宋 偉 謝小飛

從政黨與國家關(guān)系的視角來看，如何約束執(zhí)政黨權(quán)力是有效推進(jìn)社會主義法治建設(shè)的關(guān)鍵問題。在此，政黨與國家的關(guān)系具體指執(zhí)政黨與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系。法治理念的逐漸養(yǎng)成、法律制度的逐步完善要依托法治實(shí)踐。因而，在實(shí)踐上正確處理好執(zhí)政黨與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，為完善法律制度提供了必不可少的實(shí)踐素材，為涵養(yǎng)法治精神提供了不可或缺的空間和土壤。基于權(quán)力特征的普遍性，可以從整體上對上述關(guān)鍵問題進(jìn)行探討；又因立法、行政、司法權(quán)力運(yùn)行的不同要求，所以必須對執(zhí)政黨與立法、行政、司法機(jī)關(guān)中的權(quán)力關(guān)系予以具體分析。

就整體而言，必須處理好執(zhí)政黨權(quán)力與國家權(quán)力的關(guān)系。這既包括在制度設(shè)計(jì)上按照法治框架對兩種權(quán)力做出恰當(dāng)安排，也要求在實(shí)際運(yùn)行中實(shí)現(xiàn)兩種權(quán)力的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。總的原則是，按照法治中國建設(shè)的要求，合理約束執(zhí)政黨權(quán)力，使執(zhí)政黨權(quán)力與國家權(quán)力良性互動(dòng)，在此有三點(diǎn)要求：

一是要摒棄以往以黨權(quán)為中心，黨包辦代替式的執(zhí)政。而是以政權(quán)為中心，執(zhí)政黨提出大政方針的建議、通過立法由國家政權(quán)機(jī)關(guān)決策執(zhí)行，將“以黨代政”下執(zhí)政黨組織是國家權(quán)力運(yùn)作的主體，轉(zhuǎn)變?yōu)椤包h政分工”下執(zhí)政黨對國家權(quán)力運(yùn)作“有所為有所不為”。政黨權(quán)力行使的依據(jù)是政黨職能。因此，要實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，執(zhí)政黨必須恰當(dāng)?shù)芈男姓h職能。這里的“恰當(dāng)履行”既包括科學(xué)履行、高效履行的內(nèi)涵，也包括不過分履行的限制。政黨職能的設(shè)定是根據(jù)法治需要（根本上是國家和人民的需要），而不是依據(jù)執(zhí)政黨自身的利益要求和擴(kuò)張權(quán)力的要求。防止出現(xiàn)政黨職能自我賦予、政黨職能無序擴(kuò)張的現(xiàn)象。通常來看，通過組織動(dòng)員職能、價(jià)值導(dǎo)向職能、橋梁中介職能、人才保障職能、利益協(xié)調(diào)職能、發(fā)展穩(wěn)定職能等，向政府提供職位資源和政策資源，并經(jīng)法定程序通過國家公職人員和國家法律影響政府。

二是要實(shí)現(xiàn)黨的干部權(quán)力“法治”，把權(quán)力關(guān)進(jìn)法律和制度的籠子里。其關(guān)鍵是“一把手”權(quán)力能否“法治”。為此，黨章、憲法法律是依據(jù)，黨內(nèi)、黨外的一系列民主制度安排是保障。權(quán)力若不受約束就沒有邊界，權(quán)力若沒有制衡便走向獨(dú)斷。這是權(quán)力的基本特征。迫于壓力，權(quán)力有自覺約束的可能性，但若不形成有效約束機(jī)制，這種自覺約束便難以長期穩(wěn)定。就權(quán)力而言，民主即是最好的約束與制衡機(jī)制?！懊裰骶褪欠乐躬?dú)斷”大概是一切民主定義的最大公約數(shù)。法治蘊(yùn)涵民主要求，無民主便無法治。因此，執(zhí)政黨推進(jìn)法治的過程也必須是推進(jìn)民主的過程，通過民主制度的完善合理約束執(zhí)政黨權(quán)力，防止權(quán)力走向獨(dú)斷和無序，也使領(lǐng)導(dǎo)干部決策時(shí)有現(xiàn)實(shí)的制度可循。

三是明確正當(dāng)合理的權(quán)威服從關(guān)系。在權(quán)力運(yùn)行和法治實(shí)現(xiàn)過程中都有一個(gè)“服從關(guān)系”，即服從誰，誰應(yīng)該被服從的關(guān)系。法治實(shí)現(xiàn)過程所應(yīng)體現(xiàn)的“服從關(guān)系”是法律至上，國家權(quán)力系統(tǒng)的組織和個(gè)人服從法律；權(quán)力運(yùn)行過程中的服從關(guān)系主要是下級服從上級?，F(xiàn)實(shí)中，法治過程與權(quán)力運(yùn)行過程無法截然分開，沒有權(quán)力運(yùn)行，有“法”而無“治”；離開法治，權(quán)力運(yùn)行便會膨脹、失序。也正是兩者密不可分的關(guān)系導(dǎo)致了即便確立“法律至上”的法治要求，也容易在實(shí)踐中出現(xiàn)“服從關(guān)系”錯(cuò)位，出現(xiàn)“權(quán)大還是法大”、“以權(quán)壓法”、“以權(quán)代法”的問題。這在權(quán)力想沖破法律和制度約束的時(shí)候表現(xiàn)得更為明顯。因此，在法治實(shí)現(xiàn)過程，必須確立法的權(quán)威具有優(yōu)先性，而權(quán)力的“權(quán)威”具有有限性，受法治的限定。具體而言，在黨內(nèi)關(guān)系上，黨章等黨內(nèi)法規(guī)是下級組織和黨員服從的依據(jù)。在國家權(quán)力系統(tǒng)，憲法法律是下級國家機(jī)關(guān)和工作人員服從的依據(jù)，同時(shí)更不能以黨內(nèi)對上下級服從關(guān)系的要求代替憲法法律權(quán)威。

