李守可

（南通航運(yùn)學(xué)院 社科部，江蘇 南通226010）

中國共產(chǎn)黨的社會保障思想從建黨之初發(fā)展到今天，在量的擴(kuò)展、質(zhì)的提升、信度的認(rèn)同、效度的集結(jié)上， 都有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展， 逐步滿足了幾千年來中國人民對基本社會保障的渴望，實(shí)現(xiàn)了自古以來的歷代政權(quán)都難以實(shí)現(xiàn)的使命，給當(dāng)代中國老百姓帶來了福祉，獲得了民眾對黨的執(zhí)政合法性、合理性的認(rèn)同，提升了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位。

當(dāng)前，對我黨的社會保障思想的研究已經(jīng)取得了一定的成績，總的來說，有幾種情形:以歷史時期為界限進(jìn)行的研究， 以特定區(qū)域?yàn)閷ο筮M(jìn)行的研究， 以人物的社會保障思想進(jìn)行的研究，以社會保障中的社會救助、社會保險、社會福利、社會優(yōu)撫等進(jìn)行的單項(xiàng)研究，對社會保障中的制度建設(shè)、法制建設(shè)進(jìn)行的研究等。 總體上，學(xué)者們通過對史料的考察，對黨的社會保障思想的歷史進(jìn)程與發(fā)展趨勢，特定時空的表現(xiàn)進(jìn)行了梳理或研究，所概括的內(nèi)容、提煉的觀點(diǎn)豐富了中共黨史該領(lǐng)域的研究，為后來學(xué)者更加客觀、深入地研究奠定了基礎(chǔ)。 但當(dāng)前黨的社會保障歷史的研究也存在一定的問題，其主要表現(xiàn)為:一是過于注重對史料的堆砌與引用，缺乏對黨的社會保障思想宏觀視野與學(xué)科審視，在跳出史料看黨史，應(yīng)用社會學(xué)的現(xiàn)代理論進(jìn)行審視的深度與力度還不足；二是對于黨的社會保障思想歷史進(jìn)程的社會功能還未引起足夠的重視，對于社會保障背后所蘊(yùn)含的對于中國革命勝利、社會發(fā)展及政黨執(zhí)政的功用還沒有進(jìn)行深入研究；三是將黨的社會保障思想的歷史演進(jìn)與當(dāng)代現(xiàn)實(shí)進(jìn)行同構(gòu)比較分析，揭示從建黨以來社會保障思想的縱向推進(jìn)與橫向比較的啟示意義還缺乏深入研究。 本文意欲從我黨的社會保障思想演進(jìn)歷史脈絡(luò)的宏觀視角進(jìn)行分析，在靜態(tài)上對其演進(jìn)的歷史史實(shí)進(jìn)行概括與分析，在動態(tài)上力圖透過現(xiàn)象看本質(zhì)，更加注重揭示社會保障思想在不同歷史時期的社會功能，探索黨的社會保障思想的應(yīng)然向度。

一、黨的社會保障思想的歷史演進(jìn)

我黨的社會保障思想的歷史演進(jìn)經(jīng)歷了由表及里、從局面到整體、從鄉(xiāng)村到全國、從點(diǎn)滴到全局的螺旋式發(fā)展過程，在不同歷史時期的主張與實(shí)踐都由衷地表明了黨全心全意為人民服務(wù)、真心實(shí)意解決群眾困難的拳拳之心，既展現(xiàn)了社會保障自身演變的規(guī)律性，又見證了黨領(lǐng)導(dǎo)中國革命、建設(shè)和社會發(fā)展事業(yè)的不斷壯大與完善。

（一）解困百姓苦難與塑造革命認(rèn)同：新民主主義革命時期黨的社會保障思想

1.建黨初期

我黨從建黨之初就將自身的使命與國家命運(yùn)、民族獨(dú)立及勞苦大眾權(quán)益緊密相連。 建黨初期，中共主要是圍繞工人權(quán)益進(jìn)行呼吁與斗爭，為工人的生活境遇、工作環(huán)境的改善進(jìn)行斗爭。 二大宣言中提出，要改善工人待遇，具體包括廢除包工制、實(shí)施八小時工作制、在工廠設(shè)立工人醫(yī)院及其他衛(wèi)生設(shè)備、工廠保險、保護(hù)失業(yè)工人及保護(hù)女工和童工[1]。1922 年，中國勞動組合書記部制訂的《勞動立法原則》中明確提出:“一切保險事業(yè)規(guī)章之訂立，均應(yīng)使勞動者參加之，其保險費(fèi)完全由雇主或國家分擔(dān)之。 ”[2]黨在為民眾爭取權(quán)益的范圍隨著對中國國情認(rèn)識的深化，逐漸從單純?yōu)榫S護(hù)工人權(quán)益延伸至城市貧民、農(nóng)民及其他弱勢群體。 在三大決議案中，提出不僅要“供給并改良都市貧民之住宅，規(guī)定限制房租的法律”，而且要將“貧農(nóng)由國家發(fā)種籽及農(nóng)具”作為重要斗爭目標(biāo)[1]。1924 年的《中共中央第四次對于時局的主張》中提出，要“限制房租加租及建設(shè)勞動平民之住屋”，要廣泛救濟(jì)災(zāi)民，要經(jīng)費(fèi)上要向退伍士兵、失業(yè)貧農(nóng)的教育進(jìn)行傾斜，教育經(jīng)費(fèi)在國家預(yù)算中不得挪作它用，要保障失業(yè)知識分子和青年教育[3]。

