【摘要】從清末開始，中國法制逐步與世界接軌，但國家賠償制度卻遲遲未能建立。清末至北京政府二十余年間，由于國家賠償責(zé)任并未被所有國家承認，因此該階段中國也未能建立起國家賠償制度。南京國民政府時期，由于國家賠償制度在國外日趨完善，中國的國家賠償制度才得以建立。但是，由于制度本身的缺陷，中國的國家賠償制度在實踐中成效寥寥。

【關(guān)鍵詞】國家責(zé)任 國家賠償 民國 近代

【中圖分類號】D909.2 【文獻標(biāo)識碼】A

清末至北京政府時期——國家無責(zé)任

晚清憲政改革時期。1906年，清政府決定預(yù)備仿行立憲，開始學(xué)習(xí)西方先進的政治、法律制度，希望用政治改革挽救岌岌可危的政權(quán)，法律制度的現(xiàn)代化是此次政治改革的重要內(nèi)容之一。1908年，清政府頒布了《欽定憲法大綱》，并提出了《九年預(yù)備立憲逐年籌備事宜清單》，對立憲過程中的立法事項進行了規(guī)劃，涉及憲政、民事、刑事、商事、訴訟、組織等多個方面。1911年，迫于武昌起義引發(fā)的政治危機，清政府又頒布了《憲法重大信條十九條》，試圖平息民怨?！稓J定憲法大綱》與《重大信條十九條》均為憲法性文件，對未來重要的政治、法律原則和制度進行了規(guī)定，《欽定憲法大綱》還附有臣民的權(quán)利與義務(wù)，但是，兩個憲法性文件對于國家賠償均未提及。而清政府雖然頒行或起草了諸如《大清新刑律》、《大清民律草案》等多部法律與草案，但同樣均未規(guī)定國家賠償問題。

南京臨時政府時期。1912年中華民國成立，南京臨時政府迅速頒布了《中華民國臨時約法》，其第二章規(guī)定了人民的各項權(quán)利與義務(wù)，但請求國家賠償權(quán)利并未列在其中?！杜R時約法》僅在第十條規(guī)定：“人民對于官吏違法損害權(quán)利之行為，有陳訴于平政院之權(quán)?！比欢?，由于平政院制度在當(dāng)時并未建立，所以自然也無法判斷人民受公權(quán)力損害后能否要求國家給予賠償。

北京政府時期。從1913年起，北京政府開始著手起草制定憲法，然而動蕩的政局導(dǎo)致立憲一再受阻，其間出臺了多部草案以及1923年《中華民國憲法》（賄選憲法）。雖然這些憲法或草案對人民的權(quán)利都作了詳細的規(guī)定，但對國家賠償問題均只字未提。1914年，袁世凱修改《臨時約法》為《中華民國約法》，其第二章基本照搬了《臨時約法》的規(guī)定，對于國家賠償問題也未規(guī)定。

1914年4月，北京政府頒布《平政院編制令》與《行政訴訟條例》（同年7月修改為《行政訴訟法》）。①《行政訴訟法》第三條（《行政訴訟條例》第二條）明確規(guī)定：“平政院不得受理要求損害賠償之訴訟。”通過行政訴訟尋求國家賠償?shù)穆窂奖恢苯臃穸恕?/p>

否認國家賠償責(zé)任的原因。清末到北京政府二十余年的時間里，對國家賠償責(zé)任的否認與國外國家賠償制度當(dāng)時尚未完全建立密切相關(guān)。近代中國法制現(xiàn)代化的基本途徑是對西方國家法律制度的移植，因該個制度在國外是否建立，以及其完善程度直接影響著中國的立法者們對該制度的認同與采納。

