周靚

摘 要 在我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，中小城鎮(zhèn)土地集約利用存在著思路有誤、規(guī)劃不力、生態(tài)破壞、缺乏監(jiān)督、產(chǎn)權(quán)地記制度滯后、土地監(jiān)督約束機(jī)制弱化及規(guī)劃和管理不科學(xué)合理等問題。針對這些問題，應(yīng)著力從制度、環(huán)境、管理及監(jiān)督等方面入手，加強(qiáng)多元化小城鎮(zhèn)建設(shè)力度，完善鎮(zhèn)區(qū)土地使用管理制度，完善土地征用制度，走出一條中國特色城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

關(guān)鍵詞 新型城鎮(zhèn)化；集約用地；優(yōu)化路徑

中圖分類號：F299.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B 文章編號：1673-890X（2015）21--02

自從20世紀(jì)80年代，美國著名社會學(xué)家費(fèi)孝通早就指出要小城鎮(zhèn)建設(shè)是法治農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和解決人口出路的重要方法。隨著我國改革開放和全面建設(shè)小康社會的步伐加快，小城鎮(zhèn)建設(shè)成為廣大人民群眾和社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)問題。其中，關(guān)注的焦點(diǎn)在于如何將有限的土地集約利用，實(shí)現(xiàn)土地資源結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，解決目前我國農(nóng)村土地利用方面的突出瓶頸。

1 我國中小城鎮(zhèn)土地集約利用的豐富內(nèi)涵

當(dāng)前，國內(nèi)外專家學(xué)者對城鎮(zhèn)化土地集約利用的概念和內(nèi)涵尚未形成一個(gè)準(zhǔn)確的定義，這增加了對農(nóng)村土地研究的難度和復(fù)雜程度。

1.1 從長遠(yuǎn)角度看，土地集約利用就是要形成可持續(xù)的土地利用率

美國著名土地經(jīng)濟(jì)學(xué)家尹利在《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》一書中明確指出：“城市化開發(fā)人就是要把現(xiàn)有的土地進(jìn)行資本增收，對已經(jīng)利用好的土地增加可靠的資本和勞動力，這種方式方法就是土地利用的集約?！边@告訴人們，土地的集約利用是有限的，而不是無限制的進(jìn)行下去，必須按照國家和政府的土地法律法規(guī)進(jìn)行有效的開發(fā)和利用，否則會造成不良的影響力和破壞性，浪費(fèi)國家的土地資源。

1.2 從發(fā)展?jié)摿砜矗恋丶s利用就是要注重挖掘土地資源利用潛力

雖然在我國土地資源豐富而且分布較為廣泛，但想要真正實(shí)現(xiàn)土地利用的更大功能和效率，就必須要注重挖掘和整理有限的城鎮(zhèn)土地利用的功效，只有充分發(fā)揮好包括農(nóng)民用地和建設(shè)用地和住房用地在內(nèi)的集約利用資源土地，才能在我國農(nóng)村或者城市化進(jìn)程中的土地利用。反之，就會出現(xiàn)不合理安排地土地?cái)?shù)量和節(jié)奏，改無法完善建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)布局，不能充分挖掘有限的土地潛力，無法提高小城鎮(zhèn)土地配置和合貯備。

1.3 從方式方法來看，土地集約利用就是要科學(xué)合理布局

本文的小城鎮(zhèn)土地集約利用就是指在可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境下或者前提下，要節(jié)約有限的土地資源。為此，必須考慮經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、承載力和資源等條件下來合理開發(fā)利用小城鎮(zhèn)土地資源，采取合理布局、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、環(huán)境優(yōu)美、技術(shù)科學(xué)等方式和手段，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)效率，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)土地的社會效益和生態(tài)環(huán)境效益。

2 新型城鎮(zhèn)化背景下我國中小城鎮(zhèn)土地集約利用的障礙性分析

影響小城鎮(zhèn)土地集約利用的因素有人口、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市規(guī)模等方方面面，但主要是自然環(huán)境、社會發(fā)展程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。

