彭 澎

(中共湖南省委黨校 法學教研部，湖南 長沙410006)

2005 年以來，特別是從2007 年長株潭獲批全國兩型社會實驗區(qū)到現(xiàn)在，湖南始終堅持以兩型社會建設(shè)為契機，發(fā)揚“敢為人先、經(jīng)世致用”的湖湘精神，在地方法治建設(shè)領(lǐng)域進行了大膽探索和創(chuàng)新實踐。湖南當政者始終堅持“為政遵循法律，不以私意興作”的執(zhí)政理念，在法治湖南建設(shè)進程中群策群力，創(chuàng)造了許多行之有效的成功做法和實踐經(jīng)驗。湖南人以豪邁的法治精神、嚴謹?shù)姆ㄖ嗡季S、縝密的法治邏輯、清晰的法治路線，在湖南法治建設(shè)領(lǐng)域不斷探索并解決了一系列前沿問題和發(fā)展難題，為中國特色社會主義民主法治建設(shè)提供了鮮活生動的案例，形塑了我國法治建設(shè)領(lǐng)域的“湖南樣本”，彰顯了法治建設(shè)的“湖南特色”，打造了法治建設(shè)的“湖南名片”。

一 新時期法治湖南建設(shè)面臨的發(fā)展契機

(一)良好的政治環(huán)境

中央高度肯定和積極支持地方法治建設(shè)，地方法治建設(shè)具有良好的政治環(huán)境和比較寬松的體制空間。地方是中央和民眾的中間地帶，是聯(lián)系中央與民眾的重要橋梁，是解決社會矛盾、化解社會危機的緩沖部位，在國家法治建設(shè)過程中具有得天獨厚的戰(zhàn)略地位和不可替代的重要作用。地方法治建設(shè)，既是中央大力推進法治中國建設(shè)的重要組成部分，又是基層民眾的共同期許。黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這是我黨歷史上、也是新中國歷史上第一次以黨的全會的形式來專題研討依法治國問題，充分表明黨中央對全面推進依法治國事業(yè)的高度重視。

法治湖南建設(shè)既符合法治中國建設(shè)的基本趨勢，獲得了國家的高度政治支持，又順應(yīng)了普通民眾的基本要求，獲得了基層民眾的大力支持，形成了“上下統(tǒng)一、發(fā)展共促”的格局。

(二)堅強的法治建設(shè)領(lǐng)導

法治建設(shè)是推動湖南經(jīng)濟社會科學發(fā)展的重要保障。歷屆湖南省委省政府都高度重視法治湖南建設(shè)，始終把法治湖南建設(shè)作為省委省政府的核心工作，形成了“抓法治湖南建設(shè)，就是抓湖南發(fā)展的軟環(huán)境;抓法治湖南建設(shè)，就是抓湖南發(fā)展的硬實力;抓法治湖南建設(shè)，就是抓湖南發(fā)展的新形象;抓法治湖南建設(shè)，就是抓湖南發(fā)展的新動力”［1］的思想認同。

2014 年5 月15 日，中共湖南省委組織召開法治湖南建設(shè)領(lǐng)導小組會議，湖南省委書記、省人大常委會主任徐守盛同志再次強調(diào):“繼續(xù)推進法治湖南建設(shè)，堅持以習近平總書記系列重要講話精神和黨的十八屆三中全會精神為指引，堅持把改革創(chuàng)新精神貫穿法治湖南建設(shè)各領(lǐng)域全過程?！保?］這次會議的召開體現(xiàn)了湖南省委對法治湖南建設(shè)的持續(xù)關(guān)注、適時改進和長期堅持。

