田和璧

【案例】

5月29日，北京市副市長張延昆在北京市十四屆人大常委會(huì)第十九次會(huì)議上作報(bào)告，稱《北京市機(jī)動(dòng)車停車條例》力爭于2016年出臺(tái)，按照“有位購車、停車入位、停車付費(fèi)、違停受罰”的思路，將對停車定位、停車差別化供給和收費(fèi)政策等重點(diǎn)內(nèi)容予以明確。其中“有位購車”的政策思路一經(jīng)提出即引起了廣泛關(guān)注和熱烈討論。

事實(shí)上，北京市為了加強(qiáng)停車管理，早在1998年曾經(jīng)推行過“有位購車”政策，規(guī)定在購買車輛之前必須獲得“停車泊位證明”（通過出示個(gè)人證件、房產(chǎn)證或房屋租賃合同等有效證件在有關(guān)部門開具）。但是由于制度設(shè)計(jì)的缺陷，管理部門事先沒有掌握市區(qū)的車位數(shù)量，車輛車位車主無法形成明確的對應(yīng)關(guān)系，部分單位通過開具停車泊位證牟利甚至導(dǎo)致灰色產(chǎn)業(yè)等亂象，最終該政策并未實(shí)現(xiàn)遏制機(jī)動(dòng)車增長和規(guī)范停車的政策預(yù)期，并于2004年1月廢止。時(shí)隔十一年，如今北京市規(guī)劃再一次將購車與停車位相聯(lián)系，該項(xiàng)公共政策應(yīng)當(dāng)如何解讀？又將何去何從？

【析因】

既不合法，也不合理

首先，這項(xiàng)公共政策目前沒有相關(guān)法律依據(jù)，不具有合法性基礎(chǔ)。車位本質(zhì)上具有商品屬性，消費(fèi)者必須擁有車位才能購車的要求事實(shí)上妨礙了“商品自由交易”的基本市場原則，也是在事實(shí)上增加新的購車行政許可。就目前國家自上而下簡政放權(quán)、大力推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的總體趨勢而言，這是一種逆勢而為的舉措，值得商榷。

另一方面，即使未來“有位購車”政策獲批實(shí)施，還存在一系列的法律問題需要予以界定清楚。例如，自備車位可以自有和租賃；購車時(shí)可以出具自備車位的憑證，但是車輛購置和牌照登記等手續(xù)完成后車位完全可以出售，或者這個(gè)過程中可以制造虛假的車位租賃合同，更甚者會(huì)出現(xiàn)圍繞車位購置權(quán)的黑市交易等，而政府由于管理成本巨大，很難一一跟蹤監(jiān)管。再如，按照物權(quán)法的規(guī)定，地下車庫規(guī)劃車位屬于開發(fā)商，開發(fā)商按照自身定位、周邊同類小區(qū)情況、業(yè)主接受程度等定價(jià)；而小區(qū)地面車位，則屬于業(yè)主共同所有，不能認(rèn)定屬于哪個(gè)業(yè)主、車主，物業(yè)也無權(quán)為車主開具證明，那么如何認(rèn)定“有位”將成為具體操作中的難題。

其次，在合理性方面，主要從如何實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和政策預(yù)期的角度著手分析。根據(jù)政策背景和現(xiàn)實(shí)環(huán)境可以基本推斷，“有位購車”政策規(guī)劃的設(shè)計(jì)初衷無非是為了實(shí)現(xiàn)緩解城市擁堵和治理市區(qū)亂停車兩項(xiàng)社會(huì)治理效果。

如果是為了緩解擁堵的政策目標(biāo)，目前北京“搖號購牌”的舉措已經(jīng)是一種極端的限制措施，再在搖號限制的基礎(chǔ)上施加“有位購車”的門檻，只會(huì)激發(fā)更多社會(huì)矛盾和產(chǎn)生權(quán)力尋租空間——也就是說如果其政策目標(biāo)是為了提高小汽車的保有門檻、實(shí)現(xiàn)“控制增量”的政策調(diào)控效果，減少“搖號”的放號量就可以簡單直接的實(shí)現(xiàn)，大可不必在此之上增加“有位購車”的政策。

倘若政策不考慮上述邏輯最終落地的話，則需要思考“有位購車”和“搖號購牌”政策如何銜接：先有車位才能獲得搖號資格的話，購車者獲取車位后卻多年搖不上號怎么辦？需要一直占用車位并為此支付費(fèi)用嗎？是不是會(huì)造成沉重的經(jīng)濟(jì)壓力和停車資源的浪費(fèi)？另一種可能，先獲得搖號牌照才有資格獲取車位的話，購車者會(huì)不會(huì)因?yàn)闊o法獲取合法車位而等待購車以至于浪費(fèi)牌照資源？這些可能產(chǎn)生的問題需要提前考量清楚，否則只會(huì)造成管理上的混亂和民眾的不滿。