此時期我黨出于領(lǐng)導(dǎo)工人進(jìn)行罷工及武裝斗爭的需要，提出的社會保障主張一定程度上贏得了工人階級及勞苦大眾的擁護(hù)與支持，促進(jìn)了他們的覺醒與維權(quán)意識；但局限于歷史條件及理論水平，黨的一些主張有照搬國外條文及脫離中國實(shí)際的瑕疵，對中國國情及工人階級所處的社會環(huán)境缺乏深入地調(diào)查研究，一刀切式的呼吁而最終能夠?qū)崿F(xiàn)的條文還較少。

2.土地革命時期

伴隨我黨逐漸將重心向農(nóng)村轉(zhuǎn)移和開始建立農(nóng)村革命根據(jù)地，逐漸摸索出了符合中國國情、體現(xiàn)民眾意愿、具有強(qiáng)烈的革命動員內(nèi)涵的社會保障思想，為黨扎根農(nóng)村實(shí)現(xiàn)勢力擴(kuò)張、革命認(rèn)同奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。 這其中，黨的社會保障思想最典型的區(qū)域即是中央蘇區(qū)，其成功實(shí)施了局部執(zhí)政領(lǐng)域?qū)?zāi)民、貧農(nóng)及孤老病殘等社會群體的保障實(shí)踐。

一是建立了社會保障機(jī)構(gòu)。 黨成立了濟(jì)難運(yùn)動委員會、革命互濟(jì)會、勞動互助社等組織，還成立了中央層面的社會保證管理局、衛(wèi)生管理局機(jī)構(gòu)，并有縱向序列的各省、縣兩級的社會保證科、衛(wèi)生科作為配套機(jī)構(gòu)。

二是進(jìn)行了社會保障立法。 中央蘇區(qū)先后于1932 年通過了黨第一個民政組織法規(guī)《內(nèi)務(wù)部的暫行組織綱要》、1931 和1933 年頒布了《中華蘇維埃共和國勞動法》，其中《勞動法》是比較全面的社會保障法例，它規(guī)定了工人、商店店員、家庭服務(wù)者等有雇傭關(guān)系人員在資金來源、養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、死亡、休假、職工培訓(xùn)等方面的勞動者權(quán)益。1931 年的《中華蘇維埃共和國土地法》及《關(guān)于經(jīng)濟(jì)政策的決議案》中，對于遭受意外或自然災(zāi)害的紅軍戰(zhàn)士、工人、鄉(xiāng)村與城市貧苦群眾家庭的納稅作出了予以減免，對于“老弱殘廢以及孤寡不能自己勞動，而且沒有家屬可依靠的人，應(yīng)由蘇維埃政府實(shí)行社會救濟(jì)”[4]。

三是著力建設(shè)社會保障制度建設(shè)。 中央蘇區(qū)先后制訂了《中國工農(nóng)紅軍優(yōu)待條例》、《紅軍撫恤條例》、《優(yōu)待紅軍家屬禮拜六條例》等制度，并配套出臺了相應(yīng)的實(shí)施措施，嚴(yán)格按照制度的規(guī)范要求，對相應(yīng)的受優(yōu)撫或救濟(jì)對象進(jìn)行了扶持。

四是動員全社會力量，重點(diǎn)加強(qiáng)生產(chǎn)自救。 中央蘇區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，加上近代以來鄉(xiāng)村始終處于被盤剝境地，資金量捉襟見肘。 我黨既要推進(jìn)社會保障有一定的覆蓋面，又要處理好其與革命進(jìn)程的關(guān)系，確實(shí)存在著較大困難。 為此，黨發(fā)起了群眾生產(chǎn)自救與互助合作社會保障模式，對災(zāi)民、貧民通過興修水利、植樹造林、修復(fù)與開墾荒地、耕種互助進(jìn)行事前預(yù)防和團(tuán)結(jié)合作。 對于災(zāi)后補(bǔ)救，則采取號召節(jié)約及急賑、調(diào)粟、墾荒等救助措施救助弱勢群體。

土地革命時期我黨的重心依然是保存實(shí)力，與國民黨政權(quán)進(jìn)行斗爭，所提出的許多措施脫離了根據(jù)地經(jīng)濟(jì)實(shí)際，在社會保險待遇、職工福利、社會優(yōu)撫等方面規(guī)定了過高的標(biāo)準(zhǔn)，部分社會保障措施在執(zhí)行上困難重重。 但其使廣大民眾真正認(rèn)識到了黨的為民之心， 增強(qiáng)了人心向背，提升了弱勢群體的生活水平，為后續(xù)我黨建立更加完善的社會保障措施提供了經(jīng)驗(yàn)。

3.抗日戰(zhàn)爭時期和解放戰(zhàn)爭時期

伴隨黨的革命根據(jù)地不斷鞏固和越來越長的區(qū)域執(zhí)政經(jīng)歷，在社會保障建設(shè)上有了長足發(fā)展，各革命根據(jù)地相繼出臺了相應(yīng)的條例與措施，在戰(zhàn)事頻繁的緊張罅隙及災(zāi)害連連的天災(zāi)面前，黨依然為民眾的社會保障做出了力所能及的貢獻(xiàn)。