多年來，在法治湖南建設(shè)進程中，全省各地各部門都在堅定不移地貫徹省委的工作部署，完善體制、狠抓重點、關(guān)注民生、強化舉措、夯實基礎(chǔ)，取得了初步的階段性成效，為又好又快推進法治湖南建設(shè)提供了重要保障。法治常德、法治湘西、法治郴州、法治湘潭已經(jīng)明確成為相關(guān)地州市的發(fā)展戰(zhàn)略，還有部分行政縣也明確提出了法治建設(shè)規(guī)劃，如“法治桃源”等。法治湖南建設(shè)已經(jīng)成為全省上下的共同戰(zhàn)略，已經(jīng)初步形成了“省—地州市—縣”的法治建設(shè)框架。

(三)較好的經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)

歷屆湖南省委省政府勵精圖治，把經(jīng)濟發(fā)展作為第一要務(wù)。經(jīng)過多年的發(fā)展和長期的積累，湖南的經(jīng)濟實力顯著增強，經(jīng)濟總量躍居全國前10，政府掌握的經(jīng)濟資源不斷增多，為法治湖南建設(shè)提供了一個良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)。法治是上層建筑的重要組成部分，需要一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)的支持。2008 年湖南GDP 首破萬億元，躋身全國10 強，進入“萬億俱樂部”。2009 年、2010 年連續(xù)2 年全省GDP 和增速均列全國前10 位。2013 年全省生產(chǎn)總值達到2.45 萬億元以上，是2010 年的1.6 倍，2013 年人均地區(qū)生產(chǎn)總值達到36 906.1 元，是2010 年的1.6 倍。2013 年全省財政總收入達到3 307 億元，是2010 年的1.8 倍。2011 年、2012 年、2013 年3 年中，全省財政總收入平均每年增長26%，增速較快。湖南經(jīng)濟近年來發(fā)展速度較快，經(jīng)濟實力不斷增強，為地方法治建設(shè)提供了較好的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

(四)創(chuàng)新的地方立法

長株潭地區(qū)獲批全國兩型社會實驗區(qū)以來，湖南以兩型社會立法為突破口，先行先試，大膽創(chuàng)新，將兩型社會實驗區(qū)作為地方立法的“試驗田”，堅持科學立法、民主立法，地方立法成績斐然。地方立法彰顯了現(xiàn)代法治精神，體現(xiàn)了改革理念，揭示了新時期湖南人改革發(fā)展的使命與擔當?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》《法治湖南建設(shè)綱要》《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》等一大批地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和地方政府規(guī)范性文件先后制定，法治湖南建設(shè)的立法制度框架已經(jīng)建成。法治湖南建設(shè)通過地方立法的形式已經(jīng)從理論構(gòu)想變成了實際制度，從頂層設(shè)計變成了實際行動，從規(guī)劃藍圖變成了實踐操作。當前，法治湖南的立法制度框架是“一綱要、一規(guī)劃、兩規(guī)定、六辦法”。黨的十八屆四中全會強調(diào):“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。”［3］這將擴大地方立法權(quán)的范圍，為湖南地方立法工作帶來新的機遇，不斷完善法治湖南建設(shè)中的地方法規(guī)體系。

(五)持續(xù)的法治政府建設(shè)

湖南省政府加大法治政府建設(shè)力度，始終秉持“法治政府”的建設(shè)目標，進行了一系列卓有成效的改革與創(chuàng)新，在法治政府建設(shè)方面取得了顯著成效，一個法治型、服務(wù)型、創(chuàng)新型政府框架漸成雛形。2014 年6 月20 日，湖南省省長杜家毫同志在全省深入推進法治政府建設(shè)電視電話會議指出:“要堅持以問題為導向，做到精準發(fā)力，切實把法治思維貫穿到政府工作各個方面、各個環(huán)節(jié)，以法律的公信力保障政府公信力。牢固樹立法治理念，善于運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、維護穩(wěn)定，決不能隨意突破法律的約束，決不以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，推動政府管理制度化、規(guī)范化、程序化。實現(xiàn)到2020 年基本建成法治政府的目標，關(guān)鍵在于狠抓落實?！保?］湖南法治政府建設(shè)的成就主要表現(xiàn)在:行政審批事項大幅減少;行政機構(gòu)和編制大幅精簡;行政執(zhí)法責任制不斷落實;電子政務(wù)建設(shè)大力推進;行政權(quán)力規(guī)范運行效果較好;政府服務(wù)法治化;行政行為嚴格考核。黨的十八屆四中全會強調(diào):“各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴格執(zhí)法責任，建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府?！保?］這將會加強法治政府建設(shè)的力度和強度，為湖南政府法治建設(shè)帶來新的機遇。

