王睿　賀雪峰

摘要：小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為農(nóng)村基層組織體系的運轉(zhuǎn)提供了經(jīng)濟(jì)空間。中國農(nóng)村出現(xiàn)了普遍的分化，村莊社會結(jié)構(gòu)變化的方向和結(jié)果大不相同。國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源必須有農(nóng)民參與，若不同時提高農(nóng)民的參與能力、農(nóng)村基層組織的組織能力，這樣的轉(zhuǎn)移支付不僅效率不高，而且會矛盾重重。不應(yīng)只從方便轉(zhuǎn)移支付角度推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、培育農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體，應(yīng)站在小農(nóng)立場而非僅是農(nóng)業(yè)立場更非抽象的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的立場看問題，超出單純農(nóng)業(yè)視角看農(nóng)政變遷。當(dāng)前如果城市巨量過剩資本自由下鄉(xiāng)，構(gòu)成農(nóng)民基本保障和生存底線的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和住房可能被納入自由交易中，大部分進(jìn)城農(nóng)民失敗后再無退路?？蓪⒏街谔囟▍^(qū)位土地上的經(jīng)濟(jì)剩余通過土地財政形式“漲價歸公”、“地利共享”，從而為經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、城市有序擴(kuò)張?zhí)峁┗厩疤?，為全體中國人民福祉提供保障。

關(guān)鍵詞：三農(nóng)；村干部；基層治理；轉(zhuǎn)移支付；土地制度；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

中圖分類號：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-7168（2015）02-0063-10

當(dāng)前中國農(nóng)村正處在快速轉(zhuǎn)型時期，三農(nóng)政策也正在迅速調(diào)整中。近期的三農(nóng)政策不僅會對當(dāng)前三農(nóng)實踐產(chǎn)生重大影響，而且會形成路徑依賴。我們最近在全國農(nóng)村做了比較廣泛的調(diào)研，對一些重大的三農(nóng)政策形成了若干看法。特撰寫此文，以拋磚引玉、求教方家。

一、村干部收入問題

村干部是農(nóng)村的精英，其個人能力和社會關(guān)系都遠(yuǎn)超過一般村民。在一般的中西部農(nóng)業(yè)地區(qū)，村莊缺少資源，村集體經(jīng)濟(jì)十分薄弱，作為行政體系末端的村干部并非國家公務(wù)員，不能獲得公務(wù)員工資，只能作為不脫產(chǎn)干部獲得誤工補貼，這樣的誤工補貼不僅遠(yuǎn)低于公務(wù)員的工資收入，而且遠(yuǎn)低于農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的收入。在農(nóng)村相對封閉、農(nóng)民收入主要來自農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工商業(yè)的情況下，村干部一方面從事家庭經(jīng)營，另一方面兼職當(dāng)村干部，獲得村干部誤工補貼，其收入不低于一般村民。在當(dāng)前農(nóng)村社會全面開放、農(nóng)民可以十分方便進(jìn)城且農(nóng)村絕大多數(shù)青壯年勞動力都已進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的情況下，作為村莊精英的村干部卻因為在任而無法進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，他們只能繼續(xù)在村莊經(jīng)營，當(dāng)村干部獲得誤工補貼。若沒有足夠的村莊經(jīng)營收入，村干部的經(jīng)濟(jì)收入就會遠(yuǎn)低于外出務(wù)工經(jīng)商的村民，村干部很難繼續(xù)當(dāng)下去。因此，需要考察當(dāng)前村莊邊界開放背景下村干部收入的來源情況。

前不久在湖北省羅田縣調(diào)查，順便調(diào)查了村干部收入的問題。我們調(diào)查的羅田縣大河岸鎮(zhèn)屬于大別山區(qū)，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，按目前的村干部報酬，主職村干部如村支書和村委會主任，一般每年有1萬元左右，一般村干部8000元左右，村干部平均報酬（含全部的獎勵）每月不足1000元，這與當(dāng)?shù)毓珓?wù)員每月大約3000元工資有很大差距，甚至遠(yuǎn)低于大學(xué)生村官每月2000元的工資。

正是因為工資比較低，村干部就必須還有其他生產(chǎn)和經(jīng)營性收入。首先，村干部一般都有承包地，自己耕種，面積不大，收入有限，但確是收入的補充。村干部年富力強(qiáng)，又是村莊權(quán)威人物，就可能將外出務(wù)工經(jīng)商而不再種地農(nóng)戶的承包地低價流入，從而擴(kuò)大種植規(guī)模，形成適度規(guī)模經(jīng)營。其次，作為村莊精英，村干部在村莊中有眾多良好關(guān)系，這些關(guān)系使村干部可能成為農(nóng)資經(jīng)銷的基層代理人，是小作坊主，是小店主，是農(nóng)技社會化服務(wù)的提供者，是農(nóng)機(jī)手，是農(nóng)村保險代理人，是金融代理人，是農(nóng)產(chǎn)品收儲販賣經(jīng)紀(jì)人。總之，他們通過為農(nóng)民提供社會化服務(wù)獲得收入。最后，他們還可能是利用各種機(jī)會獲利，比如承包集體水庫魚塘養(yǎng)魚，承包山林種果樹，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，等等。村干部還有機(jī)會利用自上而下的轉(zhuǎn)移資源充當(dāng)農(nóng)村科技示范戶，推廣新型農(nóng)業(yè)技術(shù)，借此獲取收入。

例如，羅田縣大河岸鎮(zhèn)石缸山村村支書陳長明擔(dān)任了30年村支書，最近幾年他在當(dāng)村支書的同時還做了以下幾件事：自己種茶，是全村第一家種茶的，每年茶葉純收入約2萬元；也是全村第一個養(yǎng)羊的，現(xiàn)在養(yǎng)有36只羊，每年收入大約2萬元；在山上種樹，一般農(nóng)戶種樹前期管理不到位，樹苗很快被雜草荒死，他通過精心管理，在10多畝自留山上種出了繁茂的樹林；還是當(dāng)?shù)厝藟郾ｋU的代理人；開過拖拉機(jī)，辦過養(yǎng)豬場，甚至搞過客運。因為陳書記所在石缸山村是山區(qū)村莊，他利用山區(qū)資源優(yōu)勢獲得了每年遠(yuǎn)高于村支書報酬的收入，年收入比外出務(wù)工收入要高。

