樊怡敏

黨的十八屆三中全會明確提出了我國深化改革時期推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要目標(biāo)，為國家事業(yè)規(guī)劃了明確的發(fā)展方向和具體的前進(jìn)路線。地方政府作為國家的基本構(gòu)成單位，是國家開展治理行為、實現(xiàn)治理職能的載體，只有地方政府的各項事業(yè)實現(xiàn)依法治理與穩(wěn)步發(fā)展，國家的各項方針、政策才能真正得到貫徹，國家治理事業(yè)才能有效得到落實。

一、善治視野下地方政府社會治理的分析框架

當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入全面構(gòu)建治理型政府的時期，治理要求政府順應(yīng)世界發(fā)展步伐，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理思維、管制理念，為社會提供充分的自由成長空間。“治理”同“民主”一樣，對于國家、社會、公民的健康穩(wěn)步發(fā)展都是有利的。正如羅西瑙所言，“治理既包括政府機(jī)制，同時也包含非正式、非政府的機(jī)制，隨著治理范圍的擴(kuò)大，各領(lǐng)域的公民和各類組織都將得以借助這些機(jī)制滿足各自的需要、并實現(xiàn)各自的愿望”。[1]在我國深化改革、重新定位社會的全新時期，社會治理也成為了政府治理任務(wù)中的重要內(nèi)容?！吧鐣卫砗w了有效政府、效能政府、社會公正、公民參與、民主法治等理念，以共同治理為本，通過政府公共部門、私營部門、社會組織等多元管理主體之間的廣泛溝通與有效協(xié)作，致力于提高社會管理的效率與質(zhì)量?！盵2]因而，當(dāng)前社會治理的復(fù)雜性與多變性對政府提出了更多的挑戰(zhàn)，對政府治理能力提出了更高的要求。

“善治”是社會治理追求的目標(biāo)，它強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力向社會的下放，公共權(quán)力向社會的回歸。在善治的視野下，要求多元主體共同參與治理，同時運用多元化的工具實現(xiàn)社會良好的治理。借助俞可平關(guān)于善治要素的界定，即合法性、回應(yīng)性、責(zé)任性，本文形成了對于地方政府社會治理的分析框架：1.合法性，即社會治理結(jié)構(gòu)、治理主體以及權(quán)力來源等能夠獲得自覺的認(rèn)可與支持。權(quán)力結(jié)構(gòu)越合理，治理工具越科學(xué)，地方政府的合法性基礎(chǔ)越牢固，地位越穩(wěn)定。2.回應(yīng)性，即地方政府必須要將公民視為有較大能動性且能發(fā)現(xiàn)問題并出謀劃策的主體，因而在公共決策中要充分征詢公眾意見、傾聽公眾訴求，并做出及時有效的回應(yīng)與答復(fù)。3.責(zé)任性，即地方政府必須不忘初衷，承擔(dān)起為人民服務(wù)的責(zé)任，秉承公平正義的理念，積極推進(jìn)社會的平衡和諧，重點關(guān)注弱勢群體與發(fā)展滯后區(qū)域，維護(hù)好公民的普遍利益。

二、善治視野下地方政府社會治理中存在的問題

（一）治理結(jié)構(gòu)不合理，政府濫用公共權(quán)力

善治視野下的社會治理是多元化主體平等參與、共同協(xié)商的過程。治理結(jié)構(gòu)中沒有單一的權(quán)威中心，需要社會主體間共享資源，分享權(quán)力，形成具有較強(qiáng)整合力的治理格局。但現(xiàn)在，“地方政府更多的將社會公共問題納入政府公共管理范疇，以公共權(quán)力為驅(qū)動、公權(quán)機(jī)構(gòu)為主體治理社會公共事務(wù)，形成了政府單一主體主導(dǎo)的封閉型公權(quán)治理結(jié)構(gòu)?！盵3]這一結(jié)構(gòu)將其他社會主體排斥在外，因濫用公共權(quán)力，治理工具單一，而導(dǎo)致地方政府的認(rèn)同度降低，合法性基礎(chǔ)也發(fā)生一定程度的動搖。

（二）公眾參與不足，政府回應(yīng)性不強(qiáng)