如果是為了治理市區(qū)亂停車現(xiàn)象的政策目標(biāo)，則需要考慮北京市目前的車位現(xiàn)狀和新政可能帶來的影響。從客觀的現(xiàn)實(shí)條件上看，目前北京市停車產(chǎn)業(yè)化、市場化的程度較低，大多數(shù)城市停車場的審批和管理涉及交通、公安、建設(shè)、規(guī)劃、市政、城管等多個(gè)部門，造成對于停車位的規(guī)劃、建設(shè)缺乏統(tǒng)一管理。

與此同時(shí)，雖然不少地方已經(jīng)制定了樓盤配套建設(shè)車位的標(biāo)準(zhǔn)，但是停車位開發(fā)卻沒有充分的配套落實(shí)；加之城市中心區(qū)域的老舊小區(qū)根本沒有空間和條件建設(shè)規(guī)劃和管理維護(hù)停車位，使得北京市車輛與車位的存量矛盾比較突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，北京市約有機(jī)動(dòng)車停車位290萬個(gè)，基本車位缺口達(dá)350萬個(gè)，出行車位缺口約30萬個(gè)；與此同時(shí)，北京市機(jī)動(dòng)車保有量已達(dá)559.1萬輛，提前超過了《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020年）》中，2020年500萬輛機(jī)動(dòng)車的目標(biāo)，停車位也因此存在巨大缺口。如果一定要做到“一車一位”，北京目前的汽車數(shù)量早已“超載”，北京市目前根本不具備提供充足的固定停車位的能力。那么，“有位購車”的政策基本可以理解為等同于停止購車。而這種對于政策前后的車主群體的行政性劃分，實(shí)際上也會(huì)形成有房有車位的人群的特權(quán)，其政策背后的邏輯不合理最終導(dǎo)致利益劃分的傾向性，有失公平。

進(jìn)一步推想，在車位資源嚴(yán)重稀缺的狀況下實(shí)施“有位購車”，必然會(huì)導(dǎo)致車位資源的激烈競爭，使得車位價(jià)格飆升，普通百姓無法從新政中得到實(shí)惠，反而政策會(huì)形成更大的利益尋租空間。最終即使新政出臺(tái)，停車難和亂停車的城市問題仍然很難得到緩解。

【比較】

國外的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

北京這次醞釀“有位購車”新政并非首創(chuàng)，國外很多國家和地區(qū)都曾經(jīng)有過類似嘗試。

日本早在1962年就制定了《機(jī)動(dòng)車停車場所之確保法實(shí)施法令》，出臺(tái)了“自備停車位”政策。該政策最開始在東京試行，主要包括三項(xiàng)內(nèi)容：一是擁有機(jī)動(dòng)車者必須提供機(jī)動(dòng)車保管場所證明文件才可申請車輛牌照（這個(gè)過程中由警察署實(shí)地調(diào)查，劃定停車區(qū)域后才能獲得停車泊位證明）；二是自備車位必須在公司所在地或個(gè)人住所的500米至2000米范圍，或者從自家空地劃定車位；三是自備車位必須是路外車位，可自備也可以是租用性質(zhì)。

除此之外，日本在“自備停車位”政策執(zhí)行的過程中，跟進(jìn)了一系列的配套政策：首先，為了保證車輛在出發(fā)地有固定的停車位，政府對住宅區(qū)停車場的配建標(biāo)準(zhǔn)提出較高的要求，商品房和出租房住宅區(qū)停車位數(shù)量需要達(dá)到住戶數(shù)的100%和70%。與此同時(shí)，日本政府鼓勵(lì)民間投資，通過采取減稅、低息等政策促進(jìn)停車場產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對營業(yè)性停車場減免稅，包括所得稅、不動(dòng)產(chǎn)取得稅、固定資產(chǎn)稅等。在一些特別繁華和擁擠的路段，日本政府倡導(dǎo)“小而分散”的原則，不主張停車場“扎堆”設(shè)立，特別是鼓勵(lì)經(jīng)營者多建立體停車場，讓停車場就近服務(wù)，因此日本的小型停車場隨處可見。

日本在違規(guī)停車的管理和處罰方面也比較嚴(yán)厲，如白天在東京的道路上停車12小時(shí)以上或夜間在道路上停車8小時(shí)以上，可處3個(gè)月以下刑期和20萬日元以下罰款。從后來日本實(shí)施的情況來看，這項(xiàng)“自備停車位”政策確實(shí)在一定程度上緩解了日本停車難問題，也間接地控制了機(jī)動(dòng)車的快速增長。

新加坡也采取了同時(shí)進(jìn)行限行和限購的政策選擇。從1975年開始在市區(qū)道路征收擁堵費(fèi)，并且規(guī)定個(gè)人購買新車時(shí)，還須投標(biāo)購買一張有效期為10年的“擁車證”。10年期滿后，必須支付另外一筆費(fèi)用。目前，“擁車證”的價(jià)格已經(jīng)超過6萬新幣（約人民幣30多萬元）。與此同時(shí)，新加坡也努力擴(kuò)充地鐵系統(tǒng)以增加公共交通的吸引力，倡導(dǎo)鼓勵(lì)市民回歸綠色出行，減少私家車駕駛。