2.1 土地集約利用的思路有誤

中小城鎮(zhèn)在進(jìn)行土地集約利用時(shí)，往往強(qiáng)調(diào)“離土不離鄉(xiāng)”思路制約，導(dǎo)致我國中小城市土地建設(shè)遍地開花，造成村落自發(fā)性占用土地建設(shè)。隨著人們生活水平的不斷提高，生活條件和居住環(huán)境要求越來越高，對住房、交通條件和基礎(chǔ)設(shè)施等方面也會造成巨大變化。因此，適當(dāng)和適宜的人口增長速度和人口規(guī)模將會對小城鎮(zhèn)土地集約利用優(yōu)質(zhì)直接的聯(lián)系，人口增長就會從衣食住行各方面進(jìn)行利用，就會提出相應(yīng)的要求。例如，人口素質(zhì)的高低，會對小城鎮(zhèn)土地集約利用的創(chuàng)新起到積極功效。

2.2 土地集約利用的規(guī)劃不力

假如當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，就提高土地的利用率，所以經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度對土地集約化利用具有重要的雙面性和雙刃劍的作用。土地的集約利用率可以提高當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，促進(jìn)小城鎮(zhèn)快速發(fā)展，形成有一定規(guī)模的小城鎮(zhèn)土地集約的壓力和增強(qiáng)土地供需的矛盾。土地結(jié)構(gòu)的調(diào)整又可以為推動小城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)范和規(guī)模，提高和優(yōu)化小城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)和發(fā)展城市建設(shè)。例如，某市小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模有城郊型、交通便利型、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)型等，但無論哪種類型，都不能孤立和脫離開來，否則適得其反，影響小城鎮(zhèn)發(fā)展速度，也避免重復(fù)建設(shè)和不必要損失。

2.3 土地集約利用的政府監(jiān)督乏力

在我國小城鎮(zhèn)化進(jìn)程中和土地利用過程中，國家通過相關(guān)的小城鎮(zhèn)土地政策，如金融政策、稅收政策、土地政策等，對小城鎮(zhèn)土地集約利用有著一定的影響力。當(dāng)前，大部分小城鎮(zhèn)土地利用過程中出現(xiàn)了大規(guī)模的土地閑置和拋荒的現(xiàn)象。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因一方面是大量農(nóng)村勞動力外出務(wù)工，無法兼顧土地；另一方面是國家相應(yīng)的法治法律不健全，管理體制機(jī)制不規(guī)范。因此，相關(guān)部門在推動小城鎮(zhèn)土地集約利用時(shí)，要綜合考慮上述原因，并有針對性地采取有效手段，充分考慮全局性和整體性，通過行政手段和政策支持或者相關(guān)法律進(jìn)行協(xié)調(diào)，解決小城鎮(zhèn)土地利用問題。

3 我國中小城鎮(zhèn)土地集約利用的優(yōu)化路徑

在我國，發(fā)展和利用小城鎮(zhèn)土地必須要堅(jiān)持控制總量原則、限制增量原則、盤活存量原則，把這些總原則作為集約土地利用的總原則和總體思路，堅(jiān)持這個(gè)總綱不動搖，走內(nèi)涵挖潛和可持續(xù)發(fā)展土地集約利用道路。

3.1 要合理利用小城鎮(zhèn)土地集約利用思路

盤活閑置低效率的小城鎮(zhèn)土地。小城鎮(zhèn)土地集約利用的關(guān)鍵是科學(xué)合理地開發(fā)和盤活一些閑置的、低效能的、拋荒的土地，充分利用各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地利用空間。例如，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)中低矮腐朽、陳舊不堪的住房，廢棄的小城鎮(zhèn)舊倉庫舊工廠，荒廢的廠房等占用大量的閑置土地，可以科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，把這一部分集約土地利用到小城鎮(zhèn)建設(shè)當(dāng)中。同時(shí)，要在小城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)過程中，要適當(dāng)增加建筑物的高度，提高小城鎮(zhèn)土地集約利用的容積率，合理規(guī)劃小城鎮(zhèn)和居民居住的建筑格局，提高建筑美觀度和審美密度。一方面，政府要投入資金進(jìn)行舊小城改造，把分散的、小塊的面積利用；另一方面，政府要投入一定的資金用于小城鎮(zhèn)舊城區(qū)的拆遷改造建設(shè)，充分挖掘現(xiàn)有的尚未開發(fā)的存量土地潛力，對原有或者已經(jīng)有的建設(shè)用地進(jìn)行再開發(fā)再利用。

3.2 要積極調(diào)整城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)