“善治離不開政府，但更離不開公民，沒有公民的積極參與，就不可能有善治的實現(xiàn)。因而，善治的基礎(chǔ)在于公民或民間社會，而非在政府或國家。”[4]公民參與是地方政府社會治理應(yīng)重點關(guān)注的問題，對于公眾需求的有效回應(yīng)也是當(dāng)前的重要任務(wù)。然而由于地方政府對于社會公眾錯誤的定位，即將公眾視為阻礙公共政策制定，影響政策執(zhí)行的主要因素，因此公民參與就受到來自政府強(qiáng)勁的阻力。雖然因減少公民參與而提高了公共決策的效率，但公共政策卻因損害公民利益，忽視公眾需求而受到公眾的不滿與反對，其執(zhí)行難度隨之加大，執(zhí)行效率大大降低。在具有較高回應(yīng)力的機(jī)構(gòu)與平臺缺位，公眾表達(dá)意愿與訴求的渠道缺失的情況下，公眾的真實需求往往被忽視而得不到回應(yīng)。許多政策、方案的出臺不是為了滿足公眾的要求，而是政府追求自身利益的產(chǎn)物。

（三）利益矛盾沖突多發(fā)，社會發(fā)展不均衡

“在民主法治國家、社會國家和環(huán)境國家，公共行政的目的是維護(hù)和促進(jìn)公共利益或者大眾福祉?！盵5]善治是使公共利益最大化的治理過程，因而地方政府社會治理的基本職責(zé)即在于公正地維護(hù)公眾的利益，確保公眾的權(quán)益，實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。然而，在地區(qū)發(fā)展不平衡，貧富差距日益拉大，階層逐步固化的背景下，普遍的公眾利益得不到正當(dāng)?shù)木S護(hù)，社會矛盾則日積月累，并頻繁爆發(fā)。而且，“由于利益主體的明晰化，強(qiáng)勢群體一步領(lǐng)先，步步領(lǐng)先；而弱勢群體一步落后，步步落后，在經(jīng)濟(jì)資源貧乏的同時，也喪失了政治資源與話語權(quán)，缺少與強(qiáng)勢群體博弈的能力。”[6]而地方政府作為宏觀調(diào)控的主體，在社會治理中卻未能正確地發(fā)揮其維護(hù)社會公平、調(diào)節(jié)發(fā)展失衡、化解社會矛盾的基本職能。

三、構(gòu)建推進(jìn)地方政府實現(xiàn)良好社會治理的機(jī)制體系

（一）構(gòu)建高效的合作機(jī)制

“任何一個單一的社會治理主體都不可能完全擁有充分的資源與權(quán)威來獨立解決一切問題，社會治理需要多元主體的合作，更需要多元成員之間相互依賴，在談判、交易的基礎(chǔ)上，化解社會治理矛盾與問題，從而最大限度地增進(jìn)社會和諧?！盵7]而地方政府要在社會治理中維持穩(wěn)定的合法性地位，就要調(diào)整社會治理結(jié)構(gòu)，擴(kuò)展權(quán)威來源，完善治理主體，充實治理工具，構(gòu)建多元主體間的高效合作機(jī)制。

1.地方政府要打破公權(quán)慣性，確保多元社會主體共同參與社會治理。地方政府首先要真正樹立治理理念，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的全面管控思維，在深化認(rèn)識社會事務(wù)剩余原則的基礎(chǔ)上，將不必由政府管理的事務(wù)，放手給社會去做，只是重點承擔(dān)社會與市場不能做、做不好的公共事務(wù)。其次，要讓多元主體參與社會治理，必須為其提供介入公共事務(wù)的機(jī)會與平臺。地方政府應(yīng)將社會主體視為對其有利的合作伙伴，為其提供寬松、有序的發(fā)展環(huán)境。不僅要簡化審批程序，也要降低社會組織成立標(biāo)準(zhǔn)，以較低的門檻推進(jìn)社會力量的成長。與社會主體形成資源與權(quán)力的相互依賴，推進(jìn)多重權(quán)威的相互促進(jìn)、相互制約。

2.地方政府與社會主體的合作，要通過完善相應(yīng)的法律法規(guī)、規(guī)則程序以及合同制度等來加以規(guī)范。首先，要將地方政府與市場、社會的合作條件、基本原則、具體要求、責(zé)任歸屬、違約后果等要素以具有法律效力的書面文件形式具體羅列，為多主體間的合作提供明確、規(guī)范的指導(dǎo)，推進(jìn)合作的有序高效運行。其次，地方政府要下放權(quán)力，確保與社會主體的合作不損害公眾利益。因而，地方政府要強(qiáng)化公共責(zé)任意識，加強(qiáng)對社會主體的全程監(jiān)督，以及強(qiáng)化對違約違規(guī)主體的責(zé)任追究，增強(qiáng)懲罰力度，以最大限度地增進(jìn)帕累托最優(yōu)，實現(xiàn)高效的合作。