(六)雄厚的法治文化支持

湖南省擁有非常優(yōu)秀的湖湘法治文化、悠久的湖南法政歷史、一批很有影響的法學家和較為健全的法學教育?！皯n國憂民、求真務(wù)實、敢為人先、經(jīng)世致用”是湖湘文化的重要內(nèi)容，而湖湘文化天然就與法治、法政有著密切聯(lián)系。法治事業(yè)重在踐履躬行、旨在經(jīng)邦治世，這就是“經(jīng)世致用、實事求是”湖湘精神的特色所在。湖南法政歷史源遠流長，早在維新運動期間，湖南就有許多官紳以“開民智、興民權(quán)”為號召，創(chuàng)辦了地方自治色彩的事業(yè)。湖南近代歷史上更是呈現(xiàn)出了獨特的法政現(xiàn)象，成為湖湘歷史中璀璨的一章。涌現(xiàn)出的湖湘法政先驅(qū)有黃興、蔡鍔、宋教仁等，出現(xiàn)的湖湘法政團體或組織有岳麓書院、時務(wù)學堂、新民學會等。1898 年成立了湖南保衛(wèi)局，1920 年代初，湖南地方自治運動達到高潮。1922 年1 月，湖南省頒布了中國第一部正式通過的省憲——《湖南省憲法》，直到1926 年8 月取消省議會，湖南自治局面才落下帷幕?！逗鲜椃ā肥钱敃r全國“聯(lián)省自治”運動中唯一的一部比較正式的憲法，為其他各省制定憲法提供了藍本。

新中國成立以來，湖南省涌現(xiàn)出了一群優(yōu)秀杰出的“湘籍法學家”，有“敢開第一腔”的李步云，有“白發(fā)青年、皓首赤子”、號稱中國“法治三老”之一的郭道暉等。湖南法學家在法治關(guān)鍵時刻總能挺身而出，仗義執(zhí)言，展現(xiàn)敢為人先、勇于擔當?shù)暮骘L骨。法學界更有一句讓湖南人為之振奮的名言:“若道法治果亡，除非湘人死光?！?/p>

湖南省擁有法學一級學科博士授予權(quán)的學校4 所，法學一級學科碩士學位授予權(quán)的學校6 所，法學二級學科碩士授予權(quán)的學校9 所，這樣的法學教育規(guī)模與上海并列，僅次于北京。湖南省悠久的法政歷史、優(yōu)秀的湖湘法治文化、名震四方的湘籍法學家和較為健全的法學教育是法治湖南建設(shè)寶貴的歷史財富和智慧資源，為新時期法治湖南建設(shè)提供了理論支持和智力保障。

(七)有效的地方法治實踐

近年來，一系列湖南法治事件以生動鮮活的案例，展現(xiàn)出湖南法制建設(shè)從制度層面回歸到實踐生活之中，如2008 年株洲率先掀起網(wǎng)絡(luò)反腐風暴、2008 年汝城職工黃由儉等狀告政府信息不公開案、2008 年岳麓區(qū)人民法院簽發(fā)湖南首份“人身保護令”、2008 年長沙市政府常務(wù)會議首次向市民開放、2009 年海外商標戰(zhàn)三一重工勝奔馳輸——中國知識產(chǎn)權(quán)國際勝訴第一案、2009 年耒陽市委工作組赴深圳為百名農(nóng)民工集體維權(quán)、2010 年溆浦縣數(shù)千名選民投票罷免獲刑人大代表、溆浦縣完善“公推直選”擴大基層民主、長沙市大力推行社會管理法治化、2013 年省紀委出臺最嚴“限宴令”狠剎婚喪喜慶事宜操辦歪風、2013 年長沙市公安局成功偵辦葛蘭素史克(中國)投資有限公司涉嫌商業(yè)賄賂案等等。一系列的法治事件實實在在地推動著法治湖南建設(shè)。