一是幫助災(zāi)民、難民、移民解困。 抗戰(zhàn)爆發(fā)后，大批國統(tǒng)區(qū)、淪陷區(qū)的災(zāi)民、難民、移民涌入革命根據(jù)地，為幫助其在根據(jù)地生存下來，我黨出臺了一系列社會救助政策。 一方面通過直接救濟(jì)糧食、衣物、發(fā)動群眾捐款解決他們最急需的生活問題；另一方面，從長遠(yuǎn)考慮通過發(fā)動當(dāng)?shù)厝罕妼λ麄冞M(jìn)行幫扶救助、以工代賑、生產(chǎn)自救使他們安家落戶。1939 年晉察冀邊區(qū)政府頒布的《關(guān)于救災(zāi)治水安定民生的具體辦法》中提出“籌款救濟(jì)，安插災(zāi)民，撥款十萬辦理急賑；解決災(zāi)民的糧食問題；廣泛開展生產(chǎn)事業(yè)，切實(shí)改善人民生活，徹底救災(zāi)治水”[5]。

二是關(guān)心關(guān)愛孤老病殘幼弱。對于老人、兒童、婦女、傷病殘人士及喪失勞動能者，根據(jù)地提出了針對性社會福利政策，陜甘寧邊區(qū)政府制訂了《兒童婦女待遇辦法》與《陜甘寧邊區(qū)政府關(guān)于保育兒童的決定》，在維護(hù)婦女權(quán)益、撫養(yǎng)貧窮孤兒、設(shè)立托兒所、免費(fèi)給兒童治病等有明確規(guī)定；制訂了《陜甘寧邊區(qū)養(yǎng)老院組織規(guī)程》，規(guī)定60 周歲以上不能服務(wù)革命、抗戰(zhàn)家屬無法維持生活及為國家社會做出貢獻(xiàn)的邊區(qū)老人可以入住養(yǎng)老院，由政府負(fù)責(zé)衣食住行。

三是制訂擁軍擁屬政策。 各革命根據(jù)地在軍人及其家屬的社會優(yōu)撫政策上，制訂了《陜甘寧邊區(qū)撫恤暫行辦法》、《晉察冀邊區(qū)榮譽(yù)軍人撫恤辦法》、《蘇中區(qū)優(yōu)待在鄉(xiāng)榮譽(yù)軍人暫行辦法》等制度，規(guī)定了軍人及其家屬所享受的物質(zhì)及精神優(yōu)待，規(guī)定了革命傷殘人士可領(lǐng)取撫恤金、補(bǔ)助金，對軍烈屬要在生產(chǎn)資料、生產(chǎn)工具、生活水平上予以幫助。

抗戰(zhàn)及解放戰(zhàn)爭時期我黨的社會保障帶有鮮明的戰(zhàn)時色彩，呈現(xiàn)出的是臨時幫扶與生產(chǎn)自救相結(jié)合、制度保障與思想動員相結(jié)合的特征，既充分考慮到了根據(jù)地實(shí)際的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、軍事特點(diǎn)，采取了靈活多樣、方式多變的措施，促進(jìn)了黨群關(guān)系、官民關(guān)系及社會關(guān)系的和諧，基本保證了革命根據(jù)地社會的有序、良性運(yùn)轉(zhuǎn)，為抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭積蓄了力量。

（二）表明政黨態(tài)度與建構(gòu)執(zhí)政認(rèn)同：社會主義革命和社會主義建設(shè)時期黨的社會保障思想

建國后，我黨由革命黨轉(zhuǎn)變成執(zhí)政黨，在民主革命時期28 年的社會保障理想得以在全國實(shí)踐。 雖然面臨著國窮家弱、各種敵對勢力的虎視眈眈給國家安全帶來的危機(jī)感，但我黨從建國之初就著手解決舊中國在社會保障對國民的缺失，切實(shí)擔(dān)負(fù)起了執(zhí)政黨在社會保障上的頂層設(shè)計及政策推動功能，在全社會逐步建構(gòu)起了初級的社會保障體系。

1.在社會保險方面

1949 年，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》提出要“逐步實(shí)行勞動保險制度”；1951 年，中國歷史上真正第一部為維護(hù)工人權(quán)益的社會保險法規(guī)《中華人民共和國勞動保險條例》正式出臺，《條例》明確表明目的在于“保護(hù)雇傭勞動者的健康，減輕其生活中的特殊困難”，并在職工的勞動保險資金來源，因工負(fù)傷與殘廢待遇，疾病、非因工負(fù)傷、殘廢待遇，工人與職員及其供養(yǎng)的直系親屬死亡時待遇，養(yǎng)老待遇，生育待遇，享受優(yōu)異勞動保險待遇，勞動保險金的支配辦法等進(jìn)行了規(guī)定。 1956 年，隨著國民經(jīng)濟(jì)形勢有所好轉(zhuǎn)，社會保險逐步擴(kuò)大到了商業(yè)、外貿(mào)、糧食、供銷合作、金融、民航、石油、地質(zhì)、水利、水產(chǎn)以及國營農(nóng)場、牧場、營造林等13 個產(chǎn)業(yè)和部門[6]。 在醫(yī)療保險領(lǐng)域，1952 年中央人民政府頒布實(shí)施《關(guān)于各級人民政府、黨派、團(tuán)體及所屬事業(yè)單位的國家工作人員實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療預(yù)防的指示》，醫(yī)保對象主要是政府機(jī)關(guān)、各黨派正式人員，各級文化、衛(wèi)生、教育等事業(yè)單位人員以及在冊的革命殘廢軍人等，從1953 年起，又增加了大中專院校學(xué)生及鄉(xiāng)干部。 在農(nóng)村地區(qū)，則實(shí)施農(nóng)村合作醫(yī)療制度。