西方各國在19世紀(jì)之前，均否認國家賠償責(zé)任，國家權(quán)力侵害公民權(quán)利之后，被侵權(quán)人不能向國家請求賠償。進入19世紀(jì)后，國家無責(zé)任理念開始松動，但承認國家賠償責(zé)任的國家并不多。1873年，法國經(jīng)由勃朗格案確立了國家賠償責(zé)任。1910年，德國《帝國責(zé)任法》規(guī)定了國家對于官吏侵權(quán)的賠償責(zé)任，1919年，《魏瑪憲法》進一步將國家賠償責(zé)任規(guī)定于憲法之中。而除德法兩國外，其他主要資本主義國家，英國、美國、日本國家賠償責(zé)任的確立都是在二戰(zhàn)之后。

清末到北京政府這段時間，國家賠償責(zé)任在各國尚未得到普遍承認，包括對當(dāng)時中國法制影響巨大的日本以及英國、美國等主要資本主義國家尚未建立國家賠償制度，這無疑會大大影響當(dāng)時人們對該制度的關(guān)注。因而，貫穿整個北京政府時期的幾次立憲活動，對于國家賠償問題均未涉及，而學(xué)者們對于該問題也并未予以重點關(guān)注。

立法與理論上的部分突破。北京政府時期，雖然在立法與司法上仍沿襲舊有觀念，拒絕承認國家賠償責(zé)任，不過，在一些特殊的領(lǐng)域，已經(jīng)顯露出國家責(zé)任的萌芽，如《警械使用條例》（1914年）第九條規(guī)定：“非遇有第四條各款情形而拔刀或放槍者由該管官署長官懲戒之。其因而傷人或致死者除加害官吏應(yīng)依刑法處斷外，國家對于被害人應(yīng)給予撫恤費。”根據(jù)本條規(guī)定，國家對警察違法使用警械造成損害的，應(yīng)當(dāng)給予撫恤費，這里的撫恤費系強制性的，帶有賠償?shù)男再|(zhì)。

學(xué)術(shù)界對國家賠償問題的研究始于北京政府后期。1924年王世杰在《社會科學(xué)季刊》第4期發(fā)表論文《國家對人民的賠償責(zé)任》，對歐洲德國、法國的國家賠償制度進行了介紹，并對當(dāng)時中國否認國家賠償責(zé)任的做法提出了批評。②同時部分行政法學(xué)教科書中開始出現(xiàn)國家賠償?shù)膬?nèi)容，如朝陽大學(xué)講義《行政法學(xué)總論》和四川大學(xué)編寫的《行政法》教材中，均專門就國家賠償責(zé)任進行了較為詳細的闡釋。③

南京國民政府時期——國家責(zé)任確立

國家賠償制度的建立。1928年，國民政府定都南京，在形式上統(tǒng)一了中國，政權(quán)的穩(wěn)定為國民政府著手完善法律制度提供了條件，大規(guī)模的立法活動隨即展開。1929～1931年，國民政府制定頒布了《中華民國民法典》，其第一百八十六條首次對公務(wù)違法賠償問題作出了規(guī)定：“公務(wù)員因有意違背對于第三人應(yīng)執(zhí)行之職務(wù)，致第三人受損害者，負賠償責(zé)任。其因過失者，以被害人不能依他項方法受賠償時為限，負其責(zé)任。”此條主旨與《德國民法典》第八百三十九條基本相同，所持觀點仍然為公務(wù)員個人承擔(dān)損害賠償責(zé)任，國家無責(zé)任。1931年國民會議制定了《中華民國訓(xùn)政時期臨時約法》作為當(dāng)時國民政府的臨時憲法，其第二章規(guī)定了22項公民的權(quán)利與義務(wù)，但與此前憲法性文件相同，并未規(guī)定公民獲得國家賠償?shù)臋?quán)利。

1932年10月22日，國民政府制定了《行政訴訟法》，第二條規(guī)定：“提起行政訴訟得附帶請求損害賠償?！贝艘?guī)定打破了國家不承擔(dān)責(zé)任的慣常做法，首次承認人民可以通過行政訴訟請求國家賠償。1936年5月5日，國民政府公布了草擬的《中華民國憲法草案》，其第二十六條進一步明確了國家賠償責(zé)任：“凡公務(wù)員違法侵害人民之自由或權(quán)利者，除依法律懲戒外，應(yīng)負刑事及民事責(zé)任，被害人民就其所受損害，并得依法律向國家請求賠償?！贝藯l規(guī)定后來成為了1946年《憲法》的第二十四條，只字未改。國家賠償責(zé)任終于在憲法中得到承認。

