劉佳

摘 ?要：地方監(jiān)察制度成形于秦漢，成熟于盛唐，完備于明清，期間多次出現(xiàn)中央派出的地方監(jiān)察官逐漸行政化為地方行政長(zhǎng)官的現(xiàn)象。其中以漢王朝最為典型。武帝時(shí)確立刺史制度，成為強(qiáng)化中央集權(quán)和監(jiān)督地方官吏及豪強(qiáng)的行之有效的措施。東漢后期刺史卻逐漸演變?yōu)榈胤阶罡咝姓L(zhǎng)官，擁有割據(jù)一方的軍政實(shí)力。漢代地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生與演變，可為我國(guó)當(dāng)代政治制度建設(shè)提供借鑒。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察制度;行政化;漢王朝

一、地方監(jiān)察制度的出現(xiàn)

秦始皇統(tǒng)一中國(guó)后，“分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監(jiān)?！盵1]為加強(qiáng)對(duì)地方的控制，每郡置一監(jiān)御史，負(fù)責(zé)監(jiān)察地方官吏，但其監(jiān)察職能并沒有固定，監(jiān)察制度尚不成熟。

西漢初年，漢承秦制設(shè)御史大夫，廢除了負(fù)責(zé)監(jiān)察地方的監(jiān)御史，而后惠帝一度在部分地區(qū)恢復(fù)了監(jiān)郡御史制度。武帝時(shí)，因?qū)ν忾_疆拓土，對(duì)內(nèi)實(shí)施推恩令大幅削藩，中央政府直接管理幅度達(dá)到了110個(gè)郡國(guó)，已不能有效控制地方。元鼎四年（公元前113年），武帝“始巡郡國(guó)”，發(fā)現(xiàn)許多郡守失職現(xiàn)象嚴(yán)重，而監(jiān)御史竟未舉奏，怒而處決了一大批地方官吏，這成為武帝下決心對(duì)監(jiān)郡御史制度進(jìn)行改革的導(dǎo)火索。

武帝元封五年（公元前106年），“武帝攘卻胡越，開地斥境，南置交趾，北置朔方之州，兼徐、梁、幽，并夏周之制，改雍曰涼，改梁曰益，凡十三州，置刺史”[2]，即分全國(guó)為十三個(gè)州，州設(shè)監(jiān)察官刺史，并對(duì)刺史的監(jiān)察對(duì)象和范圍作了明確的規(guī)定，即“六條問事”：“一條，強(qiáng)宗豪右，田宅逾制，以強(qiáng)凌弱，以眾暴寡;二條，二千石不奉詔書，遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸;三條，二千石不恤疑案，風(fēng)厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩憂刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，祅祥訛言;四條，二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑;五條，二千石子弟悖怙榮勢(shì)，請(qǐng)托所監(jiān);六條，二千石違公下比，阿附豪強(qiáng)，通行貨賂，割損正令。”[3]五條都是針對(duì)郡守國(guó)相，可見其實(shí)質(zhì)在于防范地方行政官員，尤其是防范二千石的郡守國(guó)相和地方強(qiáng)宗豪右相勾結(jié)，抑制地方勢(shì)力的威脅。對(duì)于刺史而言，“六條”一則給與了其足夠的監(jiān)察權(quán)力，二則限制了其干預(yù)監(jiān)察以外的行政事務(wù)。同時(shí)，為預(yù)防刺史常駐地方受地方勢(shì)力影響，因而不設(shè)固定的治所，以每年八月傳車周流所部郡國(guó)，年底回京奏報(bào)。按規(guī)定刺史品秩只有六百石，所察郡守相國(guó)卻是二千石，能夠促使刺史為了追求更高的待遇而盡忠職守，“夫秩卑而命之尊，官小而權(quán)之重，此大小相制，內(nèi)外相維之意也?！盵4]