2.在社會救助方面

1954 年制定頒布的《中華人民共和國憲法》明確了國家在社會救助方面的責(zé)任，即國家舉辦社會保險、社會救濟(jì)和群眾衛(wèi)生事業(yè)。 對于長期戰(zhàn)爭、外來侵略及國內(nèi)官僚資本主義對民眾無限制地剝奪造成的建國后大量弱勢群體， 我黨適時地向民眾對造成貧困的歸因進(jìn)行宣傳，并于1949 年12 月頒布《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》，1950 年出臺了《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的補(bǔ)充指示》，基本的方針是:“生產(chǎn)自救，節(jié)約度荒，群眾互助，以工代賑，并輔之以必要的救濟(jì)”，鼓勵民眾與黨和國家自力更生，共渡難關(guān)，共同發(fā)展生產(chǎn)力。 而針對建國后由于千瘡百孔、百廢待興的局面造成的嚴(yán)重失業(yè)問題，1950 年頒布了《關(guān)于救濟(jì)失業(yè)工人的指示》及《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》，對城鎮(zhèn)失業(yè)工人的救濟(jì)對象、標(biāo)準(zhǔn)、方法、資金、管理等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，并提出了針對失業(yè)工人救濟(jì)的方針，即“應(yīng)以以工代賑為主，而以生產(chǎn)自救、轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、還鄉(xiāng)生產(chǎn)、發(fā)給救濟(jì)金等為補(bǔ)助辦法，以求達(dá)到救濟(jì)金的使用既能減輕失業(yè)工人的生活困難，又有益于市政建設(shè)事業(yè)”[7]。 對于城鄉(xiāng)孤寡病殘弱的救濟(jì)，我黨先后出臺的《關(guān)于春荒期間加強(qiáng)生產(chǎn)救災(zāi)工作的指示》、《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》等都有相關(guān)的規(guī)定。 較為知名是“五保戶”政策，即1956年中共中央《1956—1967 年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》中提出的“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對于社內(nèi)缺乏勞動力，生活無依靠的鰥寡孤獨(dú)的農(nóng)戶和殘廢軍人，應(yīng)當(dāng)在生產(chǎn)上和生活上給以適當(dāng)?shù)陌才牛龅奖３?、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少）、保葬，使這些人的生養(yǎng)死葬都有指靠。 ”[8]

3.在社會優(yōu)撫方面

對于在民主革命及社會主義革命中犧牲病故軍人、傷殘軍人、軍烈屬、民兵及為國捐軀人士，建國后我黨制訂了一系列政策，出臺了《革命烈士家屬革命軍人家屬優(yōu)待暫行條例》、《革命殘廢軍人優(yōu)待暫行條例》、《革命殘廢軍人優(yōu)待撫恤暫行條例》、《革命軍人犧牲病故褒恤暫行條例》、《革命工作人員傷亡褒恤暫行條例》等條例。 這些條例既是肯定革命先烈為中國革命事業(yè)所作出的貢獻(xiàn)，在對他們的生活起居、社會地位、發(fā)展能力等方面要予以優(yōu)先照顧，同時也是為在全國范圍內(nèi)逐步建立統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，讓各個地方對于革命烈士的條件、革命軍人家屬的優(yōu)待辦法、 撫恤標(biāo)準(zhǔn)等有據(jù)可循。 在退伍、 復(fù)員軍人的安置上， 出臺了《關(guān)于人民解放軍1950 年的復(fù)員工作的決定》、《關(guān)于安置復(fù)員建設(shè)軍人工作的決議》等條文，總體的思想一是各政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、干部選任、招工、技術(shù)人員培訓(xùn)等要把復(fù)員軍人作為優(yōu)先對象；二是農(nóng)村兵源且缺乏相應(yīng)技術(shù)能力的，全部回鄉(xiāng)參加農(nóng)業(yè)建設(shè)；三是民政部門要對缺乏就業(yè)及生產(chǎn)能力的軍人進(jìn)行協(xié)調(diào)分配與安置；四是嚴(yán)肅對待復(fù)員軍人的婚姻問題，防止復(fù)員軍人出現(xiàn)婚姻作風(fēng)問題，維護(hù)軍人形象。

4.在社會福利方面

針對城市，1950 年《中華人民共和國工會法》明確了工會所負(fù)有的改善工人、職工群眾的物質(zhì)與精神文化生活的責(zé)任。 1953 年頒布的《中華人民共和國勞動保險條例實(shí)施細(xì)則修正草案》中規(guī)定了國有企業(yè)要依據(jù)其經(jīng)濟(jì)條件，適時地舉辦托兒所、幼兒園、營養(yǎng)食堂、職工浴室、理發(fā)室、醫(yī)務(wù)所、療養(yǎng)院等福利部門。 同時，還在職工的補(bǔ)貼、文化娛樂設(shè)施建設(shè)、住宅等方面作出了一些細(xì)化的措施。 對于城市退伍軍人、軍烈屬等開辦的福利工廠在生產(chǎn)、經(jīng)營上予以幫扶，在稅收政策上予以優(yōu)惠或減免，在原材料供應(yīng)上予以傾斜。在農(nóng)村社會福利上，1955 年的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》中規(guī)定了設(shè)立專項(xiàng)公益金專途用于合作社的公共福利和群眾文化生活，并要求各合作社要大力加強(qiáng)公共衛(wèi)生工作，建立農(nóng)忙托兒所，幫扶困難社員生活及照顧生育女社員。

