張弛

大氣污染是各國工業(yè)化進程中普遍遇到的問題，也是各類環(huán)境污染防治中成因最復雜、管控最困難、危害最廣泛的環(huán)境問題。細顆粒物和大城市空氣污染防治更是世界性難題。當前，我國應通過立法實現(xiàn)大氣污染防治方式變革，使治理方式與發(fā)展方式的轉變相適應，以實現(xiàn)環(huán)境治理方式的“兩個轉變”（由末端治理為主向源頭控制為主轉變，由總量控制為主向容量控制為主轉變），撬動發(fā)展方式和消費方式的“兩個轉變”。然而，實現(xiàn)治理方式的轉變還面臨著發(fā)展機制、管理體制、法律制度等方面的矛盾和障礙。

——保增長與保環(huán)境的矛盾。一般認為，當一國或地區(qū)人均GDP達到1萬美元時，環(huán)境開始好轉。但我國一些省市早就超過1萬美元，卻并未出現(xiàn)所謂的“拐點”。這固然與我國沿海地區(qū)經(jīng)濟增長投入慣性過大等原因有關，但深層問題是，現(xiàn)行法律對經(jīng)濟增長與環(huán)境保護沒有劃定明確的邊界。長期以來，環(huán)境保護始終是塊“短板”，無法與經(jīng)濟增長相協(xié)調(diào)。同時一些欠發(fā)達地區(qū)仍然熱衷于上項目、鋪攤子，只管“猛吃”，不管“排泄”，導致環(huán)境保護老賬未還又欠新賬。因此，不從增長機制和管理體制上控制污染源的供給渠道，不依靠嚴厲法律扭轉增長優(yōu)先的機制，是難以實現(xiàn)污染物總量控制目標的，環(huán)境“拐點”也是等不來的。

——治源頭與治末端的矛盾。大氣污染防治需要從生產(chǎn)源頭、生產(chǎn)過程到生產(chǎn)末端全過程的控制和治理。現(xiàn)行法律法規(guī)對大氣污染治理是以末端治理為主，末端治理又以罰款為主。目前，末端治理的局限性已日益顯露，污染物處理設施投資大、運行費用高，使企業(yè)生產(chǎn)成本上升，同時末端治理往往因治理不徹底，產(chǎn)生“二次污染”。近年來，各地普遍實行污染企業(yè)“入園進區(qū)”，這對集中治理工業(yè)廢水是有效的，但由于各類工業(yè)廢氣無法集中治理，化工、煤電、冶煉、建材等污染行業(yè)集中后，各類企業(yè)有組織和無組織排放的大氣污染物，對地區(qū)大氣環(huán)境造成集中污染沖擊，這是工業(yè)大氣污染防治面臨的新難題。

——控總量與守容量的矛盾。我國大氣污染防治立法中所指的總量控制是對一定區(qū)域內(nèi)重點污染物總排放量的計劃性控制，而大氣環(huán)境容量是指一定區(qū)域大氣環(huán)境所能承載的各類污染物的總量?，F(xiàn)實中大氣污染物具有隨時間、空間變化的特點，大氣污染物的時空分布及其濃度與污染物排放源的分布、排放量及地形、地貌、氣象等條件密切相關。因此，一定區(qū)域的污染物總量控制要以該區(qū)域的大氣環(huán)境容量和氣象條件為依據(jù)。而目前我國大氣環(huán)境容量管理尚未真正實施，大氣污染防治綜合標準滯后。

——統(tǒng)一管與依法管的矛盾。環(huán)境保護工作需要各級政府的齊抓共管，各部門的統(tǒng)分合作和全社會的共同參與。而目前的環(huán)境保護管理體制仍存在著政府部門職能錯位、缺位、交叉、重疊等體制性障礙?，F(xiàn)行環(huán)保工作分散在環(huán)保、海洋、港務、公安、交通、城建、軍隊環(huán)保等部門，資源保護分散在礦產(chǎn)、水利、農(nóng)業(yè)等部門，綜合管理分散在發(fā)改、經(jīng)信、財政、國土等部門，環(huán)保同為政府組成部門，難以統(tǒng)一指導和協(xié)調(diào)其他部門的工作。由于其他部門都有自己的主業(yè)，環(huán)境保護只是副業(yè)，當主業(yè)與副業(yè)發(fā)生矛盾時，這些部門一般以本部門、本行業(yè)執(zhí)行的法律法規(guī)政策為適用依據(jù)，外部難以協(xié)調(diào)；而當與外部發(fā)生矛盾時，往往是各依各法、各執(zhí)一端、各行其是。

當前，我國正處在全面深化改革的歷史新起點和轉變發(fā)展方式的關鍵時期，黨的十八屆四中全會為大氣污染防治立法指明了方向。大氣污染防治立法既要注重解決面臨的實際問題，更要“發(fā)揮立法的引領和推動作用”，在法治軌道上推動我國發(fā)展方式、消費方式的轉變和環(huán)境保護事業(yè)的健康發(fā)展。