3.地方政府要推進(jìn)合作信息的公開透明建設(shè)。政府在加強(qiáng)同社會主體的合作時，要想贏得社會公眾的支持，就須推進(jìn)合作信息的全方位、多角度公開。對于普通招標(biāo)信息應(yīng)在政府官方網(wǎng)站上予以公示，讓社會主體展開公開公正的競爭。對于招標(biāo)全過程、招標(biāo)結(jié)果亦及時公示，有關(guān)社會公眾對于招投標(biāo)過程的疑問，要予以及時充分的回答。

（二）構(gòu)建有力的回應(yīng)機(jī)制

當(dāng)前，政府的轉(zhuǎn)型運動以及一系列改革措施的實施都是在適應(yīng)環(huán)境變化要求，回應(yīng)公眾不同需求的背景下進(jìn)行的，是順應(yīng)時代發(fā)展的必然舉措。在公民意識逐漸覺醒，參與能力日漸增強(qiáng)，公民社會恢復(fù)重建的時期，地方政府只有重新定位公民的地位，重視公眾參與，提升回應(yīng)公眾需求的能力，才能有效推進(jìn)善治。正如新公共服務(wù)家登哈特所言，“行政官員在社會治理中，要以為公民服務(wù)為重點，履行好向公民分權(quán)的職責(zé)，因而他們的角色不是為政府掌舵，也不是劃槳，而是要建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)”。[8]而且，“由于公共服務(wù)中公民參與的缺位是導(dǎo)致當(dāng)前公共服務(wù)資源配給不足、不均，以致各種社會矛盾凸顯的根本原因，”[9]所以構(gòu)建公民參與機(jī)制，提升地方政府回應(yīng)力顯得非常重要。

1.地方政府應(yīng)為公民參與提供有序的環(huán)境與有力的平臺。要有力回應(yīng)公眾要求，充分了解公眾所需是其基本前提條件。首先，地方政府應(yīng)正確地認(rèn)識公眾在公共決策與政策執(zhí)行中的重要作用，通過推進(jìn)民主法治建設(shè)，強(qiáng)化公務(wù)人員的為公眾服務(wù)的意識，完善公民參與政策，規(guī)范公民參與程序，拓寬公民參與事項，將公民參與提升到應(yīng)有的戰(zhàn)略高度。其次，要為公民參與提供多元而暢通的渠道。公民需求表達(dá)機(jī)制是收集社情民意、反映公眾需求的有力途徑?，F(xiàn)代政府要跟上網(wǎng)絡(luò)時代的節(jié)奏，借助網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)不斷豐富、拓寬民意輸入平臺，為公共決策提供可靠依據(jù)。此外，聽證制度要通過不斷改善參與聽證的公民的代表性，盡量避免發(fā)生少數(shù)利益集團(tuán)驅(qū)逐多數(shù)公眾利益的現(xiàn)象，維護(hù)更廣泛范圍內(nèi)的公眾福祉。

2.地方政府只有對公民需求“對癥下藥”，才能提升回應(yīng)能力。要制定有效滿足公民需求的政策，首先要進(jìn)行科學(xué)的決策。而科學(xué)的決策有賴于地方政府與專家學(xué)者的有效結(jié)合與充分合作。借助大數(shù)據(jù)時代科學(xué)精細(xì)的技術(shù)，在客觀而公正地分析公眾意見、建議、需求的基礎(chǔ)上，專家學(xué)者要為地方政府提供充實、周詳?shù)臎Q策方案。地方政府根據(jù)自身情況、社會實際等客觀現(xiàn)實與專家進(jìn)行多輪的交流、商議，在重復(fù)互動中形成滿意的決策。其次，決策方案擬定之后，要向社會公眾論證方案的科學(xué)可行性，以公民代表投票表決的方式?jīng)Q定方案的命運。一方面讓公眾理解地方政府所付出的努力，另一方面讓公民以民主的方式參與自身利益的維護(hù)。這樣不僅可以減少政策執(zhí)行的阻力，也能提升地方政府的公信力。

3.地方政府要確保公民行使監(jiān)督政策具體執(zhí)行的權(quán)利。政策的制定不是最終目的，只有真正得到落實的政策才算是有效的政策。公民參與通過的關(guān)乎公眾普遍利益的公共政策，必須在依法執(zhí)行中才能發(fā)揮應(yīng)有的作用，公眾需求才能真正得到回應(yīng)。要避免議而不決，決而不行現(xiàn)象的發(fā)生，就應(yīng)完善多元監(jiān)督評價機(jī)制。一方面要拓寬監(jiān)督主體，將公民、社會組織、市場主體、第三方主體都公平地納入監(jiān)督體系當(dāng)中，形成360度強(qiáng)有力的監(jiān)督環(huán)境。另一方面要豐富監(jiān)督評價平臺與方式，為多元主體提供暢通的監(jiān)督渠道，安全的監(jiān)督環(huán)境。