此時期我黨的社會保障思想，是從生產(chǎn)力極低的水平上起步的。 在計劃經(jīng)濟(jì)條件下，面臨數(shù)量眾多、情況復(fù)雜的弱勢群體，其主體更多的只能是基層單位及群眾互助，保障的范圍相對比較狹窄，保障的水平也比較低，但總體上與我國當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)與發(fā)展水平是相適應(yīng)的，保障了人民群眾的基本生活，確保了社會的基本穩(wěn)定及社會秩序的良好。 在此過程中，我黨表明了作為一個執(zhí)政黨全心全意為老百姓著想、急群眾之所急、想群眾之所想的執(zhí)政理念，提升了人民群眾對黨執(zhí)政的認(rèn)同，擴(kuò)大了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，向國內(nèi)外宣示了中共有能力、有信心解決好人民的基本生活問題，有力地回?fù)袅藝飧鞣N敵對勢力對黨執(zhí)政的懷疑。

（三）主動建構(gòu)變革與呼應(yīng)民生意愿：改革開放新時期黨的社會保障思想

改革開放后，隨著中國由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，中國經(jīng)濟(jì)在三十多年的發(fā)展過程中，取得了舉世矚目的成就，為我黨在社會保障體系的建設(shè)上奠定了扎實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。 黨的社會保障思想也逐步走上了正軌，逐漸向科學(xué)化、合理化、高效化、高質(zhì)化和全覆蓋方向發(fā)展。

1.修復(fù)改革階段（1978—1992）

這一時期，黨的社會保障思路主要是解決歷史遺留問題及修復(fù)、挽救、補(bǔ)償在挫折時期造成的嚴(yán)重后果，同時對我國的社會保障立法、制度、措施等依據(jù)計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型而著手建立。 國家先后頒布了《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》、《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》、《軍人撫恤條例》、《農(nóng)村合作醫(yī)療章程(試行草案)》等法規(guī)。 1985 年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第七個五年計劃的建議》中第一次明確了“社會保障”的概念，并確定了主要涵蓋社會保險、社會福利、社會救助、社會優(yōu)撫等制度。 同時，從80 年代初期開始，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)社會保障制度逐漸顯現(xiàn)出了國家、企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，覆蓋面窄，分配不夠合理等弊端，嚴(yán)重制約了企業(yè)的生產(chǎn)活力和社會活力。 此后，著手對養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等進(jìn)行改革，先后出臺了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》、《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》、《關(guān)于公費(fèi)醫(yī)療保險的通知》等法規(guī)，重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)資金由國家、企業(yè)“一頭沉”向國家、企業(yè)、個人、社會“多方共擔(dān)”的轉(zhuǎn)變。

2.重點(diǎn)推進(jìn)階段（1992—2002）

隨著我國明確了建立中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的方向，我黨也提出了社會保障領(lǐng)域要與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相匹配的理念。 《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中明確提出:“建立多層次的社會保障制度，為城鄉(xiāng)居民提供同我國國情相適應(yīng)的社會保障，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。 ”[9]并且提出了養(yǎng)老、醫(yī)療保險要實(shí)現(xiàn)社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的方式，進(jìn)一步促進(jìn)社會保障的社會化程度。1993 年出臺了《關(guān)于職工醫(yī)療保險制度改革試點(diǎn)的意見》，同年出臺了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，進(jìn)一步擴(kuò)充、完善了基金統(tǒng)籌和保障水平；1994 年出臺了《企業(yè)職工生育保險試行辦法》，免除個人繳納部分；1996 年頒布了《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》與《職工工傷與職業(yè)病致殘程度鑒定》國家標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)束了運(yùn)行四十多年的企業(yè)完全負(fù)擔(dān)工傷保險的歷史；1997 年，出臺了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險統(tǒng)帳結(jié)合。 在社會救助領(lǐng)域，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的社會利益分化，使得整個社會在轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生了一些新型的弱勢群體，國務(wù)院于1994 年頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，1997 年頒布了《關(guān)于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》。 此時期，我國整體的社會保障體系還剛剛起步，黨的重心依然還在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在兼顧社會保障的體系構(gòu)建上，還缺乏有效的措施，如醫(yī)療保險模式既未統(tǒng)一也未能實(shí)現(xiàn)全覆蓋，養(yǎng)老保險累帳存在的隱性債務(wù)越積越深，農(nóng)村社會保險基本上處于被忽略的地位。