二 新時期法治湖南建設(shè)存在的困難和挑戰(zhàn)

(一)部分體制結(jié)構(gòu)限制地方法治建設(shè)的寬度

法治作為國家政治體制的重要內(nèi)容，與國家的政治結(jié)構(gòu)和政治體制緊密相關(guān)。我國實行的是統(tǒng)一制的國家結(jié)構(gòu)形式和國家政治體制，地方在政治改革、法治創(chuàng)新等方面享有的體制空間十分有限。雖然，國家鼓勵和支持地方的法治建設(shè)，但這種支持是在國家既有的政治體制中和統(tǒng)一的法治框架內(nèi)提供的，地方的自主性和創(chuàng)新性空間仍然有較大的限制，這是包括法治湖南建設(shè)在內(nèi)的地方法治建設(shè)面臨的一個最大的現(xiàn)實問題和基礎(chǔ)問題。如果不能從政治體制和法治結(jié)構(gòu)上作出變革和創(chuàng)新，那么局部性或者地方性的改革和建設(shè)是很難取得根本性的成果和成效的。

(二)歷史傳統(tǒng)因素限制地方法治建設(shè)的速度

湖南作為中部省份，存在許多制約湖南實現(xiàn)法治的深層次障礙和阻力，其中包含傳統(tǒng)的社會交往習俗、陳舊的人際關(guān)系準則等等。同時，湖南省地域較大，人口較多，地區(qū)差距較大，文化素質(zhì)差距明顯。傳統(tǒng)社會中所謂的“差序格局”“宗法倫理”“封建傳統(tǒng)”等在很多地方還大量存在，特別在偏遠山區(qū)和少數(shù)民族聚居地區(qū)比較嚴重，再加上中國社會固有的關(guān)系、人情等因素，對法治湖南建設(shè)具有一定的阻礙作用。

(三)地區(qū)發(fā)展不平衡影響地方法治建設(shè)的進度

法治湖南建設(shè)發(fā)展不平衡，突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間法治建設(shè)不平衡、地區(qū)之間法治建設(shè)不平衡、部門之間法治建設(shè)不平衡、不同工作之間法治建設(shè)不平衡。這些方面的不平衡發(fā)展極大影響了法治湖南建設(shè)的整體進程，使法治湖南的制度設(shè)計與現(xiàn)實操作之間產(chǎn)生了較大的距離，導致法治湖南建設(shè)的結(jié)構(gòu)性失衡。

(四)法律體系系統(tǒng)性欠缺制約地方法治建設(shè)的力度

早在古希臘，著名思想家亞里士多德已經(jīng)清楚地認識到了這個真理:“法治應(yīng)包含兩重含義:已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應(yīng)該是良好的法律?！保?］法治不是簡單的“有法之治”，更重要的是要“良法之治”。在法治建設(shè)中，只注重制定法律的數(shù)量和速度，不認真考慮法律本身的質(zhì)量和水平，這樣產(chǎn)生的所謂“法治”給社會帶來的負面影響和給人們帶來的災(zāi)難往往比沒有法治更大。“法律不是越多越好，如果立法數(shù)量急劇增加，調(diào)控范圍無所不涉，法治就可能走向它的反面，演變成法律的統(tǒng)治，法律也勢必會泛濫成災(zāi)，其結(jié)果只會適得其反?！保?］當前，在法治湖南建設(shè)中，明顯可以感受到法律法規(guī)體系的系統(tǒng)性不夠，以及法律法規(guī)在實施中產(chǎn)生的諸多問題，如司法公信力建設(shè)壓力增大、依法行政領(lǐng)域問題仍較多、公眾參與體制沒有完全形成、法治建設(shè)的考核評估工作不夠等等。

