史 軍，劉寶芬

(1.貴州財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽550025;2.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京100029)

縱觀我國政府職能轉(zhuǎn)變的歷程，政府職能都是緊跟時代步伐進行調(diào)整，因而政府職能轉(zhuǎn)變也是一個長期性話題。十八屆四中全會明確指出，要運用法治思維和法治方式，加快建設(shè)法治政府，全面推進依法治國，因而隨之展開了以轉(zhuǎn)變政府職能為中心的新一輪行政體制改革。目前，國務(wù)院對行政審批事項進行深入改革，以此為契機完善相關(guān)的法律制度和配套機制，正是建設(shè)法治政府的突破口。在法治框架內(nèi)，吸收政府職能轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗并深入分析政府職能轉(zhuǎn)變存在的問題和原因，理順政府與市場、政府與社會以及政府與公民的關(guān)系，準(zhǔn)確定位政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，推動行政體制改革，建立高效廉潔的服務(wù)型政府，是亟待解決的理論問題，也是現(xiàn)實所需。

一 全面推進依法治國背景下政府職能轉(zhuǎn)變的意義

(一)規(guī)范政府權(quán)力，增強社會發(fā)展活力

傳統(tǒng)理論認(rèn)為，政府作為公共物品的提供者能夠解決好所有的經(jīng)濟和社會問題，因此要求政府全面干預(yù)經(jīng)濟社會生活。而隨著經(jīng)濟的發(fā)展，市場的作用越來越凸顯，出現(xiàn)了另一種與之相對的觀點，即反對國家干預(yù)，主張自由放任的政府，夸大市場的作用。在經(jīng)濟社會情況日益復(fù)雜的今天，這兩種觀點都過于片面。經(jīng)驗告訴我們，根據(jù)不同的情況對政府和市場的作用進行合理定位才是明智之舉。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。因此需要重新調(diào)整政府的職能，真正發(fā)揮市場的積極作用。在全面推進依法治國的背景下，應(yīng)運用法治思維和法治方式規(guī)范政府權(quán)力，厘清政府權(quán)力發(fā)生作用的情境和邊界，并且不失時機地發(fā)揮市場的作用，促使社會主體意識的覺醒，釋放社會發(fā)展活力。

(二)優(yōu)化職能結(jié)構(gòu)，推動行政體制改革

政府職能是政府為適應(yīng)不同時期經(jīng)濟社會發(fā)展需求而被賦予的使命，是政府功能的發(fā)揮和責(zé)任的承擔(dān)。機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變構(gòu)成行政體制改革，二者互為表里。黨的十八屆二中全會審議通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，其內(nèi)容突出了政府職能轉(zhuǎn)變這一核心，主要在簡政放權(quán)、減少微觀管理、更好發(fā)揮市場和社會作用方面，并提出了相應(yīng)措施。行政體制改革是一項系統(tǒng)工程，而政府職能的轉(zhuǎn)變是最根本的，僅有行政機構(gòu)的改革，只是停留在組織結(jié)構(gòu)調(diào)整上，無法解決根本問題。只有促進政府職能的轉(zhuǎn)變，其他各方面的改革才能取得實質(zhì)突破。政府職能的轉(zhuǎn)變，是對其內(nèi)在功能的調(diào)整，使其更好地適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展，為社會發(fā)展提供保障而不是造成阻礙。面對復(fù)雜多變的國內(nèi)外形勢，自覺運用法治思維和法治方式為政府職能轉(zhuǎn)變提供指引和保障，能夠從根本上推動行政體制改革，建設(shè)服務(wù)政府。