3.發(fā)展完善階段（2002—至今）

從黨的十六大開始， 我黨開始越來越關(guān)注社會發(fā)展與民生問題， 十六大報告中明確指出，要建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，要在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度、失業(yè)保險制度、城市居民最低生活保障制度、農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療保險及最低生活保障制度、城鄉(xiāng)社會救濟(jì)和社會福利事業(yè)等方面著重進(jìn)行加強(qiáng)。 自2003 年胡錦濤提出科學(xué)發(fā)展觀之后，對于社會發(fā)展嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的認(rèn)識更加深刻，中國社會保障體系建設(shè)進(jìn)入了快車道。 十八大之后，我黨對于社會保障體系建構(gòu)的認(rèn)知水平、建構(gòu)能力有了更加快速地提升，我國的社會保障體系日趨完善。 國家先后出臺了《中華人民共和國社會保險法》、《工傷保險條例》、《救災(zāi)捐贈管理辦法》、《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》、《中華人民共和國殘疾人保障法》、《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》、《軍人撫恤優(yōu)待條例》等一系列法規(guī)條例，基本上建構(gòu)起了包括社會保險、社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫的社會保障體系，且基本上實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化建設(shè)和管理，覆蓋的城鄉(xiāng)范圍大幅擴(kuò)大，保障功能大幅提高，在為百姓創(chuàng)造幸福生活和推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展上起到了重要推動作用。

總體上，改革開放后我黨以發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)為支撐，在實(shí)踐中逐漸探索建構(gòu)起了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求、 符合中國國情的社會保障體系， 較好地發(fā)揮了社會保障在化解社會風(fēng)險、社會矛盾、社會沖突中功能和作用，既為我黨執(zhí)政贏得了民心，也凝聚了全社會民眾力量。

二、黨的社會保障思想的基本經(jīng)驗(yàn)

建黨九十多年來，我黨無論是在戰(zhàn)火紛飛的革命年代和一窮二白的建設(shè)時期，還是在中國社會發(fā)展取得巨大成就的時期，始終將人民群眾的安危與生活保障作為黨的重要使命，始終是人民群眾可以依靠的堅強(qiáng)政黨。 九十多年社會保障的建設(shè)歷程也書寫了我黨革命為民、執(zhí)政為民的光輝理念，其所采取的社會保障法規(guī)、制度、措施都是每個階段中國國情的寫照，也形成了獨(dú)具特色的社會保障經(jīng)驗(yàn)，為今后社會保障體系的繼續(xù)完善與發(fā)展提供了實(shí)踐依據(jù)。

（一）目標(biāo)定位：首要保障人的生命生存權(quán)

我黨始終將保證人的存活作為社會保障的第一要務(wù)。 抗戰(zhàn)時期的救災(zāi)濟(jì)荒、根據(jù)地接受各方來的難民并想盡一切辦法解決他們的溫飽問題，都反映出黨既使在自身異常困難的情形下，也要維系其他同胞的生命的理念。 毛澤東在抗戰(zhàn)時期曾強(qiáng)調(diào)，抗戰(zhàn)也要講究民生主義，救災(zāi)方針要保證不餓死人。 建國后《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》中也提出:“生產(chǎn)救災(zāi)是關(guān)系到幾百萬人的生死問題”，1951 年，毛澤東在華北局上報的1952 年工作計劃中提到的“各級黨委和政府必須長時期注意救災(zāi)工作，保證不餓死一個人，不凍死一個人”進(jìn)行了“這個報告所規(guī)定的方針是正確的”的批示。 改革開放新時期，黨仍然將生命權(quán)作為社會保障的首要任務(wù)，無論是在中國老齡化社會日益逼近的當(dāng)下而進(jìn)行的養(yǎng)老并軌、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險體系構(gòu)建，還是逐漸實(shí)現(xiàn)的農(nóng)村居民醫(yī)療保險從無到有到全覆蓋，或是在國家發(fā)生一些重大自然災(zāi)害如1998 年特大洪水、2008 年四川汶川大地震等，黨都將尊重生命、搶救生命、維護(hù)生命作為首要任務(wù)。 堅持生命第一原則，敬仰每一個鮮活的生命個體，是黨的社會保障思想崇尚的第一理念，充分體現(xiàn)了黨全心全意為人民服務(wù)，真真實(shí)實(shí)滿足人民最緊缺、最迫切的生存需求，全力維護(hù)人民的最重要、最寶貴的生命的責(zé)任感。

（二）主體認(rèn)定：政府與社會各方聯(lián)動作為

社會保障作為一個國家龐大的運(yùn)行體系，單純依靠政黨與政府是難以解決的，必須充分調(diào)動社會各方的積極性，共同參與到社會保障事業(yè)之中。 我黨在黨和政府作為社會保障最重要主體責(zé)任的認(rèn)定上，一直都堅持他們的職能與義務(wù)，所有制訂的政策方針都體現(xiàn)了這一點(diǎn)。在社會各方責(zé)任上，在不同的時期，有不同倡議與建構(gòu)。在民主革命時期，在解決失業(yè)者、災(zāi)民、難民、移民問題上，黨號召“除政府所設(shè)各項(xiàng)辦法外，主要應(yīng)依靠群眾互助去解決。 此種互助救濟(jì)，應(yīng)由黨政鼓勵群眾組織之”[10]，而且鼓勵他們進(jìn)行生產(chǎn)自救。 建國初期，限于需要進(jìn)行社會保障的總量龐大、國家財力薄弱等原因，黨更加強(qiáng)調(diào)基層單位、社會組織、群眾在社會保障中的功能，責(zé)任更多地由企業(yè)來承擔(dān)，在生產(chǎn)救災(zāi)指示及失業(yè)救災(zāi)指示中也有關(guān)于生產(chǎn)自救、以工代賑的提法。 改革開放之后，對于社會保障的主體認(rèn)知逐漸明晰，且對于政府、用人單位、相關(guān)社會組織和個人在社會保障中的責(zé)權(quán)利逐漸形成了有法律依據(jù)的界定。