羅田縣大河岸鎮(zhèn)月山廟村支書許書記種自家責(zé)任田，是養(yǎng)豬專業(yè)戶，辦過水泥制品廠。汪家咀村支書張亞國種田、種板栗、養(yǎng)豬、開收割機(jī)等，彌補村干部報酬的不足。他說，村干部必須搞副業(yè)，只靠當(dāng)村干部的萬把元收入是過不下去日子的。

以上都是一些老村干部，當(dāng)村干部十幾年甚至幾十年。他們剛當(dāng)村干部時，農(nóng)村勞動力還未大規(guī)模外出務(wù)工經(jīng)商，他們當(dāng)村干部的報酬再加上務(wù)農(nóng)收入比一般只從農(nóng)業(yè)中獲取收入的農(nóng)戶要高，是農(nóng)村中有較高經(jīng)濟(jì)收入、有較廣社會關(guān)系、有一定政治地位，從而有面子、有威望的人。一旦農(nóng)村勞動力普遍外出務(wù)工經(jīng)商了，而且外出務(wù)工經(jīng)商可以帶回大量現(xiàn)金，可以建新房，可以提高農(nóng)村人情的數(shù)量時，這些老村干部除非子女已經(jīng)成年且有較好就業(yè)（村干部子女考上大學(xué)或在外正式工作的機(jī)會高于一般農(nóng)戶），若沒有副業(yè)收入，他們就會落入村莊貧困人群中，因而必須自救，在農(nóng)村尋找各種獲利機(jī)會，從農(nóng)村中仍然未被資本完成產(chǎn)業(yè)一體化的各個環(huán)節(jié)中獲取可能利益。他們?nèi)绻也坏竭@樣的獲利點，就很可能不再當(dāng)?shù)贸杉爱?dāng)?shù)闷鸫甯刹苛恕?/p>

此外，還有一部分我們所稱“中堅農(nóng)民”的群體，就是年富力強(qiáng)的農(nóng)民，在農(nóng)村找到了除自家承包地以外的獲利機(jī)會，包括租種他人耕地以達(dá)到適度經(jīng)營、規(guī)模養(yǎng)殖，諸如手工藝人，拖拉機(jī)手，農(nóng)資、保險代理人，販買販賣者等，這些農(nóng)村留守人員成為村干部最好人選。正是這樣一些可以留守村莊并獲得不低于外出務(wù)工收入且家庭生活完整的年富力強(qiáng)的“中堅農(nóng)民”，為村干部提供了最佳后備人選。這些人既然留守村莊，并有來自村莊的穩(wěn)定收入，他們也當(dāng)然愿意當(dāng)村干部，以擴(kuò)大社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，獲得政治資源，獲取當(dāng)村干部的誤工補貼。endprint

無論如何，當(dāng)前農(nóng)村中，村干部與留守農(nóng)村的“中堅農(nóng)民”之間形成了親和聯(lián)系，包括村干部在內(nèi)的村莊“中堅農(nóng)民”成為村莊治理的骨干力量，這是農(nóng)村秩序得以維系的關(guān)鍵。滋養(yǎng)壯健“中堅農(nóng)民”的又是當(dāng)前農(nóng)村中仍然存有的多元獲利機(jī)會。一旦資本完成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)縱向一體化，獲利機(jī)會就會失去，“中堅農(nóng)民”也就失去了存在空間，從而可能使農(nóng)村精英最后可能留村的空間消失。

當(dāng)前各地政府都在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的政策口號下大力推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)一體化，從而在消滅“中堅農(nóng)民”存在的空間。從治理角度看，中國將長期有數(shù)億農(nóng)民無法進(jìn)城且進(jìn)城農(nóng)民在失敗之后還要返鄉(xiāng)的背景下，這樣的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化后果可能很嚴(yán)重。

當(dāng)前一些地方為了提高村干部的積極性，考慮將村干部正規(guī)化，提高村干部報酬，讓村干部可以脫產(chǎn)化和專業(yè)化，以解決當(dāng)前村干部兼業(yè)問題。但是，中國幾千年歷史上，在國家與社會之間都有一個中間地帶的緩沖。正是村干部非官非民的身份和以此為基礎(chǔ)的村民自治制度，為國家政策提供了較好的管理彈性空間。村干部一旦正規(guī)化，村民自治就失去基礎(chǔ)，農(nóng)村社會具有復(fù)雜性、多樣性，國家力量難以面對。

從這個意義上講，在未來相當(dāng)長一個時期，仍然由村干部不脫產(chǎn)來解決基層治理基本秩序問題有其合理性，其前提則是農(nóng)村社會本身在經(jīng)濟(jì)上的多樣性?？梢哉f，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)需要有當(dāng)前不脫產(chǎn)的以村干部為核心的基層組織體系的“統(tǒng)籌”，也正是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為農(nóng)村基層組織體系的運轉(zhuǎn)提供了經(jīng)濟(jì)空間。

二、農(nóng)村社會分化問題

快速城市化帶來農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的巨大變化。這種變化在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和廣大中西部地區(qū)有完全不同的表現(xiàn)形式。

東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)民人均收入遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)，其中部分農(nóng)民通過辦廠經(jīng)商致富獲得了遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)匾话戕r(nóng)民的收入。因為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鄉(xiāng)一體化，發(fā)家致富的農(nóng)民企業(yè)家并不脫離村莊生活，而是在之前宅基地上建起豪華的住宅。普遍村民也因為有宅基地和住房，有較外來農(nóng)民工更好的居住生活條件，這些普通村民甚至還是外來農(nóng)民工租房的房東。也是因為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，大量外來農(nóng)民工擁入東部地區(qū)務(wù)工經(jīng)商，這些務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工不僅為東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了勞動力資源，而且?guī)恿说谌a(chǎn)業(yè)的興旺，抬高了房租，為東部地區(qū)農(nóng)民提供了多樣化的收入來源。

外來農(nóng)民工提供的廉價勞動力在東部地區(qū)形成了相對統(tǒng)一的勞動力市場。在東部地區(qū)原住民中，真正成為企業(yè)主的富裕群體并不多，有相當(dāng)一部分甚至一半以上家庭主要收入依賴務(wù)工收入。在統(tǒng)一勞動力市場中，本地人務(wù)工收入并不高于外來農(nóng)民工，而本地人都是在原來熟人社會中生活，他們必須參加本地人的婚喪嫁娶、人情往來，從而維持熟人社會的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，保持基本的面子競爭。而村莊富裕階層很快提高了人情金額，提升了酒席檔次，這樣一來，村莊大約一半的原住民在與外來農(nóng)民工競爭中獲得較低收入，卻要與本地富裕群體競爭奢侈的面子，最終這個占村莊一半以上人口的群體越來越被排斥出村莊主流，越來越成為村莊中說不起話、辦不成事的人群。