國民政府確立國家賠償責(zé)任的一個重要原因在于，此時德國與法國國家賠償責(zé)任確立已久，其制度也已基本健全，國家賠償責(zé)任更是被規(guī)定在了德國1919年《魏瑪憲法》中，國家賠償責(zé)任的影響逐漸擴散。同時，國民政府時期，中國立法對外學(xué)習(xí)的直接對象已經(jīng)不再是日本，而是德國、法國，這也為立法者們直接移植德、法國家賠償制度提供了條件。

國民政府國家賠償制度體系。第一，《憲法》第二十四條。該條文是有關(guān)國家賠償制度的一般性規(guī)定，其直接且明確規(guī)定了國家對公務(wù)員違法侵權(quán)的賠償責(zé)任。

第二，《行政訴訟法》第二條。此條系對于行政機關(guān)行政處分（行政行為）違法侵害私人權(quán)利時，被侵權(quán)人尋求救濟的途徑的規(guī)定。此條相較于北京政府1914年《行政訴訟法》第三條的規(guī)定，是一個巨大的進步，被侵權(quán)人可以借助行政訴訟尋求國家賠償。

第三，單行法律。除憲法與行政訴訟法中對于國家賠償責(zé)任的一般性規(guī)定外，部分單行法律也規(guī)定了國家賠償責(zé)任。如《土地法》第三十九條、《郵政法》第二十五條、《警械使用條例》第九條、《軍事征用法》第二十九條、《國家總動員法》第二十八條、《戒嚴(yán)法》第十一條、《專利法》第七十二條等。這些單行法律都對某一類國家公權(quán)力違法行為侵害私人權(quán)利應(yīng)由國家負責(zé)賠償作出了規(guī)定。

第四，民法?！睹穹ā分械囊恍l文，部分學(xué)者也認為可以作為國家承擔(dān)賠償責(zé)任的依據(jù)。其第二十八條規(guī)定：“法人對于其董事或其他有代表權(quán)之人因執(zhí)行職務(wù)所加于他人之損害，與該行為人連帶負賠償之責(zé)任?！钡谝话侔耸藯l規(guī)定：“受雇人因執(zhí)行職務(wù)，不法侵害他人之權(quán)利者，由雇用人與行為人連帶負損害賠償責(zé)任?！睂τ谶@兩個條文，有學(xué)者認為，應(yīng)當(dāng)類推適用于國家。④雖然理論上有此見解，但司法實踐中并未出現(xiàn)此類案件，司法院也未就此做出過判例或解釋。

國民政府國家賠償制度的缺陷。第一，雙重責(zé)任體制矛盾未能有效解決。對于公權(quán)力侵害第三人權(quán)益時的賠償責(zé)任問題，《民法》第一百八十六條與《行政訴訟法》第二條采取了截然不同的觀點，前者規(guī)定由公務(wù)員承擔(dān)責(zé)任，后者則規(guī)定國家承擔(dān)責(zé)任，1946年《憲法》進一步明確了國家賠償?shù)囊?guī)則。由于兩者均為有效條文，因此，當(dāng)公務(wù)員違法侵害公民權(quán)利之后，由誰來承擔(dān)責(zé)任，被侵權(quán)人通過何種途徑尋求救濟即是一個問題。反觀當(dāng)時國民政府立法，對該問題沒有規(guī)定，司法機關(guān)也未創(chuàng)設(shè)相關(guān)判例。

