劉文科，李傳兵

(貴州大學 馬克思主義學院，貴州 貴陽550025)

“法治能力就是指特定主體具有法治思維，運用法治方式，認識、處理和決策相關問題的能力。”［1］在我國，提高領導干部法治能力，就是“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”［2］。十八屆四中全會指出:“黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，高級干部尤其要以身作則、以上率下?！保?］這一論述是新形勢下黨對領導干部治國理政能力的新要求、新期許，是當前各級領導干部提高自身法治能力的行動指南。新形勢下，如何切實提高各級領導干部的法治能力，是推進法治中國建設面臨的重大現實課題。

一 提高領導干部法治能力的重大意義

新形勢下，全面推進依法治國，需要堅持依法治國、依法行政、依法執(zhí)政共同推進，而黨員干部尤其是各級領導干部作為依法治國、依法行政、依法執(zhí)政共同推進的重要組織者、推動者、實踐者，切實提高自身運用法治思維和法治方式的能力，自然就成為一種必然要求。

(一)提高領導干部法治能力是全面推進依法治國的必然要求

正所謂“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”［4］，各級領導干部作為全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，如果他們自身缺乏法治信仰，缺少法律知識，不善于運用法治思維和法治方式處理問題，那么即使依法治國這一治國方略再好，也只是一種理想而無法成為現實。此外，提高領導干部法治能力，本身就是全面推進依法治國這一重大戰(zhàn)略的關鍵組成部分，貫穿于這一重大戰(zhàn)略的全過程，如果這一方面出現了問題，其他部分必然會受到影響，那么全面推進依法治國自然就無從談起。因此，全面推進依法治國就必然要求切實提高領導干部運用法治思維和法治方式的能力。

(二)提高領導干部法治能力是深入推進依法行政的必然要求

法治政府的核心是依法行政，如何在我國這樣一個人治色彩濃厚、法治傳統欠缺的國家深入推進依法行政，建設一個職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，是我國各級政府長期面臨的一項重大挑戰(zhàn)。如果說依法行政這項重大挑戰(zhàn)是一把鎖，那么領導干部就是開鎖人，而領導干部運用法治思維和法治方式的能力就如同開鎖人手中的鑰匙。唯有不斷提高各級領導干部運用法治思維和法治方式的能力，才能不斷深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定，才能切實將黨的十八屆四中全會提出的關于深入推進依法行政、建設法治政府的六項重大舉措落到實處。因此，深入推進依法行政就必然要求切實提高領導干部運用法治思維和法治方式的能力。

(三)提高領導干部法治能力是切實推進依法執(zhí)政的必然要求

依法執(zhí)政是依法治國的關鍵，如何領導立法、帶頭守法、保證執(zhí)法，如何不斷推進國家經濟、政治、文化、社會生活的法制化、規(guī)范化，從而切實推進依法執(zhí)政，是我們黨當前和今后相當長一個時期面臨的重大挑戰(zhàn)。這些都對領導干部的執(zhí)政能力尤其是法治能力提出了更高的要求和更多的期待。黨員干部尤其是各級領導干部作為深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾以及維護穩(wěn)定的重要組織者、推動者、實踐者，自覺提高運用法治思維和法治方式的能力，既是順應改革發(fā)展穩(wěn)定“大背景”的現實需要，也是切實推進依法執(zhí)政的必然要求。因此，切實推進依法行政就必然要求切實提高領導干部運用法治思維和法治方式的能力。

二 提高領導干部法治能力面臨的現實挑戰(zhàn)

黨的十一屆三中全會以來，廣大領導干部的法治觀念和法律意識雖然有所提高，但是法治能力卻明顯不足。新形勢下，在領導干部法治能力建設過程中，領導干部法治信仰與法治思維欠缺、法治方式運用不足，領導干部法治能力建設的長效機制不健全，對提高領導干部法治能力構成了嚴峻挑戰(zhàn)。

(一)來自領導干部自身的挑戰(zhàn):法治信仰與法治思維欠缺、法治方式運用不足

新形勢下，提高領導干部法治能力面臨的首要現實挑戰(zhàn)，主要來自于領導干部自身，具體表現為有些領導干部法治信仰與法治思維欠缺，以及在實踐中法治方式運用不足。