(三)加強依法行政，推進國家治理現(xiàn)代化

政府權(quán)力的行使，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的原則和程序進行，不得隨意侵犯公民權(quán)利。正義的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)通過合法方式實現(xiàn)［1］?！缎姓S可法》的頒布和實施，是國家以法律形式對行政審批制度的限制和規(guī)范，使行政審批走向法治化和規(guī)范化，對依法行政的推行具有里程碑意義。依法行政就是要求政府在履行職能的過程中，“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”，沒有法律的明確規(guī)定和授權(quán)，行政機關(guān)不得隨意作出增加行政對象的義務(wù)或者減損行政對象的權(quán)利的決定，必須嚴(yán)格運用法治思維和法治方式處理社會事務(wù)，履行法律規(guī)定的職責(zé)。法治政府要求將政府置于法律之下受其控制，而且要求公民和社會能夠通過法律制約政府權(quán)力，二者達(dá)到互動平衡狀態(tài)。法治化是國家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。法治背景下，要將行政權(quán)力運行納入法治框架之下，切實保障公民的合法權(quán)益不受侵害，建設(shè)法治政府，全面推進依法治國，推進國家治理現(xiàn)代化。

二 全面推進依法治國背景下政府職能轉(zhuǎn)變的問題及原因分析

(一)法治信仰缺乏，權(quán)利意識淡薄

我國傳統(tǒng)社會長期處于“人治”環(huán)境之下，對現(xiàn)代法治精神的理解和培育比較欠缺，由此形成一種慣性思維，而對于權(quán)力的約束相對薄弱。一切行政權(quán)力都必須授之以法、施之以法、控之以法［2］。在很長一段時間內(nèi)，我國處于無法可依的狀態(tài)下，政府行使權(quán)力比較隨意，在政府全能神話的吹捧之中，更難以對政府權(quán)力進行規(guī)制，侵害了公民合法權(quán)益，壓制了社會活力。究其原因，在于法律制度不健全以及法治觀念的淡薄，公民意識未被充分發(fā)掘，整個社會無法形成法治信仰。對政府權(quán)力的依賴甚至任由其過度擴張，必然使公民的權(quán)利受到侵犯。

法律的生命在于執(zhí)行。在執(zhí)法過程中，不按照法定程序執(zhí)行，變更執(zhí)行甚至選擇性執(zhí)行，都是對法治的傷害。另外，政府對社會的管控嚴(yán)重偏向于行政手段而忽視法治方式，對整個社會造成一種壓力型的思維，形成官民對立的氛圍。近年來的群體性事件和城管暴力執(zhí)法等，問題的焦點在于執(zhí)法行為不符合法治精神并且忽視了公民權(quán)利，破壞了公民對法治的期待，不利于形成法治信仰，阻礙政府職能轉(zhuǎn)變，有悖于為人民服務(wù)的宗旨。

(二)行政干預(yù)過多，政府權(quán)責(zé)不清

權(quán)力是一把雙刃劍，既能用來為人類謀福祉，又能使人成為其奴隸而無法自拔。正是洞察到了這一點，人們便開始探索對權(quán)力的制約和監(jiān)督，以使其在制度的籠子中發(fā)揮正面效用。正如阿克頓所言，權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。然而，在經(jīng)濟社會的發(fā)展過程中，無論是對市場的干預(yù)還是對社會的控制，政府權(quán)力無處不在。由于我國長期以來的計劃經(jīng)濟體制，行政代替市場對資源進行分配，市場運行完全按照行政指令進行而忽視經(jīng)濟規(guī)律，對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的消極影響。

在行政干預(yù)起主要甚至絕對作用的過程中，政府有權(quán)無責(zé)，沒有健全的監(jiān)督和制約機制，導(dǎo)致政企不分、政市不分、政社不分，突出表現(xiàn)就是不完善的行政審批程序。隨著《行政許可法》的實施，情況大有改觀并且找到了突破口，但就執(zhí)行力度而言仍有加強的空間。因此，轉(zhuǎn)變?nèi)苷^念，以法律明確規(guī)定政府權(quán)責(zé)，規(guī)范行政干預(yù)的范圍和方式，從而達(dá)到權(quán)責(zé)分明。依法履行政府職能，在必要的限度內(nèi)發(fā)揮權(quán)力的必要作用，是當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在。