同時，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，附著在土地上的利益十分密集，土地集體所有使得掌握土地集體資源的村干部職位具有極高含金量。村莊強(qiáng)勢群體為獲得資源分配的權(quán)力而競爭村干部職位，結(jié)果必是富人治村，村莊中出現(xiàn)了積極競爭村干部的富人群體與消極對待村級治理的大多數(shù)群體之間的分別。

也就是說，在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)分層，經(jīng)濟(jì)分層通過人情等機(jī)制形成社會排斥，又通過政治競爭而在村莊中形成外來農(nóng)民工以外的兩個群體：富裕的上層社會和分散的多數(shù)群眾。

中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，土地上沒有附著利益，村莊缺少基本的生活基礎(chǔ)設(shè)施條件，村莊富裕人群因而千方百計搬到村莊以外居住，留在村莊的幾乎所有農(nóng)民的收入與生計模式都是年輕子女外出務(wù)工、年老父母留村務(wù)農(nóng)。因為土地是平均分配的，務(wù)農(nóng)收入相差不多，而在全國已形成統(tǒng)一勞動力市場情況下，外出務(wù)工收入也相差不多。結(jié)果除村莊中缺少勞動力或天災(zāi)人禍而特困的極少數(shù)農(nóng)戶以外，幾乎所有農(nóng)民的收入水平都相差很少，村莊社會中缺少分化。缺少分化可能進(jìn)一步加劇村莊內(nèi)的競爭，這種競爭的壓力最終會向喪失勞動能力的老年人傳遞，其結(jié)果可能是老年人的處境變得越來越糟。

中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)因為缺少公共資源，集體土地上又很少有經(jīng)濟(jì)發(fā)展所附著的利益可供分享，村干部報酬低且基本上沒有可以開展村級治理的資源與手段，村干部因此消極無為，公共治理越來越差，村莊基本秩序的維系越來越難，村莊精英也很少留在村莊。好在目前中西部地區(qū)一般還有若干農(nóng)業(yè)以外的副業(yè)、商業(yè)、手工業(yè)機(jī)會，從而使村莊可以留下人數(shù)不多但仍然年富力強(qiáng)的中青年人，這些人很可能就是村組干部人選。這些人是“中堅農(nóng)民”，這些“中堅農(nóng)民”與仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的老年人一起，形成了一個相對穩(wěn)定的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)。

總體來講，當(dāng)前中國農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)普遍的分化，其大的方面是人口流出的中西部地區(qū)與人口流入的東部沿海地區(qū)，村莊社會結(jié)構(gòu)變化的方向和變化的結(jié)果都大不相同。這種分化的細(xì)節(jié)方面是：沿海發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)了富人治村及其對多數(shù)村民群體的排斥，少數(shù)活躍的富人與多數(shù)消極的村民形成一個穩(wěn)定的對立統(tǒng)一；中西部農(nóng)業(yè)地區(qū)農(nóng)村人財物的流失使當(dāng)前農(nóng)村仍然存有一些獲利機(jī)會，為農(nóng)村留下人數(shù)不多但極其重要的中青年的“中堅農(nóng)民”，“中堅農(nóng)民”與無法進(jìn)城的老弱病殘形成一個相互補充和相互支持的穩(wěn)定系統(tǒng)。

基層善治的前提是對當(dāng)前中國農(nóng)村分化的復(fù)雜性與多樣性的認(rèn)識。

三、轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)民參與問題

當(dāng)前每年國家對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付達(dá)萬億元。從2006年取消農(nóng)業(yè)稅，在不到十年時間內(nèi)已不僅不再向農(nóng)民收取稅費，而且有大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付，變化巨大。

取消農(nóng)業(yè)稅前，國家向數(shù)以億計的農(nóng)戶收取稅費。由于農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模小，農(nóng)業(yè)剩余少且極其分散，收取稅費成本極高，向農(nóng)民收錢遂成天下第一難事。讓人意外的是，在國家不再向農(nóng)民收稅費且向農(nóng)村大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付的情況下，給農(nóng)民分錢又成為當(dāng)前農(nóng)村工作的第一難事。endprint

國家對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付一般有兩種形式：一種是競爭性的轉(zhuǎn)移支付，另一種是普惠式的轉(zhuǎn)移支付。競爭性轉(zhuǎn)移支付是自下而上申請基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)項目，再由國家財政投入建設(shè)，地方一般要有配套；普惠式轉(zhuǎn)移支付是所有符合條件的農(nóng)民或農(nóng)村都可以獲得的財政支持。若有明顯標(biāo)志或明確標(biāo)準(zhǔn)，普惠式轉(zhuǎn)移支付沒有爭議，發(fā)錢了事。比如合作醫(yī)療，農(nóng)民參加合作醫(yī)療，中央和地方財政補助達(dá)320元/年。再如新型農(nóng)村養(yǎng)老保險，凡超過60歲的農(nóng)村人口，每人每月最低55元。農(nóng)業(yè)綜合補貼，一般要求按實際播種面積進(jìn)行，但實際播種面積不好計算，且承包土地的農(nóng)戶與實際耕種農(nóng)戶往往不一致。也就是說，若按實際播種面積計算農(nóng)業(yè)綜合補貼，很難計算得清楚，因為很難統(tǒng)計具體誰播種了多少面積。因此，全國農(nóng)業(yè)綜合補貼幾乎都是按承包面積進(jìn)行的無差別補貼，都是補貼給承包農(nóng)戶，而與耕種者和實際播種面積關(guān)系不大。再如農(nóng)村低保，每年全國低保支出高達(dá)上千億元，按政策規(guī)定，對于特困農(nóng)戶要應(yīng)保盡保。問題是誰是特困農(nóng)戶，這很難有一個清晰而統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，且雖然在村莊熟人社會中農(nóng)民對真正特困農(nóng)戶都有共識，但當(dāng)?shù)捅Ｖ笜?biāo)超過全村共識的極少幾個特困戶時，誰應(yīng)獲得低保就會爭議極大、矛盾很多。再如農(nóng)村危房改造，因為每年預(yù)算數(shù)百億元，危房改造動輒上萬元，但誰的房子是危房、如何評估，標(biāo)準(zhǔn)很難確定，因而幾乎每筆危房改造都會引發(fā)爭議。