第一，領導干部法治信仰與法治思維欠缺。我國歷史上是一個人治色彩濃厚的社會，幾千年的封建傳統文化一直強調的是“重禮輕法”、“刑不上大夫”，缺乏法治的文化傳統和思想基礎，因而法治信仰與法治思維缺失的現象普遍存在。當前，有些領導干部無視憲法法律權威，常常超脫、逾越甚至違反、破壞法律法規(guī)、規(guī)章制度、原則規(guī)則，大搞特殊化;有些領導干部“信權不信法”，將“一把手”的指示、批示視為尚方寶劍，凡事只要有領導發(fā)話、批示，就能一路“綠燈”，反之則于事無補;有些領導干部信奉“擺平就是水平、搞定就是穩(wěn)定、妥協就是和諧”的人治模式;有些領導干部仍然習慣于“人治”思維，認為“法治”更多的是一種宣教口號，有礙辦事效率。這些錯誤觀念和行為的根源，歸結起來就是領導干部法治信仰與法治思維欠缺。

第二，領導干部法治方式運用不足。領導干部法治信仰與法治思維欠缺，必然導致領導干部法治方式運用不足。試想一個平時既不信仰法治，又無法治思維的人，在處理問題時何以會運用法治方式。當前，有些政府部門及其領導干部打著改革旗號不是為了讓人民共享改革發(fā)展紅利，而是為了擴張權力;有些領導干部為了招商引資、保稅收、促發(fā)展，為轄區(qū)內企業(yè)的審批和監(jiān)管大開綠燈、綠色通道，甚至省略環(huán)評程序;近年來我國社會群體性事件頻發(fā)，而且一直保持著上升的勢頭，究其原因，其中很重要的一個方面就是由于有些領導干部在事件發(fā)生以后，依然采用傳統的運動型治理思維方式處理問題;有些領導干部在維穩(wěn)過程中，不是依法辦事，而是祭起“特事特辦”，甚至是暴力維穩(wěn)。這些錯誤行為的根源，歸根結底就是領導干部運用法治方式不足。

(二)來自外部機制環(huán)境的挑戰(zhàn):領導干部法治能力建設的長效機制不健全

新形勢下，提高領導干部法治能力面臨的重大現實挑戰(zhàn)，主要表現為領導干部法治能力建設的長效機制不健全:包括教育培訓機制不健全、權力運行制約和監(jiān)督機制不健全、行政問責機制不健全以及考核評價機制不健全四個方面。

第一，教育培訓機制不健全。在教育培訓內容方面，主要表現為常規(guī)政治理論課程份量偏重，有關法律知識方面的課程設置偏少，而且即使有也針對性不強，學非所需、補非所缺;在教育培訓方式方面，主要表現為大多采用理論灌輸式的授課方式，而且不注重結業(yè)考核;在教育培訓基地方面，完全依賴于黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院，而這些基層院校又面臨著數量不夠、教師隊伍知識老化等問題。

第二，權力運行制約和監(jiān)督機制不健全。當前我國雖然在理論研究、在一系列的制度與政策規(guī)定以及在職能和機構設置上對權力進行了種種限定，但在政治體制的實際運作過程中，權力過分集中、權力分立與制衡弱化、權力運行民主與監(jiān)督嚴重不足的問題，使濫用權力和貪污腐敗成為頑疾，也使中國的法治建設陷入了瓶頸［5］。

第三，行政問責機制不健全。我國現今還沒有一部關于各級領導干部問責的系統性法律，問責的依據散見于《中國共產黨紀律處分條例》、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》、《中華人民共和國公務員法》、《政府信息公開條例》等政策、法律的相關規(guī)定，問責制度、機制尚缺乏全國性統一、規(guī)范、科學的立法支持，而且缺乏與之配套的監(jiān)督機制和領導干部績效考核評價機制。第四，考核評價機制不健全。在我國現行的領導干部績效考核評價機制中，主要根據領導干部的思想政治素質、組織領導能力、工作作風、工作實績以及廉潔自律等情況來進行綜合考核評價，而缺少對領導干部法治能力的考核評價，領導干部依法履職水平相關的的考核評價機制也不健全。

三 提高領導干部法治能力的對策思考

新形勢下，面對領導干部法治信仰與法治思維欠缺、法治方式運用不足，領導干部法治能力建設的長效機制不健全等現實挑戰(zhàn)，要想切實提高領導干部的法治能力，除了領導干部自身要通過學習與實踐強化法治能力外，還應該積極構建提高領導干部法治能力的長效機制。通過內強與外促相結合的雙管措施來切實提高領導干部的法治能力。

(一)領導干部自身要通過學習與實踐強化法治能力

提高領導干部的法治能力，關鍵還在于領導干部自身。新形勢下，針對領導干部自身法治信仰與法治思維欠缺、法治方式運用不足的問題，一方面領導干部應該積極主動地加強對憲法法律知識的學習，不斷培育法治能力;另一方面領導干部應該積極主動地善用法治方式、投身法治實踐，不斷強化法治能力。