韓國從1992年開始實(shí)行車位登記制度，要求車主應(yīng)當(dāng)提供證明以表明其住宅內(nèi)或附近有一個(gè)專用停車位；如果其住宅或住處附近沒有停車位，允許車主通過購買停車設(shè)施、停車許可證的方式擁有停車場地。但遺憾的是，由于韓國的公共停車設(shè)施非常少、建筑物附屬停車位不對外開放等等原因，該項(xiàng)政策施行前提條件不足，后續(xù)配套舉措沒有有效跟進(jìn)，最終該項(xiàng)政策效果不甚理想并以失敗告終。

可見國外實(shí)施“有位購車”政策時(shí)，既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有失敗的教訓(xùn)。由于現(xiàn)實(shí)政策基礎(chǔ)的差異，北京市目前存在著停車位規(guī)劃不善、交通疏導(dǎo)不力、配套設(shè)施建設(shè)不足等基本情況，因此政府在制定政策時(shí)不可以盲目照搬外國治理擁堵和亂停車的舉措，而是需要擴(kuò)展政策思路進(jìn)行周全的規(guī)劃設(shè)計(jì)。

【對策】

如何根治交通難題

根據(jù)上面的分析可以看出，“有位購車”新政的實(shí)質(zhì)是一種行政干預(yù)，對于緩解城市擁堵和治理市區(qū)亂停車兩項(xiàng)基本的政策目標(biāo)和政策預(yù)期也很難實(shí)現(xiàn)，因此缺乏合理性和合法性基礎(chǔ)。

但是未來如果北京市政府依然決定落地執(zhí)行該項(xiàng)政策，則需要在短期內(nèi)進(jìn)一步采取其他配套舉措予以完善并且循序漸進(jìn)落實(shí)。而從中遠(yuǎn)期來看，“有位購車”對于城市擁堵的問題只是“治標(biāo)不治本”，還需要綜合發(fā)力才能根治北京市城市交通問題。

從短期來看，北京市解決停車難問題不能僅僅采取“有位購車”的行政干預(yù)方式，而是應(yīng)當(dāng)更多地依靠市場機(jī)制的作用：一方面政府改變“多頭管理”的現(xiàn)狀，對停車場建設(shè)和運(yùn)營進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，近期應(yīng)當(dāng)首先在北京全市范圍內(nèi)啟動(dòng)停車普查工作，就設(shè)施設(shè)置、車輛分布、設(shè)施使用、設(shè)施供給與需求、經(jīng)營與收費(fèi)、管理與執(zhí)法等情況進(jìn)行調(diào)查，并在此基礎(chǔ)上建立停車位登記制度，將普查結(jié)果數(shù)字化，根據(jù)不同地區(qū)停車資源規(guī)模和空間分布，測算平均停車時(shí)間、車位周轉(zhuǎn)率、車位利用率等技術(shù)指標(biāo)；進(jìn)而發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”的優(yōu)勢，在車位查詢、停車引導(dǎo)、車位預(yù)訂、費(fèi)用支付以及錯(cuò)時(shí)停車等方面引入更多信息化手段，采用視頻監(jiān)控、地磁、移動(dòng)終端等信息化技術(shù)，將目前的人工收費(fèi)改為電子收費(fèi)，實(shí)現(xiàn)人錢分離和收支兩條線；在此基礎(chǔ)上，通過立法授權(quán)或委托管理，對路側(cè)占道違法停車進(jìn)行取證、拖車和協(xié)助執(zhí)法，對私劃路側(cè)停車位、擅自收費(fèi)、違法占道停車等行為加大處罰力度，賞罰分明地解決停車難題。

另一方面，政府應(yīng)當(dāng)通過給予土地、建設(shè)、稅收等方面的優(yōu)惠政策，積極地鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入停車場行業(yè)；同時(shí)，政府還應(yīng)當(dāng)合理地設(shè)計(jì)停車收費(fèi)政策，提高路外停車場和配建停車場的泊位利用率，并逐步放開停車收費(fèi)價(jià)格交由市場決定，以促進(jìn)停車場資源的有效利用。

在中遠(yuǎn)期規(guī)劃上，北京市政府還是應(yīng)當(dāng)把政策著力點(diǎn)放在發(fā)展快速便捷的公共交通上，倡導(dǎo)市民低碳方式出行，逐步改變市民交通出行習(xí)慣和消費(fèi)心理；同時(shí)簡化首都的功能，弱化首善之區(qū)的“中心”地位，減緩城市膨脹速度，如調(diào)整國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的地理位置布局，統(tǒng)籌錯(cuò)時(shí)安排各單位的上下班高峰，緩解通勤壓力等。

當(dāng)然，由于政策對象涉及的人數(shù)多，范圍廣泛，政策執(zhí)行的難度大，因此在“有位停車”新政的操作執(zhí)行中，政府對于停車管理必須要廣開言路、充分征求社會(huì)各方意見，平衡各方利益，才能提高民眾的政策認(rèn)同感和擴(kuò)大政策參與度，確保政策效果的最終實(shí)現(xiàn)。

（作者單位：北京大學(xué)政府管理學(xué)院）