也就是說，普惠式轉(zhuǎn)移支付必須是標(biāo)準(zhǔn)很清晰的項目才不會起爭議，而凡是標(biāo)準(zhǔn)比較模糊的項目幾乎都會起爭議。由于標(biāo)準(zhǔn)模糊，基層干部就可能利用這些模糊之處謀取私利，農(nóng)村中的強(qiáng)勢群體也可能借此來要挾國家以最大化個人利益。國家因而也就盡可能將普惠式轉(zhuǎn)移操作為標(biāo)準(zhǔn)化的項目，比如農(nóng)業(yè)綜合補貼“一卡通”，直接由財政發(fā)給農(nóng)戶，而不大可能真正去檢查究竟是誰在種田、種了沒有和種了幾季。

同時，普惠并非完全按人口平均，而是要按具體情況，如低保的“應(yīng)保盡?！薄５l是村莊特困戶，哪一戶符合國家低保標(biāo)準(zhǔn)，卻很難標(biāo)準(zhǔn)化，也就無法作一刀切的處理。因而要么給村干部判斷的權(quán)利，要么由村民評選低保戶，而無論村干部選還是村民選，都可能有個人因素或家族因素參與進(jìn)來，難以做到客觀公正公平，因而引發(fā)意見。結(jié)果是，無論怎么分配低保指標(biāo)，都會引起村莊內(nèi)的矛盾甚至上訪。

競爭性轉(zhuǎn)移支付一般要由地方申請，上級根據(jù)實際情況安排。競爭性項目的獲得往往首先來自地方申請者的個人能力及個人關(guān)系，而依靠申請人個人關(guān)系申請來的項目，就使個人可能從中獲取更多利益，雖然項目是對地方的。

為了防止個人在轉(zhuǎn)移支付中的腐敗行為，國家對競爭性項目一般要求公開招標(biāo)，自上而下由上級政府來安排實施，盡可能排除地方的影響。結(jié)果這不僅將村民排除在項目外，而且基層干部也被排除在項目外，一個招標(biāo)而來的施工隊在農(nóng)民土地上建設(shè)直接關(guān)系農(nóng)民切身利益的公共工程或公益事業(yè)，這時在外來施工隊與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民之間發(fā)生沖突就很正常了。何況農(nóng)村一定會有釘子戶，有狠人，有希望借工程來謀取好處者，這些人通過制造難題來獲得更多工程補償，而其他農(nóng)民因與己無關(guān)而冷眼旁觀。

即使國家安排的項目能有效落地，這樣的落地也可能與農(nóng)民實際需求有很大差異。農(nóng)村公共品的特點是差異性、多樣性，無法標(biāo)準(zhǔn)化。越是自上而下正規(guī)招投標(biāo)，就越是難以靈活地滿足地方實際需要。因此，靈活性與標(biāo)準(zhǔn)化之間的張力就變得相當(dāng)嚴(yán)重。

最根本的問題是，自上而下的國家項目落地僅僅是改善了農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，是慈善性質(zhì)的，卻并未通過項目落地來提高農(nóng)民組織能力與參與能力，項目是外在于村莊的。

無論是競爭式轉(zhuǎn)移支付還是普惠式轉(zhuǎn)移支付，都是國家給農(nóng)民分錢，這個分錢過程顯然不順利，效率比較低，效果比較差。之所以出現(xiàn)這種情況，其中原因仍然與農(nóng)戶過于分散有關(guān)系。簡而言之，國家與兩億多戶情況千差萬別的小農(nóng)打交道的成本很高。具體而言，中國農(nóng)村區(qū)域差異巨大，農(nóng)民人數(shù)眾多，基本上不可能找到一個全國統(tǒng)一的給農(nóng)民補貼的標(biāo)準(zhǔn)化辦法，不可能有一個一刀切的具體操作手段。為了讓國家轉(zhuǎn)移資源有針對性，就必須允許在轉(zhuǎn)移支付過程中地方有一定靈活性。一旦有靈活性，有使用轉(zhuǎn)移支付的靈活空間，地方則可以借此機(jī)會來謀取私利，輕則側(cè)重于地方政績和面子工程，國家大量轉(zhuǎn)移支付都被用在公路兩邊或做了示范點，重則謀取私利，各種關(guān)系項目、人情項目都出來了。

農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付難以標(biāo)準(zhǔn)化，使中央必須給地方靈活操作的空間。一旦靈活，就必然出現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的使用偏離目標(biāo)，甚至出現(xiàn)貪腐。這種我們十分熟悉的一收就死、一放就亂的行政模式，在國家對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付中也反復(fù)出現(xiàn)。

如何解決這個問題呢？出現(xiàn)這個問題的關(guān)鍵是國家與分散的情況、差異巨大的農(nóng)村與農(nóng)民的情況有關(guān)。不同地區(qū)的不同農(nóng)民，他們情況千差萬別，對國家轉(zhuǎn)移支付訴求千差萬別，這些無法標(biāo)準(zhǔn)化的千差萬別，使國家根本不可能采用自上而下一刀切的政策來解決所有問題，國家又無力與兩億多戶小農(nóng)直接打交道，剩下的幾乎是唯一的辦法，就是在基層將農(nóng)民組織起來，讓農(nóng)民參與到國家轉(zhuǎn)移支付的需求偏好的表達(dá)之中。一方面，國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，但這種轉(zhuǎn)移不只是要搞扶貧和慈善，而且要提升農(nóng)民的組織能力和對接國家資源的能力；另一方面，農(nóng)民也只有通過一定的組織平臺才能有效對接國家資源，真正讓國家資源發(fā)揮為農(nóng)民生產(chǎn)生活提供最大效益的服務(wù)功能。

這樣的對接平臺顯然應(yīng)是村莊這個熟人社會。正好村莊實行村民自治，農(nóng)民通過民主來進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的村民自治已經(jīng)實踐二十多年，積累了成熟的經(jīng)驗，讓村莊這個自治的熟人社會平臺來對接國家資源，國家也有部分資源轉(zhuǎn)移到這個自治平臺，由自治平臺用民主的方式?jīng)Q策使用。這樣一種自下而上的農(nóng)民需求偏好與自上而下的轉(zhuǎn)移資源在村莊平臺通過民主的方式對接，就可能不僅有效使用了國家資源，而且可以提升農(nóng)民民主自治能力，這種自治能力的提升又會進(jìn)一步提高農(nóng)民自己解決自己事務(wù)、解決農(nóng)村生產(chǎn)生活基本秩序的能力。