第一，積極主動地加強對憲法法律知識的學習，培育法治能力。正所謂“巧婦難為無米之炊”，當前我國大多數領導干部沒有法學背景，法律知識儲備也明顯不足，而沒有一定的法律知識何談法治信仰與法治思維，因此各級領導干部加強對憲法法律知識的學習就顯得尤為重要。各級領導干部要積極主動地學習憲法法律知識，更好地適應全面推進依法治國這一“大趨勢”、“大任務”的需要;要善于結合工作，按照“掌握共同的、精通本職的、了解相關的”要求學習憲法法律知識，更好地適應以法治思維和法治方式做好本職工作的需要;要切實端正目的學習憲法法律知識，更好地適應“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的需要。在這一學習過程中，切實樹立憲法法律至上、依法行政、法律面前人人平等的理念，切實養(yǎng)成尊重法律規(guī)定、維護憲法法律權威、嚴格依法辦事的思想觀念，切實保持對法律、權力、人民尤其是憲法足夠的敬畏。自黨的十八屆四中全會以來，全國各地陸續(xù)開展了領導干部學習憲法等法律知識活動，其中，山東臨沂莒南縣臺辦組織全體人員學習憲法知識，每天下午學習半個小時，廣泛宣傳普及憲法等知識。

第二，積極主動地善用法治方式、投身法治實踐，強化法治能力。正所謂“讀萬卷書不如行萬里路”，對憲法法律知識除了要內化于心之外，更重要的還是要外化于行，即積極主動地善用法治方式、投身法治實踐。首先，在深化改革、推動發(fā)展中，領導干部要切實做到:“一項行為方案，即使它被認為在政治上是有利的，在經濟上是收益的，在道德上是善的，只要它不具備合法性基礎，就必須將其排除在選擇范圍之外”［6］，努力在合法性允許的范圍內以法治方式來深化改革、推動發(fā)展，不斷錘煉法治能力;其次，在化解矛盾、維護穩(wěn)定中，領導干部要積極主動地將利益訴求納入制度化、規(guī)范化、法制化的軌道，充分利用各種社會資源，以調節(jié)、和解、仲裁、復議、訴訟等多元化方式來化解糾紛、維護穩(wěn)定，切實做到在善用法治方式的同時也要巧用其它治理方式，努力實現多種治理方式“并育而不相害、并行而不相悖”，而且，即使存在多元的解決糾紛機制，但是，法治應該是首選，也是最后的選擇。例如，貴州省甕安縣通過建立健全社會矛盾糾紛動態(tài)排查、化解、穩(wěn)控、處置“四位一體”工作機制，對矛盾和問題做到“三早三解決”(早發(fā)現、早控制、早化解，解決在基層、解決在內部、解決在萌芽狀態(tài))，調處成功率達98%，切實保障了社會矛盾的有序化解。

(二)積極構建提高領導干部法治能力的長效機制

實踐證明，僅僅靠領導干部通過自覺學習與實踐提高法治能力是遠遠不夠的，還必須積極構建提高領導干部法治能力的長效機制，包括健全教育培訓機制、健全權力運行制約和監(jiān)督機制、健全行政問責機制以及健全考核評價機制。通過構建這些長效機制，促使各級領導干部逐步形成運用法治思維和法治方式處理問題的能力，同時也為提高廣大領導干部的法治能力營造一個良好的外部環(huán)境。

第一，健全教育培訓機制，幫助領導干部提高法治能力。在全面推進依法治國的“大趨勢”下，提高領導干部運用法治思維和法治方式的能力，勢必成為今后相當長的一個時期對各級領導干部的基本要求。因此，在教育培訓內容方面，一方面要將學習憲法法律知識列為各級黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院以及各類委托的教育培訓機構必修課程，另一方面既要注重教授憲法法律知識以及與履行職責相關的法律知識，又要注重培養(yǎng)領導干部的法治能力;在教育培訓方式方面，要打破傳統灌輸式的教學方式，結合法學學科的特點采用專題講座、案例分析、小組辯論、實戰(zhàn)訓練等教學方式，同時要注重結業(yè)考核，減少開卷考試、杜絕考試作弊;在教育培訓基地方面，要將各級黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院作為培養(yǎng)領導干部法治能力的主渠道和主陣地，同時也可以委托各大高校尤其是政法院校以及體制外的各類教育培訓機構進行培訓。總而言之，要建立一整套對領導干部進行法治教育培訓的常態(tài)化、整體性的教育培訓機制。