第二，《中華民國憲法》第二十四條配套法律缺位。對于該條規(guī)定，學(xué)者們認為其存在以下問題：即國家賠償請求必須依法律提出，而當(dāng)時國民政府有關(guān)立法中僅有《行政訴訟法》、《郵政法》、《警械使用條例》等少數(shù)法律規(guī)定了國家的賠償責(zé)任，并未制定頒布統(tǒng)一的《國家賠償法》，導(dǎo)致除少數(shù)公權(quán)力侵害案件被侵權(quán)人有權(quán)請求國家賠償外，大多數(shù)公權(quán)力侵害私權(quán)案件，被侵權(quán)人無法請求國家賠償。

第三，《行政訴訟法》為請求國家賠償設(shè)置了重重障礙?！缎姓V訟法》第二條規(guī)定提起行政訴訟時得附帶請求損害賠償，但被侵權(quán)人在請求賠償時卻面臨以下障礙：其一，提起行政訴訟附帶請求國家賠償，根據(jù)《行政訴訟法》第一條的規(guī)定，僅能就中央或地方行政官署的違法處分提起訴訟，而未將自治公署包括在內(nèi)。其二，《行政訴訟法》所規(guī)定的可以提起行政訴訟的行為只有違法處分，未能將行政機關(guān)所實施的所有可能侵害私權(quán)的行為包括在內(nèi)。同時，由于公民只能就違法處分提起訴訟，因此公民附帶請求國家賠償時，因不當(dāng)處分或違法處分之外的行政行為而受損害的，則無法向行政法院請求損害賠償。其三，提起行政訴訟只能在本訴進行時附帶提起，而不能直接提起賠償訴訟。這就將未經(jīng)過再訴愿，或經(jīng)過訴愿、再訴愿違法處分已被撤銷或變更，行政糾紛已經(jīng)解決的案件排除在外，此時被侵權(quán)人權(quán)利即使未獲救濟，也無法通過行政訴訟尋求國家賠償。

第四，國家賠償能否適用民法規(guī)定的缺失。雖然部分學(xué)者認為民法第二十八條也可以適用于國家，但立法并未進行明示性規(guī)定，也未有判例、解釋對此作出定論。

國家賠償制度的實踐。正是由于國民政府時期的國家賠償制度存在如此多的問題，所以導(dǎo)致該制度雖然在法律上已經(jīng)建立，但在實踐中卻無法全面貫徹?！缎姓V訟法》第二條規(guī)定的附帶請求國家賠償，行政法院在1933年到1949年間從未作出過支持原告賠償請求的判決?！笆乖摋l規(guī)定，徒成具文，毫無存在價值?！雹荨睹穹ā分须m然有部分條文學(xué)者們認為可以適用國家，但并無司法實例。而《憲法》第二十四條由于相關(guān)法律的缺位，同樣沒有落實到具體實踐中?？梢哉f，國民政府時期僅僅在法律上建立起了國家賠償制度，其并未應(yīng)用于具體的權(quán)利救濟之中（適用單行法律規(guī)定的除外）。

近代中國國家賠償制度建立的評價

民國國家賠償制度建立的歷程體現(xiàn)了外國法制發(fā)展對本國立法的影響。從清末立憲開始，中國便走上了一條學(xué)習(xí)西方制度的漫長道路。國家賠償制度在20世紀(jì)前半期的發(fā)展，與國外國家賠償制度發(fā)展過程基本一致，反映了外國法制發(fā)展對中國法制進步的影響。

從清末到北洋政府，二十余年的時間里，由于國家賠償在國際上仍未形成主流，尤其是當(dāng)時對中國法制影響最大的日本一直未確立國家賠償責(zé)任，因此中國遲遲未能建立起國家賠償制度。而到了國民政府時期，德國、法國國家賠償制度已經(jīng)趨于成熟，而此時中國法制學(xué)習(xí)的對象也從日本變成了德國、法國，國家賠償制度的建立自然成了順理成章的事。