三 新時期法治湖南建設(shè)的完善路徑

在2014 年5 月15 日召開的中共湖南省委法治湖南建設(shè)領(lǐng)導小組會議上，湖南省委書記、省人大常委會主任徐守盛同志再次鄭重強調(diào):“法治湖南建設(shè)是一項長期而艱巨的任務(wù)，我們不能寄希望一蹴而就、畢其功于一役。這也就要求我們要注重從細節(jié)做起，循序漸進地推進法治建設(shè)，在法律權(quán)威的基礎(chǔ)上打造一支高素質(zhì)的廉潔奉公、執(zhí)法為民的法治隊伍，建設(shè)一個重民主的風清氣正、無私奉獻的法治氛圍，而這才是法治湖南建設(shè)的關(guān)鍵所在?！保?］當前，法治湖南建設(shè)還需在廣度上、深度上、力度上和程度上花大力氣、下大工夫，法治湖南建設(shè)的目標和任務(wù)才能真正實現(xiàn)。

(一)始終堅持正確的法治湖南建設(shè)方向

黨的十八屆四中全會強調(diào):“黨的領(lǐng)導是全面推進依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家最根本的保證。必須加強和改進黨對法治工作的領(lǐng)導，把黨的領(lǐng)導貫徹到全面推進依法治國全過程。”［3］因此，在法治湖南建設(shè)中必須始終堅持黨的領(lǐng)導的基本原則，保證正確的發(fā)展方向。同時，法治湖南建設(shè)要始終堅持一條方針，即“先行先試、以點帶面;立足地方、輻射全國”。要堅定貫徹湖南省委書記徐守盛同志在2014 年5 月15 日召開的省委法治湖南建設(shè)領(lǐng)導小組會議上講話的精神，即“法治湖南建設(shè)是一項長期而艱巨的任務(wù)，要以改革為統(tǒng)攬，貫穿改革創(chuàng)新精神;要堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國‘三位一體’的有機統(tǒng)一，確保正確政治方向;要緊貼改革重點，確保司法體制改革積極穩(wěn)妥推進?！保?］

(二)加快完善法治湖南建設(shè)的組織體制

建立健全自上而下的法治湖南建設(shè)的組織機制和領(lǐng)導體制，將法治湖南建設(shè)作為全省各級黨委的中心任務(wù)和核心工作來對待，將法治湖南建設(shè)作為全省各地州市、縣的“一把手工程”來抓，建立明確的分工負責制和責任追究制，要有明確的時間表、路線圖。同時，各部門各單位相互配合、相互協(xié)調(diào)、各司其職、共同努力，推進法治湖南建設(shè)落到實處。人大、政府、政協(xié)等按照各自分工，履行各自職責;其他機關(guān)單位、社會團體協(xié)調(diào)互動、齊抓共建;人民群眾積極獻言獻策，共同維護，形成整體推進法治湖南建設(shè)的工作格局。

(三)堅守以人為本的法治湖南建設(shè)理念

要突出強調(diào)法治湖南建設(shè)的“人本”理念和“民本”思想，將“法治惠民”貫穿其中。黨的十八屆四中全會強調(diào):“全面推進依法治國要堅持人民主體地位。人民是依法治國的主體和力量源泉。必須堅持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔應(yīng)盡的義務(wù)，維護社會公平正義，促進共同富裕?！保?］在法治湖南建設(shè)過程中，要積極發(fā)揮人民群眾在法治建設(shè)中的主體作用，以人民群眾滿意不滿意、認可不認可作為評判法治湖南建設(shè)成效的標準。始終堅持執(zhí)政為民、法治惠民，將法治湖南建設(shè)辦成實實在在的民生工程，而不是政績工程;將法治湖南建設(shè)辦成真真實實的民本工程，而不是官本工程;將法治湖南建設(shè)辦成扎扎實實的長期工程，而不是短期工程。法治湖南建設(shè)要緊密結(jié)合各地實際，結(jié)合群眾所需，采取有效措施把法治惠民落到實處。