(三)政務(wù)公開不足，政府公信缺失

隨著市場化的發(fā)展，民眾對政府服務(wù)性呼聲越來越高漲，尤其對關(guān)乎切身利益的行政決策要求參與的熱情漸長。社會公眾要求參與改革與行政的呼聲和能力不斷提高，改革決策與方案的形成需要充分發(fā)揚民主，廣泛聽取公眾的意見，政府活動需要更多地與公眾進行互動溝通，這樣才具有深厚的社會基礎(chǔ)，才能產(chǎn)生良好的社會效果［3］。作為服務(wù)的提供者，政府權(quán)力的行使需要服務(wù)對象的參與和監(jiān)督，而這種監(jiān)督的有效性保障則來自于政府信息公開。從而縮小民眾與政府在信息上的差距，對政府權(quán)力有效監(jiān)督，提高政府公信力。

隨著信息化影響不斷深入，各種網(wǎng)絡(luò)媒體得到空前發(fā)展，民眾可以選擇和利用的參與途徑也大大增加，而政府對于電子政務(wù)的建設(shè)已無法跟進民眾的需求。另外，早已頒布實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》效果并不理想，政務(wù)公開比較滯后，公民獲取信息的途徑受到限制，導(dǎo)致參與不力。一旦民眾的訴求得不到積極回應(yīng)，政府便面臨信任危機，違背了信賴保護原則，束縛了政府職能的轉(zhuǎn)變。

(四)政府權(quán)力泛化，社會監(jiān)督不力

政府權(quán)力得以有效運行在于社會的監(jiān)督，然而由于長期以來的權(quán)力本位觀念已扎根于民眾的觀念之中，民眾的社會主體作用并未得到發(fā)掘。一個成熟的法治社會，不僅要約束老百姓，更要約束官吏，并有效制衡公權(quán)力。在私主體受到公權(quán)力的侵害之后，法律應(yīng)當(dāng)對其提供充分的救濟［4］。權(quán)力本位也就是政府權(quán)力管控社會一切事物，以行政權(quán)對社會事務(wù)進行大包大攬，嚴(yán)格控制社會生活各個領(lǐng)域。因此極易導(dǎo)致政府權(quán)力泛化，不該管的都管，而該管的卻沒管好，政府職能偏離正軌。

權(quán)力本位觀念影響深遠(yuǎn)，個人權(quán)利觀念淡化，導(dǎo)致私權(quán)利對公權(quán)力的監(jiān)督和制約作用無法發(fā)揮。現(xiàn)實中，行政審批事項的泛化，政府不當(dāng)干預(yù)，為權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生提供了可乘之機。政府與社會無法形成良性互動關(guān)系，阻斷了向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的進程，以社會為取向的政府職能塑造無法實現(xiàn)。這種強政府弱社會的關(guān)系模式留給社會個體自主活動的空間有限，壓抑了自我選擇的能力。現(xiàn)階段，我國社會主義市場經(jīng)濟高速發(fā)展，社會第三部門紛紛興起，激發(fā)社會主體的自主性，發(fā)揮社會監(jiān)督作用，是政府職能轉(zhuǎn)變過程中亟待解決的問題。

三 全面推進依法治國背景下政府職能轉(zhuǎn)變的對策研究

(一)從人治政府向法治政府轉(zhuǎn)變

依法治國作為治國理政的基本方式，首要的是依法行政，建設(shè)法治政府。法治政府就是將政府置于系統(tǒng)環(huán)境之中，考量其內(nèi)部與外部綜合因素，將其活動納入法治框架內(nèi)，以法治思維和法治方式履行政府職能。法治思維的重心則是合法與非法的預(yù)判，即把合法當(dāng)作思考問題的前提，其特點是重規(guī)則、重程序，其核心是對公平正義的追求和認(rèn)同［5］。法治政府就是追求這樣一種內(nèi)外協(xié)調(diào)的狀態(tài)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的人治思維和方式，將法治貫徹到社會各個領(lǐng)域，以法律規(guī)范行政權(quán)力，以法治治理社會。從傳統(tǒng)的人治向現(xiàn)代法治轉(zhuǎn)變是一個持續(xù)不斷的過程，利用好已有的法治基礎(chǔ)，推進依法行政是當(dāng)前的緊迫任務(wù)。