（三）構(gòu)建完善的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

在社會轉(zhuǎn)型中，地方政府無法逃避發(fā)展過程中的陣痛期，社會矛盾也無法避免，利益沖突亦難以逃脫，因而采取正確的方式化解社會矛盾，調(diào)解利益沖突，才能減輕社會的疼痛感。作為負(fù)責(zé)任的政府，在深化改革中推進(jìn)社會公平正義，實現(xiàn)公共利益最大化是其最基本的要求?！肮秸x即是平等待人，對于一切人的權(quán)利要給予平等地保護(hù)”。[10]當(dāng)前要增進(jìn)普遍的社會福祉，就要更加注重社會公平，通過整合分散的社會力量，加強(qiáng)對弱勢群體的利益救助。

1.樹立源頭治理理念，打破僵化的維穩(wěn)思維。源頭治理能及時控制惡性局勢，減輕社會損失，因此顯得極為重要。首先，地方政府應(yīng)樹立源頭治理的思維。在公共行政中要加強(qiáng)對易出現(xiàn)問題的領(lǐng)域進(jìn)行重點監(jiān)督與排查，要重視日常的檢測預(yù)警、預(yù)防預(yù)測等工作，形成規(guī)范化的源頭監(jiān)督預(yù)警制度。從而，在社會問題產(chǎn)生初期，及時掌握具體情況，主動控制問題走向，減少不必要的損失。其次，地方政府要打破傳統(tǒng)的維穩(wěn)思維。應(yīng)通過完善利益表達(dá)機(jī)制，疏通矛盾輸出渠道，及時化解沖突，解決問題，而不是以壓制矛盾沖突換取短暫的穩(wěn)定，制造長久的安全隱患。地方政府應(yīng)將社會矛盾、利益沖突視為改進(jìn)工作的依據(jù)，給社會矛盾與沖突一個合法性地位?！爱?dāng)前由利益博弈形成的矛盾與沖突，不應(yīng)消滅，而是要增強(qiáng)制度容納沖突的能力，為其發(fā)生設(shè)立規(guī)則，為問題的解決提供制度化的方法。”[11]

2.維護(hù)公平的社會規(guī)則，打破階層利益固化的現(xiàn)狀。善治要求政府要有責(zé)任性，因而要履行為公眾利益服務(wù)的職責(zé)。首先，應(yīng)為市場、社會主體提供公平公正的制度與規(guī)則。地方政府應(yīng)通過完善相應(yīng)法規(guī)規(guī)章，健全規(guī)則制定，為社會各個領(lǐng)域提供公開公平的競爭秩序與規(guī)范，清除部門群體享用優(yōu)先權(quán)或鉆空子的機(jī)會，打破階層固化的怪圈。其次，要強(qiáng)有力地推進(jìn)公平制度的執(zhí)行，維護(hù)公眾的普遍權(quán)力。地方政府必須保持公正的立場，避免與特殊利益集團(tuán)勾結(jié)，為少數(shù)人利益侵害普遍的公眾利益。在具體落實公平公正社會規(guī)則的過程中，逐步改善社會公平，促進(jìn)階層流動，打破利益僵化的局面，讓更廣范圍的公眾享受社會發(fā)展的福祉。

3.重點關(guān)注弱勢群體，將政策與資源向發(fā)展落后地區(qū)給予一定的傾斜。“所有的社會基本善——自由和機(jī)會、收入和財富及自尊的基礎(chǔ)——都應(yīng)平等地分配，除非對這一些或所有社會基本善的一種不平等分配有利于最不利者”。[12]首先，地方政府應(yīng)加大力度投資發(fā)展落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、醫(yī)療保障等公共項目，改善其生存環(huán)境，提升生活質(zhì)量，縮小同其他區(qū)域之間的發(fā)展差距。同時，也要關(guān)注弱勢群體的利益保護(hù)問題。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，真正推行以人為本的理念，將發(fā)展機(jī)會、公共服務(wù)、社會保障、收入保障等資源平等地分配給弱勢人群。其次，地方政府應(yīng)積極借助社會力量，增進(jìn)社會福祉。要為社會分散的力量提供一個寬松有序的整合平臺，為志愿組織提供政策扶持與資金支持，推進(jìn)志愿組織充分發(fā)揮救助社會弱勢群體、增進(jìn)社會和諧的作用，彌補(bǔ)政府缺位造成的分配不公。

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