一是實施環(huán)境保護優(yōu)先原則。大氣污染防治規(guī)劃不僅要列入各級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，而且與大氣污染防治規(guī)劃不符合的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃必須進行調(diào)整。重大建設項目和發(fā)展規(guī)劃的決策，不僅要在本行政區(qū)內(nèi)進行環(huán)評，還要放在區(qū)域、流域的范圍內(nèi)進行環(huán)評。環(huán)保投入現(xiàn)在僅占GDP的1.59%，與發(fā)達國家占8%的水平仍有很大的差距，要通過立法明確規(guī)定各級政府財政性環(huán)保經(jīng)費支出占比應隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入的增長逐步提高，同時，各級政府財政應設立大氣污染防治專項資金。

二是實行以容量管理為基礎的總量控制。區(qū)域大氣環(huán)境容量是區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的環(huán)境保護底線，也是環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展的平衡點。應由氣象部門會同環(huán)保等部門編制各區(qū)域大氣環(huán)境質量功能區(qū)劃，并以此為依據(jù)，編制大氣污染防治規(guī)劃。氣象部門負責大氣環(huán)境容量的管理，核定各區(qū)域的大氣環(huán)境容量；環(huán)保部門負責按照核定的環(huán)境容量對各區(qū)域、各地方大氣污染物排放實行總量控制；區(qū)域內(nèi)的各地政府按照國家明確的區(qū)域和各地方的污染排放控制指標，實行大氣環(huán)境質量達標責任管理，使科學發(fā)展做到可量化、可操作、可考核。

三是建立區(qū)域聯(lián)合防治機制。一體化是解決區(qū)域環(huán)境與發(fā)展問題的根本出路。目前國家已啟動京津冀一體化的規(guī)劃，為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展拓開了一條新路。首先，要實行經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境保護規(guī)劃的一體化，針對不同功能區(qū)實行不同的準入條件，在更大范圍優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、優(yōu)化資源配置、統(tǒng)籌環(huán)境保護工作。強力推動工業(yè)源頭治理和工業(yè)園區(qū)大氣污染綜合治理改造，開展清潔生產(chǎn)，使廢棄物減量化、資源化和無害化。其次，要實行發(fā)展政策一體化。實行區(qū)域內(nèi)的各類發(fā)展政策共享，發(fā)揮市場配置資源的作用。再次，要推進區(qū)域環(huán)境保護一體化立法、執(zhí)法和監(jiān)督。

四是推動環(huán)境保護管理體制改革。大氣污染防治是龐大的社會治理工程，靠環(huán)保部門“一統(tǒng)天下、包打天下”是不切實際的。工礦企業(yè)污染、城市三產(chǎn)污染、農(nóng)村秸稈焚燒、建筑揚塵污染、機動車船污染的防治，都需要強化現(xiàn)場監(jiān)管，而目前環(huán)境部門是查不勝查、防不勝防。要改變這種管理困局，應強化環(huán)保部門污染防治綜合監(jiān)管職責，集中力量抓好重點污染源的管控，同時強化主管部門污染防治意識和監(jiān)管職責，主管部門不能只管產(chǎn)品，不管副產(chǎn)品。目前，一些省市經(jīng)濟管理部門已建立了環(huán)境資源管理機構，還需進一步強化執(zhí)法力量，逐步建立起各級政府環(huán)境保護“大執(zhí)法”的監(jiān)管格局，從而形成“政府統(tǒng)一負責、環(huán)保部門綜合監(jiān)管、其他部門分工配合、公眾積極參與”的監(jiān)管體制。

五是切實保障公眾健康。保障公眾健康是大氣環(huán)境保護立法的宗旨。目前，各地的大氣污染防治條例比較注重污染防治的措施，有提高處罰標準、增加違法成本、強化執(zhí)法手段等等，這對強化末端治理是必要的。但收取的排污費、違法處罰主要用于末端治理和部分生態(tài)環(huán)境的補償，而對大氣污染事故及公害對公眾損害的補償與保險問題還是立法的盲區(qū)，因不屬于地方立法的權限，地方立法無法進行探索。國家修改大氣污染防治法，應研究國家和地方政府設立防止環(huán)境公害補償基金以及被害者如何獲得救濟等問題。

六是加強法律法規(guī)實施的監(jiān)督。制定法律法規(guī)的意義全在于實施。要改變過去環(huán)保立法重授權輕后評估、重處罰輕根治、重理念創(chuàng)新輕可行性操作的現(xiàn)象。一是對法律法規(guī)授權行政機關制定的配套實施細則、規(guī)劃、政策、標準等，要明確制定的期限和制定機關的責任，防止法律法規(guī)被虛置，防止各級人大監(jiān)督找不到抓手。二是要明確法律監(jiān)督機關的職責。如有立法權的主體制定的法律法規(guī)，其監(jiān)督的主體、程序和時間等要有明確的規(guī)定，使各級人大及其常委會依法開展監(jiān)督，及時糾正和解決法律法規(guī)實施中的問題，保障法律法規(guī)正確有效實施。三是要建立法律法規(guī)后評估制度。有立法權的立法機關應開展立法后評估工作，使立法、執(zhí)法和監(jiān)督良性互動，增強法律法規(guī)的實施效果?！?/p>

（作者單位：江蘇省人大常委會環(huán)資城建委）

責任編輯：蘇勝利