(四)重點抓住法治湖南建設(shè)的“關(guān)鍵少數(shù)”

加強干部隊伍建設(shè)，提高干部隊伍的科學行政、民主行政、依法行政的能力，為法治湖南建設(shè)提供強有力的人才保證和智力支持。毛澤東同志曾教導我們:“政治路線確定之后，干部就是決定的因素?！保?］黨的十八屆四中全會強調(diào):“全面推進依法治國，必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準，著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍，為加快建設(shè)社會主義法治國家提供強有力的組織和人才保障?！保?］在法治湖南建設(shè)中，廣大干部特別是領(lǐng)導干部是主力軍和主導者，他們不僅是法治湖南建設(shè)的宣傳隊、播種機，更是法治湖南建設(shè)的踐行者、發(fā)動機。省委書記、省人大常委會主任徐守盛同志在2014 年5 月15 日召開的省委法治湖南建設(shè)領(lǐng)導小組會議上強調(diào):“領(lǐng)導干部要做到在法律面前不為私心所擾、不為人情所困、不為關(guān)系所累、不為利益所惑?！保?］這“四不”是對法治湖南建設(shè)中領(lǐng)導干部的法治要求、責任要求和使命要求。在法治湖南建設(shè)的進程中，領(lǐng)導干部要慎思篤行，要通過學習來形成“樹立法律至上的觀念和尊重法律權(quán)威、時時刻刻要牢記任何組織和個人都不得凌駕于憲法和法律之上”的現(xiàn)代法治理念，要鑄就“自覺接受權(quán)力的監(jiān)督和制約，切實保障公民權(quán)利;發(fā)揚民主，踐行法治，尊重人權(quán)，真正做到情為民所系、利為民所謀、權(quán)為民所用”的法治品格，并將其運用于實際工作中。

法治已經(jīng)成為當今世界各國政治現(xiàn)代化發(fā)展的滾滾潮流和歷史趨勢，也成為我們社會主義國家的一種基本治國方式，是我們社會主義國家政治文明的基本標志。以法治湖南建設(shè)為代表的地方法治建設(shè)是全面推進依法治國最重要的核心內(nèi)容，是法治中國建設(shè)的戰(zhàn)略路線，是國家法治建設(shè)的實踐平臺。不管是從國家法治建設(shè)的戰(zhàn)略高度，還是從地方法治實踐的現(xiàn)實視角去深刻理解和認真分析新時期法治湖南建設(shè)的現(xiàn)狀、問題和完善路徑，都能形成一點重要的價值共識，即地方法治建設(shè)是全面推進依法治國的實踐內(nèi)涵，是實現(xiàn)建設(shè)社會主義法治國家基本目標的重要路線。

［1］吳兢，施芳.法治利在長遠:周強談加快法治湖南建設(shè)［N］.人民日報，2012-02-03(1).

［2］海棠.“五個圍繞五個著力”為法治湖南布局［N］.湖南日報，2014-05-16(1).

［3］中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定［N］.人民日報，2014-10-29(1).

［4］阮占江.湖南召開深入推進法治政府建設(shè)會杜家毫指出 堅持以問題為導向精準發(fā)力［N］.法制日報，2014-06-21(1).

［5］亞里士多德.政治學［M］.北京:商務(wù)印書館，1965:199.

［6］楊解君.走向法治的缺失言說:法理、行政法的思考［M］.北京:法律出版社，2001:44.

［7］毛澤東.中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位［M］//毛澤東.毛澤東選集:第2 卷.北京:人民出版社，1991:125.

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