第二，健全權力運行制約和監(jiān)督機制，倒逼領導干部提高法治能力?！耙磺杏袡嗔Φ娜硕既菀诪E用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才休止。”［7］法國啟蒙思想家孟德斯鳩的這一精辟論斷深刻指出了加強對權力的制約和監(jiān)督的重要性。因此，健全權力運行制約和監(jiān)督機制，首先要推行政府權力清單制度，讓權力在“陽光”下運行，具體可以參考北京市西城區(qū)、河北省廊坊市、天津市南開區(qū)等地開通“權力公開運行網”的做法;其次，針對權力集中的部門和崗位，應該實行分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗等機制，加強權力之間的制約，防止權力濫用;再次，要加強黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等機制建設，切實把權力關進制度的籠子里，增強監(jiān)督合力和實效，倒逼領導干部增強監(jiān)督意識，帶頭接受監(jiān)督，養(yǎng)成在監(jiān)督下工作、生活的習慣。例如，貴州省甕安縣出臺了加強執(zhí)行力的規(guī)定、干部績效考核制度、“五大訪”工作制、領導干部責任包保制、機關干部駐點幫扶工作制等，通過建立這些長效機制來約束權力運行。

第三，健全行政問責機制，助推領導干部增強法治能力。我國目前還沒有一部關于領導干部行政問責的系統性法律，各級地方政府行政問責機制也頗不健全，因此盡快建立健全行政問責機制就顯得尤為必要和迫切。當前從我國實際出發(fā)，須從以下幾個方面來著力解決:一是亟需通過立法的形式來規(guī)范問責主體、問責對象、問責方式、問責程序、問責事由、責任倒查、救濟途徑，建立重大決策、執(zhí)法終身責任追究制度，以此來完善行政問責制度，推進行政問責的法制化;二是要建立健全與之配套的監(jiān)督機制，各級政府部門要積極建立“責任清單”，并將此掛至網上，真正實現“法定職責必須為”，讓行政問責在監(jiān)督中得以貫徹落實;三是要建立健全與之配套的干部績效考核評估機制，將問責結果直接與領導干部的績效考核評估掛鉤，促使領導干部切實重視行政問責。

第四，健全考核評價機制，促使領導干部提高法治能力。2013 年2 月23 日，習近平總書記在主持中共中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習時指出:“各級組織部門要把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識別干部的重要條件?！保?］這充分說明將法治建設成效納入對領導干部的績效考核評價和選拔任用內容，在當前顯得尤為重要。因此，健全領導干部考核評價機制，一方面要將法治建設成效納入各級領導干部績效考核和選拔任用標準之中，并且應該占比較大的比例，用一些具體量化、可操作、可測量的指標作為考核評價領導干部工作實績的重要依據，從而保證考核評價的時代性、完整性和科學性［9］;另一方面應該成立由政府各部門、專家、群眾等多主體組成的專門的考核評價委員會，建立科學、規(guī)范的考核評估程序，保障考核評估的權威性、嚴肅性和客觀真實性。例如，貴州省甕安縣認真建立黨員領導干部綜治工作個人實績檔案制度，把抓綜治工作的好壞、社會是否穩(wěn)定作為檢驗各級黨政工作成效的重要標志，將領導干部抓綜治工作成效記入實績檔案，并進一步明確領導、部門、單位、個人責任，強化責任意識，嚴格責任追究。

［1］領導干部法治思維能力的培養(yǎng)［J］.科學社會主義，2013(5):22-26.

［2］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗［N］.人民日報，2012-11-18(1).

［3］中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［EB/OL］. ［2014-10-28］http://news.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015330.htm.

［4］毛澤東.毛澤東選集:第2 卷［M］.北京:人民出版社，1991:526.

［5］王江燕，樊石虎.領導干部法治思維的形成:深入學習習近平總書記關于依法治國的重要論述［J］.人民論壇，2014(20):25.

［6］鄭成良.司法推理與法官思維［M］.北京:法律出版社，2010:23.

［7］孟德斯鳩.論法的精神:上冊［M］.張雁深，譯.北京:商務印書館，2004:184.

［8］習近平.依法治國依法執(zhí)政依法行政共同推進法治國家法治政府法治社會一體建設［N］.人民日報，2013-02-25(1).

［9］羅志堅，萬高隆.領導干部要以身作則帶頭具備和運用法治思維［J］.求實，2012(8):25.