法律的生命在于執(zhí)行。新中國成立以來頒布了《行政法》、《行政訴訟法》，最新修改公布的《行政訴訟法》又進一步完善了訴訟程序，充分保障了公民和法人的行政訴訟權(quán)利。另外，國務(wù)院推行的行政審批制度改革和權(quán)力清單制度，為進一步轉(zhuǎn)變觀念，建設(shè)法治政府奠定了重要基礎(chǔ)。這意味著政府的一切權(quán)力來源于法律，而且政府的行為服從法律，法律不僅僅是統(tǒng)治的工具，更是一種價值取向，法治是全社會共同遵循的信念和準(zhǔn)則，而且需要真正運用到實際。政府嚴(yán)格按照法定程序履行職責(zé)，維護社會公平正義是法治政府的重要內(nèi)涵。

(二)從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變

全能政府是政府利用行政手段進行全面干預(yù)，導(dǎo)致社會和市場自主性不足。在全面推進依法治國背景下，需要重新界定政府權(quán)力發(fā)生作用的范圍，促進全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變。法治究其本質(zhì)而言，是要樹立法律在社會中的最高權(quán)威，實現(xiàn)對權(quán)力的有效馴服，切實保障公民的自由和權(quán)利［6］。對政府而言，改變主要依靠行政手段來進行對社會的控制，而采取經(jīng)濟宏觀調(diào)控等多種適宜的方式，發(fā)揮市場的決定性作用，需要將屬于社會自治能夠發(fā)生作用的方面回歸于社會。在服務(wù)型政府理念的指導(dǎo)下，以行政審批制度改革為契機，重新定位政府在社會治理中的角色和功能，切實轉(zhuǎn)變政府職能。

2014 年國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于公開國務(wù)院各部門行政審批事項等相關(guān)工作的通知》，在前一階段國務(wù)院各部門分別公開本部門所保留的行政審批事項的基礎(chǔ)上，形成了國務(wù)院各部門行政審批事項匯總清單，并依法進行公開。因此，各級政府應(yīng)廣泛聽取社會各方面的意見，進一步推動行政審批事項的取消和下放。當(dāng)前，運用法治思維和法治方式轉(zhuǎn)變政府職能，就是將改革取得的成果和經(jīng)驗上升為法律，在法治政府理念的指導(dǎo)下修改《行政許可法》以及相關(guān)法律法規(guī)配套機制，使法律制度得到良好的運行。以法治為框架維護權(quán)力與權(quán)利的平衡，消除權(quán)錢交易的制度漏洞，建立職能法定的有限政府。

(三)從神秘政府向透明政府轉(zhuǎn)變

信息是重要的交流媒介，只有在獲取和掌握信息對等的基礎(chǔ)上，才能展開平等有效的溝通。長期以來，建立在政府信息壟斷基礎(chǔ)之上的神秘政府，政務(wù)信息公開不足，社會主體的知情權(quán)和參與權(quán)無法得到保障。新媒體條件下，社會主體獲取信息的途徑增多。因此，通過有效的渠道獲取可靠的信息，建立政府與社會良性互動機制是政府需要解決的問題。依法行政，就是要求政府自覺運用法律規(guī)定的原則和程序約束自己并治理社會，它確立了向所有人開放的、平等的透明程序［7］。政府職能轉(zhuǎn)變過程中，運用法治思維和法治方式，嚴(yán)格按照法定程序推行政務(wù)公開，是法治政府的內(nèi)在要求。