梯度發(fā)展小城鎮(zhèn)土地集約利用建設(shè)就是要積極發(fā)揮和調(diào)整產(chǎn)業(yè)企業(yè)用地當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)布局，發(fā)揮好市場導(dǎo)向作用，把城鎮(zhèn)結(jié)合和鄉(xiāng)村結(jié)合作用。調(diào)整城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)就是因地制宜，發(fā)揮地域優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢，城郊接壤優(yōu)勢。目前，在大多數(shù)小城鎮(zhèn)土地利用過程中，存在著產(chǎn)業(yè)用地混亂、土地開發(fā)渙散、資金管理監(jiān)管不到位等問題，農(nóng)業(yè)、耕地保護(hù)等產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)不合理，低下的舊工礦企業(yè)和住宅用地占用城鎮(zhèn)中心地段無法集約用地，導(dǎo)致出現(xiàn)投資規(guī)模較大、土地收益較高的新工業(yè)、商業(yè)卻出現(xiàn)無地可用的情況。政府應(yīng)該科學(xué)地通過級差地租調(diào)整土地利用方向，結(jié)合小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展實(shí)際情況，不斷推進(jìn)小城鎮(zhèn)企業(yè)集中聯(lián)片開發(fā)模式。政府和國土部門要鼓勵在外興業(yè)人員和私人企業(yè)向鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)集中發(fā)展，合理規(guī)劃工業(yè)園區(qū)、商業(yè)發(fā)展區(qū)和住宅區(qū)的土地利用，促進(jìn)這種地區(qū)使之各自連接成片形成特色的土地利用集約度。

3.3 要科學(xué)優(yōu)化小城鎮(zhèn)集約用地的規(guī)劃和布局

要想梯度發(fā)展小城鎮(zhèn)就必須要遵循市場規(guī)律，優(yōu)化小城鎮(zhèn)集約用地的科學(xué)規(guī)劃布局。優(yōu)化布局可以降低小城鎮(zhèn)土地利用布局結(jié)構(gòu)，形成一種遞進(jìn)式、梯度式的開發(fā)和發(fā)展模式，通過將小城鎮(zhèn)中心區(qū)土地開發(fā)和小規(guī)模企業(yè)個(gè)體戶和創(chuàng)業(yè)大戶等方式，尤其是在小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中的重污染型企業(yè)和破壞環(huán)境企業(yè)遷到城鎮(zhèn)郊區(qū)不斷提高小城鎮(zhèn)土地利用率，提高土地利用的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。充分利用小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地調(diào)整規(guī)模，要依托地域優(yōu)勢優(yōu)質(zhì)條件，大力發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，資源節(jié)約型的特色產(chǎn)業(yè)，使我國小城鎮(zhèn)土地集約經(jīng)濟(jì)建設(shè)與土地利用形成一個(gè)良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展，政府主導(dǎo)，包裝項(xiàng)目，引進(jìn)開發(fā)意向主體，加速小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐。

3.4 要不斷提升小城鎮(zhèn)土地集約利用宏觀管控能力

宏觀管控就是要在小城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中強(qiáng)化和發(fā)揮小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的宏觀調(diào)控功能，以此達(dá)到和提高小城鎮(zhèn)土地利用率與資源開發(fā)程度。宏觀調(diào)控可以把小城鎮(zhèn)建設(shè)土地利用起來，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)土地利用率，使土地利用總體規(guī)劃是土地用途管制的基本依據(jù)。因此，必須在小城鎮(zhèn)發(fā)展用地的規(guī)模上、方向上和范圍上加強(qiáng)防控，不能與小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃相違背，同時(shí)要加強(qiáng)協(xié)調(diào)并對其進(jìn)行控制開發(fā)。要開展小城鎮(zhèn)地籍調(diào)查活動，開展一些和非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地清查調(diào)查力度，摸清小城鎮(zhèn)閑置拋荒土地和小城鎮(zhèn)土地集約的低效利用土地發(fā)展?fàn)顩r，合理調(diào)整政府財(cái)政的投入比例，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，因地制宜，指導(dǎo)運(yùn)作鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)，責(zé)權(quán)明確分工負(fù)合作，提高小城鎮(zhèn)土地集約利用效率和利用率。

（責(zé)任編輯：劉昀）