二、刺史到州牧：監(jiān)察官向行政官的轉(zhuǎn)變

西漢后期， 頻頻發(fā)生刺史越權(quán)干預(yù)地方事務(wù)，其監(jiān)察官性質(zhì)漸向地方行政官演變，“吏多苛政，政教煩碎，大率咎在部刺史，或不循守條職，舉措各以其意，多與郡縣事，至開私門，聽讒佞，以求吏民過失?！盵5]成帝綏和元年（公元前8年），改刺史為州牧;哀帝建平二年（公元前5年）改州牧而復(fù)設(shè)刺史，王莽時(shí)又改刺史為州牧，直到光武中興平定亂世，皇權(quán)較為鞏固后，才又將州牧改回刺史。刺史的反復(fù)罷置，反映著政治上中央皇權(quán)與地方勢(shì)力拉鋸戰(zhàn)的博弈過程。這一階段無論刺史抑或州牧，實(shí)際已擁有凌駕于郡國(guó)之上的行政權(quán)力，但從法令制度上講仍是監(jiān)察官而并非地方最高行政長(zhǎng)官。

東漢建武十一年（公元35年），“初斷州牧自還奏事”[6]，州牧刺史不復(fù)日詣京師，從此常駐地方治所。東漢中期以后，朝廷為鎮(zhèn)壓此起彼伏四處流竄的農(nóng)民起義及邊疆少數(shù)民族反抗，刺史開始被賦予兵權(quán)。靈帝中平五年（公元188年），為了對(duì)付黃巾起義，復(fù)改置州牧。在鎮(zhèn)壓平亂的過程中，刺史、州牧、郡守、相國(guó)乘機(jī)專兵擅權(quán)，日益成為割據(jù)一方的地方勢(shì)力?！办`帝政化衰缺，四方兵寇，焉以為刺史威輕，既不能禁，且用非其人，輒增暴亂，乃建議改置牧伯，鎮(zhèn)安方夏，清選重臣，以居任。……故焉議得用。州任之重，自此而始?！盵7]之后州牧和刺史由朝廷選派九卿重臣出任，各以本秩居任，至此，刺史州牧內(nèi)掌行政權(quán)，外領(lǐng)兵權(quán)，由監(jiān)察官變成地方最高行政長(zhǎng)官，中央失去了對(duì)刺史州牧的有效控制，其地方監(jiān)察職能也完全喪失，地方郡縣二級(jí)制因而演變?yōu)橹菘たh三級(jí)制。

三、地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)行政化的原因分析

縱觀兩漢刺史的行政化歷程，及后世如唐代觀察使、明清督撫制度的類似演變，隨著王朝的衰敗，監(jiān)察權(quán)總有一股向行政權(quán)轉(zhuǎn)化的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，其中原由主要體現(xiàn)在：

1.儒家傳統(tǒng)尊卑等級(jí)觀念為思想因素

自漢武帝“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”后，儒學(xué)成為中華皇權(quán)統(tǒng)治的正統(tǒng)思想，漸深入人心。儒家思想強(qiáng)調(diào)，國(guó)家的治亂，取決于等級(jí)秩序的穩(wěn)定與否，刺史以卑督尊，自然與儒家傳統(tǒng)的尊卑等級(jí)觀念不相容。成帝綏和元年（公元前8年），翟方進(jìn)、何武共奏言：“《春秋》之義，用貴治賤， 不以卑臨尊。刺史位下大夫，而臨二千石，輕重不相準(zhǔn)，失位次之序?！盵8]

2.皇權(quán)的衰落為主要內(nèi)因

地方監(jiān)察官權(quán)力逐漸擴(kuò)大變成地方新的一級(jí)最高行政長(zhǎng)官，王朝末期皇權(quán)的衰落、政治的腐敗是主要內(nèi)因。當(dāng)中央皇權(quán)鼎盛之時(shí)，地方監(jiān)察長(zhǎng)官對(duì)其起著良好的維護(hù)作用;而到王朝末年，中央皇權(quán)削弱的同時(shí)，地方監(jiān)察官逐漸割據(jù)一方，又進(jìn)一步瓦解中央政權(quán)的統(tǒng)治。東漢中后期皇帝多早夭，諸太后在選擇繼位人選往往“貪孩童以久其政，抑明賢以專其威”[9]，多達(dá)11個(gè)皇帝為少年甚至幼年繼位，朝中的軍政大權(quán)被輪流掌控在宦官與外戚手中，朝堂上政爭(zhēng)不斷，無暇顧及地方。監(jiān)察區(qū)長(zhǎng)官因而常駐地方治所，越權(quán)干預(yù)地方行政事務(wù)的現(xiàn)象愈加嚴(yán)重。