透明政府的建設(shè)，要從各方面法律法規(guī)的建立和完善入手，讓權(quán)力在陽光下運行，自覺接受社會監(jiān)督。在全面推進依法治國背景下，政府首先需總結(jié)《政府信息公開條例》實施以來的經(jīng)驗，重新修訂相關(guān)規(guī)定，使之上升為位階較高的法律，推動政務(wù)公開立法。其次，注意協(xié)調(diào)與《保密法》的沖突，避免法律規(guī)定之間的矛盾和對立，全面推動政府信息公開的立法保障，詳細(xì)規(guī)定需要公開的條目，保障公眾知情權(quán)。另外，公務(wù)員是政府執(zhí)法的主體，對其行為進行監(jiān)督是確保依法行政的重中之重。完善公務(wù)員財產(chǎn)申報制度，建立配套法規(guī)，以此為契機助推政府信息公開，是加強政府服務(wù)功能的重要方式。

(四)從權(quán)力主導(dǎo)向權(quán)利本位轉(zhuǎn)變

從國家權(quán)力的來源看，個人權(quán)利并非國家權(quán)力的施舍，權(quán)力應(yīng)為權(quán)利所有者服務(wù)。政府權(quán)力的運行，只有受到監(jiān)督和制約才能避其害而用其利。傳統(tǒng)的國強家弱社會關(guān)系模式，過分夸大了國家的作用，政府權(quán)力邊界不清，公民主體權(quán)利無法保障。在法治之中，公共權(quán)力和個人權(quán)利始終是分離的［8］?；诙叩膭討B(tài)關(guān)系，在公共服務(wù)政府理念的指導(dǎo)下，限制政府權(quán)力，保障公民權(quán)利，加強個人權(quán)利對政府權(quán)力的監(jiān)督和制約，推動權(quán)力主導(dǎo)向權(quán)利本位的回歸，是政府職能轉(zhuǎn)變的重要任務(wù)。

法治就是平衡權(quán)利與權(quán)力之間的關(guān)系，以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力。權(quán)利的監(jiān)督和制約作用，主要體現(xiàn)在個人權(quán)利受到行政權(quán)力非法干預(yù)之時，法律能夠提供有效的救濟機制。《行政訴訟法》的修改，正是以此為依歸。權(quán)利的回歸本質(zhì)上就是社會本位的確定，重塑政府與社會和公民之間的關(guān)系，激發(fā)公民主體意識，發(fā)揮社會自主性。政府在公民與社會追求合法權(quán)益的過程中起到依法規(guī)制的作用，形成強政府強社會關(guān)系模式。強政府強社會關(guān)系模式，就是政府與社會在厘清各自權(quán)力邊界基礎(chǔ)上，各自在特定領(lǐng)域發(fā)揮最大效用，政府履行服務(wù)職能。

四 結(jié)語

國家治理體系和治理能力的法治化是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化最重要的內(nèi)涵。在全面推行依法治國的語境下，政府職能的轉(zhuǎn)變，就是運用法治思維和法治方式約束自我、治理社會，將法律作為政府和社會主體行為的準(zhǔn)繩，限定各自活動的范圍。法律之所以存在，是因為人們不斷地評估和重新評估利益，他們希望利益調(diào)和，保障他們本身的利益和承認(rèn)尊重他人利益的正當(dāng)，這種相互的權(quán)利義務(wù)觀念是建設(shè)政治社會的基石［9］。法治作為調(diào)整和保障公民合法權(quán)益的機制，法治思維就是權(quán)利義務(wù)思維、原則程序思維，法治方式就是監(jiān)督制約機制。以此為出發(fā)點，建設(shè)法治政府、有限政府、透明政府，促進向權(quán)利本位的回歸，以法治保障權(quán)利，以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力，是法治視閾下政府職能轉(zhuǎn)變的重要進路。

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