因此，在國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源的過程中，必須要有農(nóng)民的參與。轉(zhuǎn)移資源若不是同時提高了農(nóng)民的參與能力、農(nóng)村基層組織的組織能力，而只是做慈善、扶貧的話，這樣的轉(zhuǎn)移支付就不僅效率不高，而且會矛盾重重。endprint

四、農(nóng)政變遷的動力問題

取消農(nóng)業(yè)稅前，國家向農(nóng)民收取稅費越來越困難，以致出現(xiàn)了普遍的干群關(guān)系緊張，產(chǎn)生了嚴(yán)峻的“三農(nóng)”問題。之所以如此，一個重要原因是國家缺乏與兩億多戶分散的、剩余很少的小農(nóng)打交道的能力，或者說國家向分散農(nóng)戶收取稅費的成本很高，且越來越高。正因如此，自2001年開始農(nóng)村稅費改革，到2006年徹底取消農(nóng)業(yè)稅費，國家與農(nóng)民之間的關(guān)系發(fā)生了巨變。

取消農(nóng)業(yè)稅前，雖然國家向農(nóng)民收取稅費十分困難且成本很高，但在這個過程中必須回應(yīng)農(nóng)民的生產(chǎn)生活需要。因此，在取消農(nóng)業(yè)稅前，國家與農(nóng)民的關(guān)系可謂“打成一片”、剪不斷理還亂：一方面關(guān)系緊張；另一方面國家對農(nóng)民的生產(chǎn)生活十分關(guān)切，竭力為農(nóng)民解決他們生產(chǎn)生活中普遍存在的一家一戶“不好辦、辦不好和辦起來不合算”的共同生產(chǎn)事務(wù)。

取消農(nóng)業(yè)稅后，國家不僅不再向農(nóng)民收取稅費，而且開始向農(nóng)村大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付。國家給農(nóng)民分錢，自然不再需要征求農(nóng)民意見、考慮農(nóng)民的需求偏好。結(jié)果雖然有越來越多自上而下的轉(zhuǎn)移支付，農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件卻沒有改善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)越來越難以進(jìn)行。因為國家退出農(nóng)村共同生產(chǎn)事務(wù)，單家獨戶的農(nóng)民無法解決超出單家獨戶的共同生產(chǎn)事務(wù)。

不僅如此，國家在向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付給農(nóng)民分錢的過程中除非按人均分，幾乎所有用于公共設(shè)施建設(shè)的項目都會遭遇釘子戶的要挾和農(nóng)民不同意見的反抗?；蛘哒f，給農(nóng)民分錢也會遇到向農(nóng)民收錢同樣的高成本。不同之處在于，收錢必須要有農(nóng)民愿意交錢、征得農(nóng)民同意，分錢不用征得農(nóng)民同意，但項目資金落地時必須與農(nóng)民打交道，這些必須打交道的農(nóng)民可能索要高價，結(jié)果是農(nóng)村社會中的狠人、壞人在國家項目落地時要好處、得便宜，其他農(nóng)民則在一邊冷眼旁觀。

國家分錢做好事，但好事不好辦和辦不好，就使得分散小農(nóng)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和維持村莊生活的基礎(chǔ)條件越來越差，取消農(nóng)業(yè)稅前村社集體為農(nóng)戶提供的共同生產(chǎn)服務(wù)現(xiàn)在已不再有，農(nóng)民種田成本越來越高，種田越來越難了。

分錢不好分，是因為農(nóng)戶過于分散、經(jīng)營規(guī)模太小，若能改變目前農(nóng)戶分散經(jīng)營狀況，將農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)形成規(guī)模經(jīng)營，則錢就好分，資源就容易下鄉(xiāng)。尤其是農(nóng)業(yè)部門認(rèn)為，若能將當(dāng)前兩億多戶分散小農(nóng)改造為2000萬個適度規(guī)模經(jīng)營的、以家庭農(nóng)場為典型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，這個錢就很好分，分起來也有效率了。

因此，自上而下，從分錢難的邏輯出發(fā)，就有了極強(qiáng)的推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的動力，這是當(dāng)前農(nóng)政變遷的一個主要動力。這個動力表現(xiàn)出來，就是當(dāng)前全國普遍出現(xiàn)的由財政支持推動的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。最近幾年，全國掀起了極其強(qiáng)烈的推動普通農(nóng)戶土地向大戶等所謂新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)的運動，地方政府普遍將土地流轉(zhuǎn)作為地方政績，普遍存在給規(guī)模經(jīng)營者以高額財政補貼、經(jīng)營土地面積越大補貼越高的情況。進(jìn)入規(guī)模經(jīng)營的所謂新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，也會利用對自己有利的話語來要求更多農(nóng)業(yè)補貼，從而在中央文件中反復(fù)出現(xiàn)“今后新增農(nóng)業(yè)補貼向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜”的要求。

但是，中國仍然有六億多農(nóng)村人口，有兩億多農(nóng)民工仍然與農(nóng)村有千絲萬縷的聯(lián)系，甚至可能在進(jìn)城失敗后返鄉(xiāng)，農(nóng)業(yè)收入和農(nóng)業(yè)就業(yè)對于占中國人口大多數(shù)的九億多與農(nóng)村關(guān)系密切的人口具有極其關(guān)鍵的意義。從九億農(nóng)民角度看農(nóng)業(yè)，在未來相當(dāng)長一個時期，農(nóng)業(yè)還必須為農(nóng)民提供基本的收入與就業(yè)服務(wù)，而不能只是就農(nóng)業(yè)來談農(nóng)業(yè)，更不能只是從方便國家對農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的角度來談農(nóng)業(yè)，來要求農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。

既然還有九億人要依托農(nóng)業(yè)完成家庭和勞動力的再生產(chǎn)，就不應(yīng)只是從方便轉(zhuǎn)移支付角度推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、培育農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體，就仍然要站在小農(nóng)立場上（而非僅僅是農(nóng)業(yè)立場上，更非抽象的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的立場上）看問題。因此，就要超出單純農(nóng)業(yè)視角來看農(nóng)政變遷。