3.便于鎮(zhèn)壓地方暴動(dòng)為直接原因

當(dāng)皇權(quán)衰落、中央政府腐敗，無力顧及地方之時(shí)，往往發(fā)生地方官吏與豪強(qiáng)地主相互勾結(jié)的現(xiàn)象，民田被大量兼并，苛捐雜稅增多，失地農(nóng)民不堪壓迫揭竿而起，一般會(huì)跨州連郡流動(dòng)，而一郡所轄的地域過小，財(cái)力單薄，軍事力量較弱，無力鎮(zhèn)壓大規(guī)模農(nóng)民起義。劃分為州的監(jiān)察區(qū)劃很大，一州平均約轄有七八郡，有足夠鎮(zhèn)壓一方叛亂的能力，但也有足以割據(jù)一方的人財(cái)?shù)氐任镔|(zhì)基礎(chǔ)。漢末為鎮(zhèn)壓黃巾起義，州被改為軍事行政區(qū)，州牧攬一州大權(quán)，雖確實(shí)起到了鎮(zhèn)壓黃巾起義等叛亂的作用，但從此中央集權(quán)愈漸式微，“漢之殄滅，禍源于此”[10]。這些州牧們因都有較大地盤，在漢末的軍閥混戰(zhàn)中，強(qiáng)兼并弱，進(jìn)而進(jìn)入了分裂割據(jù)時(shí)代，即三國(guó)魏晉南北朝。

4.管理幅度過大為現(xiàn)實(shí)原因

地方行政層級(jí)與中央直接管理幅度成反比關(guān)系，層次少，管理幅度必然越來越大，反之亦然。行政層級(jí)增多，中央到基層的阻隔越遠(yuǎn)，政令落實(shí)越不易，中央政府則越難開展有效的宏觀管理。當(dāng)然，由于管理幅度的限制，層級(jí)并非越少越好，其間需要找到一個(gè)合適的平衡點(diǎn)。漢初地方最高基層的郡國(guó)一級(jí)約有110個(gè)，傳統(tǒng)的中央集權(quán)文官體制和技術(shù)的限制對(duì)如此龐大的管理幅度漸力不從心。為提高行政效率，中央政府不得不調(diào)整管理幅度，建立更高一級(jí)的行政層級(jí)，地方監(jiān)察長(zhǎng)官逐漸被賦予各種行政權(quán)力。但出于對(duì)割據(jù)的擔(dān)憂，中央一直抵觸新一級(jí)高層行政區(qū)的制度合法化，而地方權(quán)力由于戰(zhàn)時(shí)需求逐步集權(quán)，依托監(jiān)察區(qū)框架，形成為事實(shí)上的割據(jù)。

四、對(duì)當(dāng)代中國(guó)的現(xiàn)實(shí)啟示

縱觀我國(guó)歷代中央政府派出機(jī)構(gòu)的最初設(shè)計(jì)，如漢州、唐道、宋路、元省、明清督撫等，都是在中央權(quán)力較為鞏固的情況下所制定，伴隨著政治走向和制度的慣性擴(kuò)張，中央政府派出機(jī)構(gòu)往往會(huì)出現(xiàn)行政化和地方化。監(jiān)察制度設(shè)計(jì)之初的優(yōu)點(diǎn)和王朝末年造成的社會(huì)動(dòng)蕩、國(guó)家分裂的后果，對(duì)我國(guó)當(dāng)代政治有如下幾方面的啟示：

1.建立健全監(jiān)察相應(yīng)法律法規(guī)