（三）客體分類：區(qū)別對待與重點(diǎn)保障相結(jié)合

社會保障的對象是復(fù)雜的，社會保險主要面向全體勞動者，社會救助主要面向弱勢群體，社會福利面向全體公民，社會優(yōu)撫面向中國人民解放軍現(xiàn)役軍人和武警官兵、革命傷殘軍人、復(fù)員退伍軍人、革命烈士家屬、因公犧牲軍人家屬、病故軍人家屬、現(xiàn)役軍人家屬等，針對不同對象，社會保障確定的原則、方式、方法要呈現(xiàn)出差異。 黨的社會保障思想較好地體現(xiàn)了這種差異性，遵循了因類、因人而異的原則。 如對待失業(yè)人員，都是遵循救濟(jì)與安置相結(jié)合的原則；對待孤寡病殘或完全喪失勞動能力者，都主要采取完全由黨和政府承擔(dān)原則。 而對于一些重點(diǎn)人群，又采取集中重點(diǎn)解決方案，如對于20 世紀(jì)90 年代末期因國企改革而出現(xiàn)的下崗潮，黨和政府設(shè)立了國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險、城市居民最低生活保障“三條保障線”。 區(qū)別對待與重點(diǎn)保障相結(jié)合的原則，充分契合了人民群眾對社會保障的差異性要求，既調(diào)動了個體的積極性，又促進(jìn)了生產(chǎn)發(fā)展，維護(hù)了社會的公平正義。

（四）力度能力：盡力而為與量力而行并軌

社會保障是社會政策的一個方面，它運(yùn)行必須要有相應(yīng)的物力、人力、財力予以支撐，必須要與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平契合，既不能超越社會發(fā)展階段，也不能過于落后于社會發(fā)展階段，否則可能會難以維繼或社會動蕩。 黨在九十多年社會保障實(shí)踐中，除在土地革命時期提出過一些激進(jìn)或過高的主張外，基本是貫徹著盡力而為、量力而行的方針。 毛澤東曾提出過，人民生活不謀不行，但福利也不可多謀，對于糧食、災(zāi)荒、就業(yè)、教育等問題，要從全體人民統(tǒng)籌兼顧這個觀點(diǎn)出發(fā)[11]。 改革開放后，黨也都強(qiáng)調(diào)要注意社會保障與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的水平相適應(yīng)，如對于城市居民最低生活保障，就將標(biāo)準(zhǔn)下放到地方政府，并且要隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展適當(dāng)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)提升，還要注重與其他社會保障標(biāo)準(zhǔn)的銜接；對于農(nóng)村醫(yī)療救助，也提出要適應(yīng)當(dāng)?shù)貙?shí)際，醫(yī)療救助水平與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和財政支付能力相適應(yīng)的要求。 黨在社會保障上的盡力而為、量力而行的思想反映了其在處理宏觀、中觀、微觀領(lǐng)域關(guān)系上的清醒認(rèn)識，沒有一味地為追求革命認(rèn)同或政績而提出假大空或超越時代條件的過激措施。

三、黨的社會保障思想的應(yīng)然向度

我黨在九十多年的社會保障實(shí)踐中雖逐步建構(gòu)起了已經(jīng)成形的社會保障體系，積累了眾多經(jīng)驗(yàn)，但面臨中國社會正迎來提質(zhì)緩速、轉(zhuǎn)型升級的窗口期，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展逐漸進(jìn)入新常態(tài)，人民群眾對社會保障的結(jié)構(gòu)性需求與日俱增，這都對黨完善社會保障體系建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)，需要其繼續(xù)傳承歷史有效經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)挫折偏頗教訓(xùn)及實(shí)事求是地進(jìn)行理論創(chuàng)新。

（一）深耕中國國情：黨的當(dāng)代社會保障思想的基本前提

任何一個國家的社會保障體系構(gòu)建都是建立在對國情的梳理與認(rèn)知上的， 都是與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治制度、民族文化傳統(tǒng)及社會結(jié)構(gòu)相匹配的，這是社會保障體系發(fā)揮其在維系社會穩(wěn)定、社會秩序及階級統(tǒng)治、政黨政權(quán)的最基本前提。 我國現(xiàn)在仍處于社會主義初級階段是我國最基本的國情， 其決定了社會保障體系建設(shè)仍然要與初級階段的特征相吻合，既不能滯后、也不能超前，過低的社會保障能力會損害社會公平、影響社會穩(wěn)定，過高的保障政策與福利訴求會拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，要穩(wěn)中有進(jìn)、緩速推進(jìn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會保障間尋找到合理的平衡點(diǎn)。 而當(dāng)前，伴隨我黨正著力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化及“全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨”的四個全面戰(zhàn)略布局，中國社會正迎來新一輪的深化改革期， 社會保障體系建設(shè)作為事關(guān)人民群眾切身利益、弱勢群體基本生活保障的綜合性戰(zhàn)略內(nèi)容，也要進(jìn)行全面梳理、深化改革，這既是黨的要求，也是形勢發(fā)展的要求。 此外，黨還要加強(qiáng)對社會保障事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，在切實(shí)遵循社會保障發(fā)展規(guī)律及精準(zhǔn)認(rèn)知國情的基礎(chǔ)上，勇于探索、與時俱進(jìn)，不斷將我國的社會保障事業(yè)推進(jìn)更高的高度。