分散小農(nóng)存在的最大問題是生產(chǎn)生活中公共服務(wù)的難題、公共事務(wù)中的搭便車難題，簡言之就是如何解決他們生產(chǎn)生活中一家一戶不好辦、辦不好和辦起來不合算的事情。取消農(nóng)業(yè)稅前，國家向農(nóng)民收稅費，同時也回應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活中的實際需求，因而分散小農(nóng)仍然有進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需最低限度的共同生產(chǎn)條件。取消農(nóng)業(yè)稅后，國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付多從農(nóng)業(yè)目標(biāo)出發(fā)，而不大考慮分散小農(nóng)的需求，也沒有為他們解決問題，導(dǎo)致小農(nóng)生產(chǎn)越來越難，以致國家最后出現(xiàn)錯覺，以為沒有人愿意種地，從而不得不推動土地流轉(zhuǎn)，鼓勵和扶持所謂新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。這種對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的鼓勵和扶持，進(jìn)一步使小農(nóng)難以獨自面對和解決生產(chǎn)生活中的困難，進(jìn)一步加速破產(chǎn)。

小農(nóng)破產(chǎn)必使嚴(yán)重的農(nóng)民問題出現(xiàn)，這顯然是國家不愿看到也不能承受的。怎么辦？唯一的辦法是自上而下地將資源主要用于解決一家一戶小農(nóng)不好辦、辦不好和辦起來不合算的共同生產(chǎn)事務(wù)上來。具體就是要重建為小農(nóng)提供服務(wù)、可以回應(yīng)小農(nóng)需求的村社基層組織及為小農(nóng)提供服務(wù)的自上而下的社會化服務(wù)體系。

從農(nóng)業(yè)和農(nóng)民兩個角度綜合考慮農(nóng)政問題，既是理解農(nóng)政變遷邏輯的要害，又是制定農(nóng)業(yè)政策的關(guān)鍵。

五、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題

當(dāng)前有一種普遍性的認(rèn)識是，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就是要搞城鄉(xiāng)一體化，搞城鄉(xiāng)一體化就是要讓農(nóng)民自由進(jìn)城、資本自由下鄉(xiāng)。只有農(nóng)民自由進(jìn)城和資本自由下鄉(xiāng)，才可以真正實現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)原則，讓市場在資源配置中起決定性作用，才能最有效地配置資源，解放生產(chǎn)力，發(fā)展中國經(jīng)濟(jì)。這種說法存在嚴(yán)重誤區(qū)。

當(dāng)前中國城鄉(xiāng)關(guān)系延續(xù)計劃經(jīng)濟(jì)時期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)而來。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是在特定歷史時期為從農(nóng)村汲取用于工業(yè)化的原始資本積累而采用的城鄉(xiāng)相對分割的制度安排。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對于中國快速完成工業(yè)化、建立完整國民經(jīng)濟(jì)體系、由一個農(nóng)業(yè)國在短期內(nèi)建成工業(yè)國起到了巨大作用，同時也存在若干弊病。改革開放后，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)被打破，其中最重要的是農(nóng)民可以自由進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，可以自由進(jìn)城購買商品房成為城市居民。當(dāng)前國家正在為農(nóng)民自由進(jìn)城提供越來越多的保障，進(jìn)城農(nóng)民開始獲得與城市人口越來越接近的各項權(quán)利。endprint

同時，過去城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中加諸城市人口的各種保障，尤其是就業(yè)安置和住房保障越來越交由市場，或者說國家越來越退出對城市人口的各種特權(quán)保障而交由市場來解決。在進(jìn)城農(nóng)民開始獲得與城市市民同等權(quán)利的同時，城市市民權(quán)利的含金量也在急劇下降。

因此，進(jìn)城農(nóng)民能否在城市體面安居，主要來自他們能否通過市場獲得穩(wěn)定就業(yè)和較高收入，而不可能來自國家為他們提供的保障。國家提供的只可能是最低限度的基本保障，而不可能為大多數(shù)人提供體面生活的高水平保障。

在中國當(dāng)前發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所處的國際分工位置，中國城市不可能為所有進(jìn)城農(nóng)民提供讓他們在城市體面安居的就業(yè)與收入條件，國家也不可能為大多數(shù)人提供高水平保障。絕大多數(shù)農(nóng)民家庭都只是年輕子女進(jìn)城，年老父母和年幼子女留守農(nóng)村，或年輕時進(jìn)城、年老返鄉(xiāng)，原因是大部分進(jìn)城農(nóng)民無法從城市中獲得在城市體面完成家庭再生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)收入。這當(dāng)然不只是中國如此，而是所有發(fā)展中國家的共同特征。中國以外的發(fā)展中國家，進(jìn)城農(nóng)民無法體面在城市安居，又回不去農(nóng)村，就形成了規(guī)模巨大、條件極差的城市貧民窟，這種貧民窟的生活是毫無希望的。除中國以外的幾乎所有發(fā)展中國家都有規(guī)模巨大的城市貧民窟，其中原因非制度而是結(jié)構(gòu)使然，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段使然。

中國的好處是，進(jìn)城農(nóng)民若無法在城市獲得較高收入，從而無法在城市體面完成家庭和勞動力再生產(chǎn)，他們可以讓父母、子女留守農(nóng)村，自己年老在城市就業(yè)困難時返回農(nóng)村。中國城市規(guī)模巨大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展極快，相當(dāng)一部分進(jìn)城農(nóng)民通過個人努力加運氣，在城市獲得了穩(wěn)定就業(yè)和較高收入，將留守農(nóng)村的父母、子女接到城市生活，順利而體面地城市化了。但大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民無法在城市體面安居，又不愿淪落到城市貧民窟中，他們可以選擇返回農(nóng)村這個家鄉(xiāng)去。

進(jìn)城農(nóng)民年齡大了，在城市就業(yè)越來越困難，國家可以為其提供的保障不足以讓他們在城市維持最低限度的體面生活，他們可以選擇返鄉(xiāng)。返鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，既有自己的寬敞住房，又有鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的熟人社會，還有祖祖輩輩以來的故土，還有可以獲得收入、就業(yè)和勞動意義的土地以及農(nóng)村的自給自足經(jīng)濟(jì)，享受干凈的空氣、明亮的月光和迷人的田園風(fēng)光。