立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)是國家權(quán)力的具體分配，并分別由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)所行使。因?yàn)闄?quán)力的性質(zhì)不同，在實(shí)際運(yùn)行中表現(xiàn)出的特質(zhì)各異，在與執(zhí)政黨互動(dòng)中表現(xiàn)為不同的關(guān)系形式，所以在法治中國建設(shè)過程中必然會對執(zhí)政黨與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系提出更有針對性的要求。具體而言：

一是執(zhí)政黨在處理與立法機(jī)構(gòu)的關(guān)系上。在法治視野中，黨與立法機(jī)關(guān)關(guān)系的核心是在人民利益至上的前提下搞好以下兩方面的平衡：一方面黨要善于將主張通過法定程序成為國家意志，另一方面人大要發(fā)揮好立法主導(dǎo)作用。具體而言，首先黨的主張形成過程要體現(xiàn)科學(xué)、民主的要求，通過黨內(nèi)民主、黨際民主、社會民主的科學(xué)組織和實(shí)施，最大限度地開發(fā)利用黨內(nèi)資源、政黨資源、社會資源，形成較為完備科學(xué)的政黨主張。其次，在黨的主張上升為國家意志的過程中必然引發(fā)黨與人大關(guān)系的互動(dòng)，二者的良性互動(dòng)實(shí)質(zhì)上就是“黨的領(lǐng)導(dǎo)作用”與“人大主導(dǎo)作用”的平衡。這其中，執(zhí)政黨尤其要具有寬容妥協(xié)的精神，善于在法治框架內(nèi)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，以人民群眾的認(rèn)可為立法動(dòng)議被通過的支持力量，而不是以執(zhí)政黨手中權(quán)力為支持力量。最后，執(zhí)政黨要勇于接受人民檢驗(yàn)。執(zhí)政黨主張科學(xué)與否要人民來判斷。執(zhí)政黨的先進(jìn)性不是自我賦予的，政策主張的先進(jìn)性、科學(xué)性也不因政黨性質(zhì)而自動(dòng)獲得。因此，執(zhí)政黨必須堅(jiān)持“群眾路線”，做到黨的主張來源于群眾，深入細(xì)致地向群眾說明自己的主張，爭取群眾對黨的主張的支持，接受群眾對黨的主張的批評建議。

二是執(zhí)政黨在處理與行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系上。在法治視野下，執(zhí)政黨與行政機(jī)構(gòu)關(guān)系的核心問題是協(xié)調(diào)好“黨的領(lǐng)導(dǎo)地位”與“政府執(zhí)法主體地位”的關(guān)系。歷史上長期存在黨的政策貫徹代替國家法律執(zhí)行、批示比法律好使的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的本質(zhì)是以“人治”代替“法治”，關(guān)鍵則在于現(xiàn)有官員選拔機(jī)制之下，執(zhí)法動(dòng)力不足。即，政策貫徹中有明確的責(zé)任關(guān)系，這極大影響官員升遷機(jī)會，而法律執(zhí)行質(zhì)量好壞缺乏追責(zé)。要破除這種現(xiàn)象，就執(zhí)政黨自身而言，在政黨意識上必須明確政府是執(zhí)法主體，主動(dòng)克服包攬一切的傾向；在政黨職能定位上，必須明確黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容、黨發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的邊界，領(lǐng)導(dǎo)作用以遵守行政機(jī)關(guān)法治規(guī)則為前提。在黨管干部政策上，將客觀的執(zhí)法質(zhì)量和群眾對執(zhí)法的主觀感受作為干部考核評價(jià)體系的重點(diǎn)。

三是執(zhí)政黨在處理與司法機(jī)構(gòu)的關(guān)系上。在法治視野之下，執(zhí)政黨與司法機(jī)構(gòu)關(guān)系的核心問題是執(zhí)政黨如何約束手中權(quán)力，確保司法機(jī)構(gòu)能夠依法獨(dú)立公正行使權(quán)力。為此，要從黨內(nèi)法規(guī)、黨的機(jī)構(gòu)職責(zé)兩個(gè)層面著手。一是在執(zhí)政黨層面形成與“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和監(jiān)察權(quán)制度”相配套的黨內(nèi)法規(guī)，形成完善的黨內(nèi)約束機(jī)制，使“干預(yù)追責(zé)”成為可被執(zhí)行的黨內(nèi)原則。二是，明確政法委“黨內(nèi)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”的機(jī)構(gòu)職能定位。在已經(jīng)明確司法機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)的前提下，政法委的基本職能定位可以設(shè)定為：是在司法領(lǐng)域協(xié)調(diào)黨內(nèi)黨外各方面法定職能的履行，監(jiān)督國家司法機(jī)構(gòu)依法履職情況的黨內(nèi)機(jī)構(gòu)。其職能之所以行使，緣于中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨、領(lǐng)導(dǎo)黨要切實(shí)把握依法治國的政治方向。其職能之所以有界，緣于國家司法機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立公正行使權(quán)力體現(xiàn)政黨執(zhí)政規(guī)律，是黨依法治國執(zhí)政所應(yīng)遵守的法律界限。