）H大學預算編制不夠科學。尚未設(shè)立專門的預算編制委員會，每年的預算由財務(wù)室的財務(wù)人員參照以前年度的預算結(jié)果和決算結(jié)果來編制本年預算；在編制方法上，沒有實現(xiàn)二上二下的編制方法；在預算標準上，沒有設(shè)立符合H大學實際的預算定額標準。

（2）H大學在資產(chǎn)控制方面有很多漏洞。首先，進行付款業(yè)務(wù)所需的財務(wù)專用章和個人名章沒有分開保管，不符合規(guī)定；其次，采用銀行付款時，使用的是通常意義上的支票等方式，沒有實現(xiàn)網(wǎng)上付款，電子信息化建設(shè)不完善；再次，雖頒布了一些資產(chǎn)管理辦法，但實際落實不到位，尤其是對于往來賬款的處理，存在長期掛賬的現(xiàn)象；最后，資產(chǎn)管理辦法不全面，沒有涉及對非流動資產(chǎn)的管理和一些低值易耗品等存貨的管理辦法。

（3）缺少能夠預測風險的評估機制，在負債的控制方面存在很大風險。學校進行貸款時，沒有專門的風險評估機構(gòu)和決策制定機構(gòu)來對貸款的方向進行確定、對貸款的風險進行評估，導致學校在作出貸款的決策時，沒有考慮到貸款的成本，忽視了貸款的風險，也沒有考慮到自身的償還能力。

（4）H大學的支出業(yè)務(wù)控制仍存在一系列問題。首先，所有支出，無論大小，全部要由一級領(lǐng)導簽字，加大了領(lǐng)導的負擔，增加了不必要的麻煩；其次是支出的金額沒有標準和規(guī)定，加大了資金支出的風險。

（5）采購渠道單一，學校固定資產(chǎn)的購入全部通過公開招標的方式進行。招標小組的成員組成成分單一，主要是財務(wù)部門的人員參加。

（6）績效評價機制不健全?？冃гu價的標準主要是針對教職工，而對于行政工作人員、后勤工作人員，并沒有相應的績效評價指標。這樣不易調(diào)動員工的主觀積極性，不利于學校最終目標的實現(xiàn)。

（7）監(jiān)督檢查機制不健全。雖設(shè)有專門的監(jiān)督部門，但監(jiān)督部門的監(jiān)督主要是事后監(jiān)督，學校并未建立起全面的監(jiān)督檢查機制。

四、完善高校內(nèi)部控制建設(shè)的對策

（一）單位層面的內(nèi)部控制方面

1.加強對于內(nèi)部控制小組的重視程度。擴大小組成員的組成成分，比如可以由財務(wù)處人員、內(nèi)部審計人員、教務(wù)處人員以及二級學院的相關(guān)人員組成；加強內(nèi)部控制小組對于學校相關(guān)決策的參與程度，協(xié)助學校有關(guān)部門的行為活動。

2.實行崗位定期輪換制度。對于在本部門連續(xù)工作滿3—5年的，或者雖不滿3—5年，但存在問題較多、不能勝任相關(guān)崗位的實行輪換。輪換的方式可以在本部門崗位之間調(diào)整，也可以在各個部門范圍內(nèi)實行輪換。

（二）業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制方面

1.設(shè)立專門的預算編制委員會，設(shè)置專門的預算編制人員；預算編制方法標準化，采用二上二下的預算編制方法；結(jié)合實際，聘請有關(guān)專家作出符合高校自身實際的預算定額標準，促使預算的公正和透明。

2.按照實際需要，建立貨幣資金崗位責任制，切實按照《會計法》的有關(guān)規(guī)定來執(zhí)行，分開保管財務(wù)專用章和個人名章；采用現(xiàn)代支付結(jié)算方式，建立適合學校特點的網(wǎng)絡(luò)信息化系統(tǒng)，使內(nèi)部控制的建設(shè)走向網(wǎng)絡(luò)信息化的軌道；在對資產(chǎn)進行保管時，要確保資產(chǎn)的安全完整，無損無缺；把往來款項管理辦法的有關(guān)規(guī)定落到實處；要制定相關(guān)措施來對非流動資產(chǎn)進行管理。例如，制定固定資產(chǎn)管理辦法、無形資產(chǎn)管理辦法、低值易耗品管理辦法等來加強對資產(chǎn)的全面管理與控制。

3.設(shè)立專門的風險預測機構(gòu)或成立臨時評估小組，專門對學校的貸款進行決策，對貸款的風險進行評估。制定專門的貸款管理辦法，建立一個符合學校實際的風險評估體系。在對外借款時，要綜合考慮貸款的資金結(jié)構(gòu)、貸款期限、貸款利率、貸款限定條件、自身的償債能力以及貸款本身具有的財務(wù)風險等各種因素。

4.在支出控制方面，建立二級授權(quán)體制。分為二級學院領(lǐng)導和學校領(lǐng)導二級，按照金額標準分級管理。在支出業(yè)務(wù)的金額方面，要有一定的標準，不同類型的支出，要有一個限額的標準。例如，購買紀念品的支出不能超出多少金額，購買勞保用品的支出不能超出多少金額等等。這樣能夠防范不合理的支出現(xiàn)象，降低貨幣資金支出的風險。

5.在購買固定資產(chǎn)時，以公開招標為主，選擇最適合的招標方式。包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價和國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式。在采購小組的成員組成方面，要增加不同部門的人員投入。例如，將資產(chǎn)管理部門、審計部門、紀委部門、財務(wù)部門等部門的人員投入其中，這樣能夠在一定程度上避免單一決策、貪污腐敗的現(xiàn)象發(fā)生。

6.完善績效評價體系，使績效評價體系深入到學校內(nèi)部的各個部門、各類人員之中，形成一個全面的績效評價體系。要對多長時間進行一次考核，在哪些方面進行考核，由誰進行考核，對誰進行考核等方面有一個明確的規(guī)定。尤其是要注意績效考核內(nèi)容的設(shè)立。績效考核內(nèi)容應當包括目標責任、關(guān)鍵業(yè)績、能力素質(zhì)、滿意度、綜合測評等方面，并要注意使不同的考核主體適用不同的考核內(nèi)容。

7.設(shè)立健全監(jiān)督檢查機制，將監(jiān)督檢查貫穿于業(yè)務(wù)的事前發(fā)生階段、事中進行階段和事后反饋階段。在業(yè)務(wù)的事前發(fā)生階段，應對此項業(yè)務(wù)進行評價，分析業(yè)務(wù)在執(zhí)行過程中可能會遇到的風險、在最大后悔值的情況下可能花費的成本、可能占用的時間和消耗的人力及物力；在業(yè)務(wù)的發(fā)生過程中，跟蹤此項業(yè)務(wù)，并將實際情況和事前的預計進行比較，是否在計劃的范圍之內(nèi)進行，是否出現(xiàn)了始料未及的情況；在業(yè)務(wù)的完成階段，也就是事后反饋階段，對整個事項進行分析、評價、總結(jié)，并從中提煉出監(jiān)督檢查發(fā)揮的作用，若有不足之處，進一步進行完善。

總之，各高等院校應當針對本校的內(nèi)部控制建設(shè)進行深入分析，結(jié)合《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的規(guī)定以及本校實際情況，對學校的內(nèi)部控制進行建設(shè)，以利于學校長遠目標的實現(xiàn)。

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