農(nóng)民自由進(jìn)城，若運氣好就全家進(jìn)城，在城市體面安居。若運氣不夠好，農(nóng)民不愿落入城市貧民窟中，他們就可以選擇返鄉(xiāng)。農(nóng)民返鄉(xiāng)的權(quán)利是他們最基本的人權(quán)，保留農(nóng)民返鄉(xiāng)權(quán)，就使進(jìn)城農(nóng)民失敗后有退路，生活有希望。正因為進(jìn)城失敗農(nóng)民可以返鄉(xiāng)，也就緩解了城市內(nèi)部的壓力與沖突，使城市可以保持社會秩序與政治穩(wěn)定。

農(nóng)民可以自由進(jìn)城，又可以自由返鄉(xiāng)，這樣一種自由進(jìn)城和自由返鄉(xiāng)的機(jī)制，就使得中國具有極強(qiáng)的應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期的能力，有極強(qiáng)的應(yīng)對城市發(fā)展中所常出現(xiàn)的不穩(wěn)定的能力。農(nóng)村成為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池。

而之所以農(nóng)民可以自由返鄉(xiāng)，正是因為過去限制農(nóng)民進(jìn)城的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)生了改變，變成了不再限制農(nóng)民自由進(jìn)城卻限制資本自由下鄉(xiāng)的結(jié)構(gòu)。也就是說，過去對農(nóng)民剝削性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)在變成了保護(hù)農(nóng)民的結(jié)構(gòu)。

農(nóng)民之所以在進(jìn)城失敗后可以自由返鄉(xiāng)，是因為他們在農(nóng)村有土地承包經(jīng)營權(quán)，有宅基地和住房，如沒有就不可能再回得來農(nóng)村。因此，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地和住房構(gòu)成了他們的基本保障和社會保險，是他們的生存底線，是不可以失去、一旦失去就將萬劫不復(fù)的東西。

現(xiàn)在政策上提倡城鄉(xiāng)一體化，有人理解為資本可以自由下鄉(xiāng)，又有人認(rèn)為農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地和住房是農(nóng)民的財產(chǎn)，也是農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入的關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)可以抵押、擔(dān)保甚至有人認(rèn)為可以交易，從而讓農(nóng)民獲得變現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)收入。按這些人的理解，讓農(nóng)民通過變現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地和住房來獲得他們進(jìn)城體面安居的第一桶金，這對農(nóng)民是有好處的。而允許資本自由下鄉(xiāng)，通過市場交易將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地、住房交易到資本手中，由資本來經(jīng)營土地、宅基地和農(nóng)民住房，又可以更大程度上發(fā)揮這些資源的經(jīng)濟(jì)作用。讓農(nóng)民與資本就農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地、住房進(jìn)行自由交易，交易發(fā)生說明交易雙方都認(rèn)為對自己有利，因而就會發(fā)生提高資源配置的效率。這是以周其仁為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家的典型論證。

但是，資本自由下鄉(xiāng)，他們到農(nóng)村獲得土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地和農(nóng)民住房，最多不過是要讓過剩城市資本獲得價值保值增值手段，以及讓市民到農(nóng)村買房多一個休閑去處，卻使失去土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地和住房的農(nóng)民即使進(jìn)城失敗也不再可能返鄉(xiāng)，因而失去了他們最后可以安身立命的人生退路。這其中的核心是，土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地和住房是農(nóng)民的基本保障和社會保險，基本保障可以進(jìn)行自由交易嗎？

當(dāng)前城市有巨量過剩資本，一旦資本可以自由下鄉(xiāng)，則構(gòu)成農(nóng)民基本保障和生存底線的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和住房就可能被納入自由交易中。獲得第一桶金的農(nóng)民奔向城市，他們中運氣好的人終于體面地在城市安居，而大部分進(jìn)城農(nóng)民會失敗，失敗后再無退路，他們就落入到?jīng)]有希望的城市貧民窟中。龐大的城市貧民窟不只是讓進(jìn)城失敗的農(nóng)民沒有希望，而且這么多沒有希望、沒有前途、沒有退路的貧民窟人口，很快就讓社會秩序無法維持，任何一次經(jīng)濟(jì)周期都足以變成政治危機(jī)。

從這個意義上講，無論是從維護(hù)農(nóng)民基本權(quán)利的角度還是從保持中國穩(wěn)定的角度，都斷不可以讓城鄉(xiāng)一體化變成資本自由下鄉(xiāng)。

要警惕當(dāng)前出現(xiàn)的以給農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利和市場要素自由流動等好詞包裝起來的意識形態(tài)話語，防止資本侵占農(nóng)民的最后生存底線。農(nóng)民有退路，中國才有出路。

六、農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益分配問題

當(dāng)前土地問題之熱超乎尋常。土地之所以會熱，是因為當(dāng)前中國正處在快速城市化的進(jìn)程中，城市化不僅是人口的城市化過程，而且也是土地的城市化過程。土地城市化就是以前農(nóng)業(yè)用地要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地。農(nóng)地一旦轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，土地價值立即倍增，如何分享土地價值就成為各方利益主體爭奪的焦點。因為土地不可移動的特點，使得特定區(qū)位的土地在城市化進(jìn)程中產(chǎn)生了巨額增值收益，如何分享，誰來分享，大有玄機(jī)。endprint

一般來說，土地具有農(nóng)用價值，種植農(nóng)作物，生產(chǎn)糧食，養(yǎng)活人口，即土地價值來自土地的生產(chǎn)力。一畝土地，一年兩季生產(chǎn)兩千斤糧食，有兩千元毛收入，投入成本一千元，純收入就是一千元。這樣的土地出租，租金可能在五百元。顯然，農(nóng)地的價值是有限的，按五百元/畝的租金來計算，一畝農(nóng)地的價值也就在萬元左右。

土地除農(nóng)用外還可作為建設(shè)用地。城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和規(guī)模擴(kuò)張必需占用農(nóng)地，農(nóng)地一旦被用于城市工商業(yè)建設(shè)，其價值就會倍增。用于城市建設(shè)的土地只可能是特定區(qū)位的，因為城市是平面擴(kuò)張的，是講聚集效益的。在城市不同區(qū)位，土地價值差異極大，就是因為城市聚集效益引致。遠(yuǎn)離城市的土地?zé)o論是否建設(shè)用地，無論是否允許用于工商業(yè)用途，這樣的土地都不值錢。

因為土地不可移動和城市平面擴(kuò)張的原理，特定區(qū)位土地就會因為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展而附著巨額增值收益，這樣的土地用于城市建設(shè)，有高于農(nóng)業(yè)用途數(shù)十倍的價值。