制度移植是后進國家追趕先進國家的一條捷徑，對于當(dāng)時的中國即是如此，在缺乏深厚的法學(xué)理論和成熟的法治實踐的條件下，期望中國自身創(chuàng)設(shè)出國家賠償制度是不現(xiàn)實的。因此，只能依靠國外制度的移植，實現(xiàn)法制的進步。不過，這種簡單直接的法律移植在拉近中國法制與西方國家差距的同時，也帶來一個負面的影響，即亦步亦趨地對國外制度的追隨與復(fù)制，影響了本土理論與制度的產(chǎn)生。學(xué)者城仲模對近代中國國家賠償制度理論狀況評價道：“近半世紀(jì)以來，復(fù)以醉心于歐陸國家之司法法制，當(dāng)難期待具有高度創(chuàng)造性之國家責(zé)任理論之誕生！遍查國內(nèi)學(xué)術(shù)論著，學(xué)者極少就國家責(zé)任而發(fā)抒獨創(chuàng)之理論者?！雹抻纱丝梢妼庵贫鹊囊浦矊Ψ▽W(xué)理論與法律制度的影響。

制度自身的完善程度影響著國家賠償制度在實踐中的效果。國民政府時期，雖然從立法層面來看，國家責(zé)任已經(jīng)基本確立，國家賠償制度也已建立起來，但最終的司法實踐卻不盡如人意，公眾對于公權(quán)力違法在大多數(shù)情況之下仍然無法向國家請求賠償，司法機關(guān)也未有一例支持國家承擔(dān)賠償責(zé)任，使得這一制度形同虛設(shè)。究其原因，最主要的在于當(dāng)時國家賠償制度本身存在的問題。這些制度上的缺陷共同結(jié)成了阻礙國家賠償制度作用有效發(fā)揮的網(wǎng)絡(luò)，一方面使公眾在權(quán)利被侵害后尋求法律救濟途徑時無所適從，另一方面也為司法機關(guān)審判相關(guān)案件提出了難題。

綜上所述，從清末憲政改革開始，中國便走上了一條學(xué)習(xí)西方法制的道路，經(jīng)過近三十年的曲折歷程，南京國民政府最終初步建立起了國家賠償制度，確立了國家賠償責(zé)任，進一步從法律制度上保障和維護了公民的權(quán)益。從民國國家賠償制度建立的歷程來看，政治制度的根本變革、國家與人民關(guān)系的根本轉(zhuǎn)變是國家責(zé)任確立的前提。

民國國家賠償制度的建立也是外國國家賠償制度發(fā)展的結(jié)果，是當(dāng)時的立法者們對于外國制度的主動移植，國家賠償責(zé)任確立的歷程基本上是外國國家賠償制度發(fā)展的反映。在國民政府國家賠償制度中，既有憲法對國家賠償責(zé)任的一般性確認，又有行政訴訟法、民法及其他單行法律的特別規(guī)定。但是這些規(guī)定之間卻存在著矛盾與缺陷，由于該制度本身的不完善，最終導(dǎo)致在實踐中基本無所作為，嚴(yán)重影響了公民通過國家賠償制度維護自身權(quán)益的效果，是一個遺憾。

（作者單位：樂山師范學(xué)院法學(xué)與公共管理學(xué)院）

【注釋】

①趙勇，王學(xué)輝：“中國行政審判制度的第一次實踐”，《人民論壇》，2014年第2期，第102～104頁。

②王世杰：“國家對人民的賠償責(zé)任”，《社會科學(xué)季刊》，1924年第4期，第585～606頁。

③朝陽大學(xué)：《行政法總論》，1927年，第257頁。

④范揚：《行政法總論》，北京：商務(wù)印書館，1937年，第341～342頁。

⑤翁岳生：“行政訴訟制度現(xiàn)代化之研究”，《行政法與現(xiàn)代法治國家》，1989年，第405～406頁。

⑥城仲模：“行政法上國家責(zé)任之理論與立法之研究”《行政法之基礎(chǔ)理論》，北京：三民書局，1980年，第634頁。

責(zé)編 /韓露（實習(xí)）