依法治國(guó)必先依規(guī)治黨，把巡視、監(jiān)察制度上升至法律法規(guī)的層面，有利于監(jiān)察工作的開展。例如，漢朝《刺史六條問事》、隋朝《刺史巡察六條》，唐朝推出范圍更為廣泛的《巡察六條》，明代則進(jìn)一步完善了出巡法規(guī)體系，制定有《出巡相見禮儀》《奏請(qǐng)差點(diǎn)》《巡歷事例》和御史回道考察法規(guī)，劃分了具體的監(jiān)察范圍。目前，我國(guó)現(xiàn)行的《行政監(jiān)察法》存在一定程度上的不規(guī)范、不準(zhǔn)確，實(shí)踐中操作性不強(qiáng)的缺陷。《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》實(shí)施不久，巡視工作領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制還不太健全與順暢。建立健全巡視、監(jiān)察等相關(guān)法律法規(guī)是促進(jìn)依法行政、公正司法，提升法治水平的重要舉措，也是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的必然要求。為了實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)巡視工作條例與《行政監(jiān)察法》的有效對(duì)接，應(yīng)當(dāng)在法律中增加規(guī)定巡視工作的內(nèi)容，用立法的方式確定巡視組工作職責(zé);確定發(fā)現(xiàn)處理問題、整改意見反饋等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，嚴(yán)格制定巡視工作獎(jiǎng)懲措施，建立專門預(yù)防針對(duì)巡視組利用職權(quán)犯罪的有效制度。

2.優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，開展行政扁平化管理改革

行政管理的層級(jí)越多，原始信息在流動(dòng)中的漏損和消失就越多。我國(guó)當(dāng)前的五級(jí)政權(quán)體制下，各種自上而下的政策，極容易被一級(jí)一級(jí)地縮小和篡改，各種自下而上的地方信息，也易被放大、縮小或者扭曲。成績(jī)被夸大、問題被隱瞞、真相被掩蓋、數(shù)據(jù)失真等現(xiàn)象嚴(yán)重。當(dāng)前背景下，我國(guó)政治體制改革深入推進(jìn)、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善、社會(huì)環(huán)境和諧穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速增長(zhǎng)、科學(xué)技術(shù)水平突飛猛進(jìn)，對(duì)于行政扁平化管理改革，提供了政治、經(jīng)濟(jì)、制度、技術(shù)等方面的充足保障。

3.確立監(jiān)察系統(tǒng)的垂直管理體系

根據(jù)我國(guó)《行政監(jiān)察法》規(guī)定，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)采用的是中央和地方雙重領(lǐng)導(dǎo)制，于實(shí)踐中由于其人事、編制、預(yù)算往往受制于同級(jí)政府，進(jìn)而制度慣性地行政化、地方化。我們可以學(xué)習(xí)歷史上地方監(jiān)察制度設(shè)計(jì)之初的成功點(diǎn)，將監(jiān)察系統(tǒng)逐漸由雙重領(lǐng)導(dǎo)制改為垂直領(lǐng)導(dǎo)制，建立起從中央到地方的垂直管理體系，進(jìn)而保障行政監(jiān)察的獨(dú)立性和純粹性，保證監(jiān)察工作切實(shí)有效，使之進(jìn)一步遏制地方或基層包括村一級(jí)、科一級(jí)的腐敗現(xiàn)象，緩和社會(huì)矛盾，推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)與發(fā)展。

注釋：

[1]《史記》卷六《秦始皇本紀(jì)》。

[2]《漢書》卷二十八《地理志上》。

[3]《漢書》卷十九《百官公卿表》顏師古注引《漢官典職儀》。

[4]《日知錄》卷九《六條之外不察》。

[5]《漢書》卷八十三《薛宣傳》。

[6]《通典》卷三十二《職官十四》。

[7]《后漢書》卷七十五《劉焉列傳》。

[8]《漢書》卷八十三《朱博傳》。

[9]《后漢書》卷十《皇后紀(jì)》。

[10]《續(xù)漢書·百官志》劉昭注。

作者單位：四川省廣安市廣安區(qū)東岳鄉(xiāng)人民政府