土地不僅不可移動，而且不可再生，這就使得全世界都對土地用途進(jìn)行管制。因為人口眾多、人多地少，為了保證糧食安全，中國劃出18億畝耕地的保護(hù)紅線，在實際的土地用途管制中采取了偏緊的建設(shè)用地供給，城市發(fā)展中建設(shè)用地相對稀缺。建設(shè)用地相對稀缺進(jìn)一步增加了城市建設(shè)用地上的經(jīng)濟(jì)密度，從而增加了城市建設(shè)用地的價值。

因為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對新增建設(shè)用地的需要和國家為保護(hù)耕地而采用的偏緊建設(shè)用地供給，使城郊特定區(qū)位由農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的土地具有遠(yuǎn)高于一般農(nóng)地的價值，這個遠(yuǎn)高于一般農(nóng)地的土地價值并非其本身有什么特殊魅力，更非是因其真金白銀，而是因為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地用途管制使然。這樣的土地價值與土地本身及其所有者無關(guān)，與土地肥力也無關(guān)，而只與其特定位置有關(guān)。土地本身沒有特殊價值，但土地上附著了大量價值。

按當(dāng)前中國土地制度的憲法秩序，城郊特定區(qū)位的農(nóng)地所有者是村社集體，農(nóng)民具有承包經(jīng)營權(quán)。這些土地不是財產(chǎn)，而是村社集體和農(nóng)民的生產(chǎn)資料，是公有而非私有，只能用于農(nóng)業(yè)用途。現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市擴(kuò)張，使得城郊特定區(qū)位的農(nóng)地被征收為城市建設(shè)用地，國家需要對征收土地進(jìn)行補償。按《土地管理法》，征收土地按土地原有用途進(jìn)行補償，補償最多不超過土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的30倍。

國家征收農(nóng)民土地，按土地原有用途也就是農(nóng)業(yè)用途進(jìn)行補償，而將城市建設(shè)用地拿到建設(shè)用地二級市場上招拍掛。這樣一種招拍掛，使得用于工商業(yè)建設(shè)的特定區(qū)位的建設(shè)用地具有了遠(yuǎn)高于農(nóng)用價值的增值收益，這種增值收益來自土地的特定區(qū)位（這個特定區(qū)位本質(zhì)上是來自城市發(fā)展）以及國家偏緊的建設(shè)用地供給。這樣，國家低價征地、高價賣地，就將城市建設(shè)用地增值收益以土地出讓金的形式占有，成為地方政府的土地財政，主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又使城市經(jīng)濟(jì)增長更有活力、城市更快擴(kuò)張，更多農(nóng)地被征收為建設(shè)用地，以及更大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，直至中國快速城市化的完成。

從這個過程看，中國土地制度的一個巨大優(yōu)勢是，將因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張所帶來的特定區(qū)位上的土地增值收益主要掌握在國家手中，做到了“漲價歸公”和“地利共享”，從而推動了中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張?？梢赃@樣說，正是土地制度安排使中國具有了快速城市化和良性經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。

現(xiàn)在有一種觀點認(rèn)為，土地是農(nóng)民的，城市擴(kuò)張要征收農(nóng)民的土地，就必須按土地的市場價值給予補償，這個土地市場價值不是指農(nóng)用價值，而是指作為建設(shè)用地的價值。從前面分析可以看到，之所以城郊土地變成建設(shè)用地有巨大增值收益，是因為城市擴(kuò)張所致。城市平面擴(kuò)張使城市近郊農(nóng)地具有巨額非農(nóng)使用的增值收益。

現(xiàn)在的問題是，并非所有農(nóng)地非農(nóng)使用都可以產(chǎn)生巨額增值收益，而只是特定區(qū)位農(nóng)地非農(nóng)使用才可以產(chǎn)生這樣的巨額增值收益。國家偏緊的建設(shè)用地供給進(jìn)一步增加了建設(shè)用地上的增值收益。如果農(nóng)地非農(nóng)使用的增值歸農(nóng)民所有，則是城郊特定區(qū)位的農(nóng)民獲得巨額土地利益，而非城郊農(nóng)民的農(nóng)地即使可以變成建設(shè)用地入市交易，也不可能獲得這樣的農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益，甚至還不如農(nóng)用有價值。

因為土地不可移動的特點，如果不區(qū)分土地位置和不理解土地用途管制，僅將土地看作普通的商品，那中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張所產(chǎn)生的附著在特定區(qū)位的土地增值收益足以在城郊形成不勞而獲的龐大土地食利階層，這個階層會利用其土地不可移動的特點盡可能多地占有經(jīng)濟(jì)發(fā)展所形成剩余。一旦一個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余的大部分被不勞而獲的土地食利者階層占用，這個國家就沒有發(fā)展的希望了。

中國的制度優(yōu)勢是，經(jīng)過土地改革和社會主義改造，已經(jīng)消滅了土地私有制和依附在土地上的食利者階層，可以將經(jīng)濟(jì)發(fā)展所附著在特定區(qū)位土地上的經(jīng)濟(jì)剩余通過土地財政形式“漲價歸公”、“地利共享”，從而為中國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、城市有序擴(kuò)張?zhí)峁┗厩疤?，為全體中國人民的福祉提供保障。

顯然，土地本身非農(nóng)使用，并非土地本身產(chǎn)出真金白銀，其價值來自一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張。土地不可移動使得特定區(qū)位的土地上附著了大量增值收益，這個增值收益是全社會努力的成果，是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，理所當(dāng)然應(yīng)歸全民所有。土地并非自己萬能，而只是充當(dāng)了國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展所形成剩余的再分配手段。既然土地上附著的價值是由國家經(jīng)濟(jì)成長附著上去的，當(dāng)然就應(yīng)當(dāng)由全國人民共享。

不是土地本身創(chuàng)造了什么價值的奇跡，而是特定區(qū)位的土地可以充當(dāng)經(jīng)濟(jì)剩余再分配的工具。中國土地制度的最大優(yōu)越性是還土地本身以真實面貌，而防止出現(xiàn)一個腐朽甚至反動的土地食利集團(tuán)。

中國現(xiàn)行土地制度是中國現(xiàn)代化中的最大“制度紅利”之一，理應(yīng)得到維護(hù)。

[責(zé)任編輯：何敬文]endprint