（二）加強(qiáng)頂層設(shè)計：黨的當(dāng)代社會保障思想的宏觀視野

我黨歷來重視社會保障的制度建設(shè)，在不同的時期提出的相關(guān)法規(guī)、條例等都表明社會保障體系建設(shè)必須要有法可依、有規(guī)可循。 目前，我國社會保障體系的制度建設(shè)已取得了非常大的成績，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度全面建立、全民醫(yī)療保險制度體系逐步健全、社會救助制度體系建設(shè)加快推進(jìn)、社會福利制度體系不斷完善，基本建立了重要領(lǐng)域的制度體系。 但當(dāng)前我國社會保障依然存在著諸多難以解決的問題，如城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展還不夠平衡、社會保障資金短缺、社會保險統(tǒng)籌層次較低、管理服務(wù)體系還不健全等[12]。 黨要按照十八大提出堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)的方針及以十八屆三中全會提出的建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度為目標(biāo)，加強(qiáng)調(diào)查研究，科學(xué)制定方案，加快形成以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補(bǔ)充的覆蓋全民的社會保障制度體系的要求而加強(qiáng)頂層設(shè)計。 這其中，既要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局及各方的承受能力，又要將公平與效率、權(quán)利與義務(wù)結(jié)合起來，集結(jié)各方力量進(jìn)行整體設(shè)計與統(tǒng)籌推進(jìn)。

（三）增強(qiáng)法制推動：黨的當(dāng)代社會保障思想的有力支撐

社會保障體系的構(gòu)建必須要有法制的強(qiáng)制規(guī)定與規(guī)范運(yùn)行，其是保證社會保障有穩(wěn)定的運(yùn)行環(huán)境和確保貫徹實(shí)施的最重要依據(jù)。 當(dāng)前，黨要按照十八屆四中全會提出的“依法加強(qiáng)和規(guī)范公共服務(wù)，完善教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、扶貧、慈善、社會救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權(quán)益保護(hù)等方面的法律法規(guī)”的總體要求，一是要加快社會保障立法的進(jìn)程，特別是在社會保障法、社會救助法、社會福利法、社會保障基金管理法等方面的立法進(jìn)程，完善社會保障法治體系；二是強(qiáng)化社會保障法律法規(guī)貫徹執(zhí)行的監(jiān)督檢查評估，結(jié)果要與地方政府的績效評價結(jié)合起來；三是要嚴(yán)格依法保障，增強(qiáng)社會保障有關(guān)法律執(zhí)行的威懾力，確保有法必依；四是要完善法律實(shí)施機(jī)制，逐步建構(gòu)專門監(jiān)管、行政監(jiān)管和社會監(jiān)督三結(jié)合的監(jiān)管體系，逐步授予社會保障監(jiān)察部門監(jiān)督權(quán)。

（四）立足群眾需求：黨的當(dāng)代社會保障思想的終極追求

我國社會保障的最根本目的在于提高人民群眾的生活水平，滿足人民群眾日益增長的最基本物質(zhì)與精神需求，真正使全體老百姓都能夠?qū)W有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶、急有所幫。 黨的九十多年的社會保障實(shí)踐始終將人民群眾的需求擺在第一位，這既是其作為工人階級先鋒隊、中國人民和中華民族先鋒隊的黨性要求，也是其全心全意為人民服務(wù)宗旨的要求。 中國社會發(fā)展至今，人民群眾對社會保障的期望、認(rèn)知、視野都發(fā)生了重大變化，社會變遷劇烈與社會結(jié)構(gòu)變動下的社會分化、社會流動也日趨加劇，對社會保障的結(jié)構(gòu)性、分層性、流動性、個性化需求日益上升，這都是時代變遷給社會保障帶來的新的難題。 而社會保障體系建設(shè)是黨執(zhí)政獲得人民群眾認(rèn)同的一個重要砝碼，要進(jìn)一步鞏固執(zhí)政地位、擴(kuò)大執(zhí)政資源、鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)，黨要進(jìn)一步加強(qiáng)理論創(chuàng)新與實(shí)踐創(chuàng)新，深刻剖析人民群眾的社會保障需求，更多地將經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果轉(zhuǎn)化為社會保障內(nèi)容[13]。

四、結(jié) 語

總之，我黨九十多年的社會保障理論建構(gòu)與實(shí)踐探索，雖歷經(jīng)千辛萬苦與艱難曲折，但也取得了令人矚目的成就。 從民主革命的硝煙戰(zhàn)火，到社會主義革命與社會主義建設(shè)時期的艱難歲月，再到改革開放后的步步攀登，黨用一切以人民利益為重、一切為了人民的赤心，逐步完成了具有中國特色的社會保障體系的基本建構(gòu)， 為人民群眾提供了基本的保護(hù)網(wǎng)和安全閥，促進(jìn)了社會和諧、穩(wěn)定，增強(qiáng)了黨的凝聚力、向心力與動員整合能力。 展望中國社會保障的未來，前路依然充滿荊棘坎坷，但伴隨著黨的十八屆五中全會的召開，在“十三五”時期，中國社會保障體系將更加完善，社會保障法制將更加健全，社會保障能力將不斷提升，社會保障管理將更加規(guī)范，在黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，中國社會保障將為全面建成小康社會增添新動力。

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