柯尊清，陳　瑞（云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091）

基層社會(huì)服務(wù)綜合管理改革創(chuàng)新研究
——基于云南省開(kāi)遠(yuǎn)市“幸福小站”的分析

柯尊清，陳瑞
（云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091）

云南省開(kāi)遠(yuǎn)市“幸福小站”綜合警務(wù)站創(chuàng)新實(shí)踐，實(shí)行以公安管理為主導(dǎo)，相關(guān)部門(mén)協(xié)助配合，志愿者參與，“統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一管理、雙重指導(dǎo)、職能互補(bǔ)、勤務(wù)合作、責(zé)任共擔(dān)”的復(fù)合型便民服務(wù)工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了政務(wù)、警務(wù)和服務(wù)三大職能的融合，取得了良好的社會(huì)效益。文章從社會(huì)管理與公共服務(wù)融合，社會(huì)治理資源整合，社會(huì)服務(wù)管理的重心下壓與關(guān)口前移，便民利民惠民與政府形象塑造四個(gè)方面對(duì)其進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、理論探析。

社會(huì)服務(wù)；社會(huì)管理；公共服務(wù)；社會(huì)治理

一、背景：開(kāi)遠(yuǎn)市“幸福小站”踐新

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制”，從“系統(tǒng)治理”、“依法治理”、“綜合治理”和“源頭治理”四個(gè)方面來(lái)改進(jìn)社會(huì)治理方式?！巴七M(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是“我國(guó)已進(jìn)入改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化”的必然要求，也是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中呈現(xiàn)出的新情況新問(wèn)題的有效回應(yīng)。“經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與社會(huì)矛盾沖突高發(fā)并存，這是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的一大顯著特征?！保?］基層社會(huì)是社會(huì)矛盾產(chǎn)生和化解的前沿陣地，基層社會(huì)治理是國(guó)家治理體系中的重要組成部分，基層社會(huì)治理建設(shè)要在“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的統(tǒng)攝下，鼓勵(lì)和推進(jìn)地方創(chuàng)新實(shí)踐。2010年7月開(kāi)遠(yuǎn)市被云南省委省政府確定為云南省唯一一個(gè)省級(jí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點(diǎn)，2011年經(jīng)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)，開(kāi)遠(yuǎn)市被正式列為云南省唯一個(gè)全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)。以此為契機(jī)，開(kāi)遠(yuǎn)市大力推進(jìn)了社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐，“幸福小站”綜合警務(wù)站的實(shí)踐是其中的一個(gè)典型。2012年6月，開(kāi)遠(yuǎn)市建立了以市委副書(shū)記為組長(zhǎng)的“美麗家園·‘幸福小站’”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，提出“站點(diǎn)建設(shè)必須實(shí)現(xiàn)政務(wù)、警務(wù)、服務(wù)三位一體”的“幸福小站”建設(shè)思路，以“便民、利民、安民”為目標(biāo)，以警務(wù)為依托和主導(dǎo)，充分整合了政府職能部門(mén)、事業(yè)單位、國(guó)企等34個(gè)成員單位，確定在城區(qū)各重點(diǎn)部位、要害部位、繁華街區(qū)以及易發(fā)案件區(qū)域等重點(diǎn)地段、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)所在地村委會(huì)建設(shè)20個(gè)“幸福小站”的目標(biāo)?！靶腋Ｐ≌尽币黄诠こ虜M建7個(gè)，二期工程擬建13個(gè)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)20個(gè)。每個(gè)“幸福小站”配備2輛警車(chē)、2輛警用摩托車(chē)、便攜式信息查詢?cè)O(shè)備、內(nèi)外網(wǎng)電腦、電臺(tái)電話等。同時(shí)，建立健全首問(wèn)負(fù)責(zé)制、一次告知制、限時(shí)辦結(jié)制和責(zé)任追究制，助推“幸福開(kāi)遠(yuǎn)”建設(shè)［2］。作為基層社會(huì)服務(wù)綜合管理改革創(chuàng)新的有益探索，“幸福小站”綜合警務(wù)站的創(chuàng)新為豐富西部地區(qū)城市基層社會(huì)治理體系提供一種有益的模式選擇和經(jīng)驗(yàn)借鑒。從基層社會(huì)服務(wù)綜合管理的視角來(lái)審視“幸福小站”，進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、提煉和理論分析，對(duì)于豐富基層社會(huì)治理體系具有重要意義。

二、基層社會(huì)服務(wù)管理改革的基本特征：社會(huì)管理與公共服務(wù)的有機(jī)融合

在當(dāng)前全面深化改革的背景下，政府的社會(huì)管理職能和公共服務(wù)職能的地位和作用日益突出。2011年2月19日，胡錦濤在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專(zhuān)題研討班開(kāi)班式上指出，社會(huì)管理的基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定等方面。可見(jiàn)，社會(huì)管理是以政府為主導(dǎo)的管理主體基于法律法規(guī)，通過(guò)協(xié)調(diào)、規(guī)范、管制社會(huì)關(guān)系及社會(huì)行為，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平、穩(wěn)定與和諧的活動(dòng)過(guò)程。在黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中“社會(huì)管理”被“社會(huì)治理”取代，這并不是說(shuō)黨的十八大提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”已經(jīng)完全建立并運(yùn)行起來(lái)，而是標(biāo)示社會(huì)管理的走向和發(fā)展趨勢(shì)是實(shí)現(xiàn)“社會(huì)治理”，這就對(duì)多元主體參與、責(zé)任性、透明性、回應(yīng)性、法治化、公私合作關(guān)系的建構(gòu)及優(yōu)化等方面提出新的更高的要求。而公共服務(wù)是指“提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件”［3］。公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)的是以政府為主導(dǎo)的多元主體生產(chǎn)和供給滿足公眾公共需求的有形的產(chǎn)品和無(wú)形的服務(wù)。在基層社會(huì)領(lǐng)域，社會(huì)管理與公共服務(wù)的融合是一種客觀存在，社會(huì)管理與公共服務(wù)的融合是基層社會(huì)治理中的必然要求和有益舉措。這主要體現(xiàn)在：一是政府的社會(huì)管理職能與公共服務(wù)職能本身并沒(méi)有明晰的界線，存在交織和重疊的情況；二是社會(huì)管理和公共服務(wù)在運(yùn)行環(huán)境、主客體指向、活動(dòng)過(guò)程、社會(huì)影響等方面具有較大相似性；三是社會(huì)管理與公共服務(wù)相輔相成，存在相互建構(gòu)、相互促進(jìn)的關(guān)系。

開(kāi)遠(yuǎn)市“幸福小站”建設(shè)遵循“政務(wù)、警務(wù)、服務(wù)三位一體”的思路，融合了政府的社會(huì)管理職能和公共服務(wù)職能，是對(duì)基層政府社會(huì)服務(wù)綜合管理創(chuàng)新的有益探索，適合于當(dāng)前基層社會(huì)管理和公共服務(wù)供給的實(shí)際。

表1　開(kāi)遠(yuǎn)市“幸福小站”職能定位［2］

如表1所示，“幸福小站”各項(xiàng)職能具體內(nèi)容涉及社會(huì)秩序維護(hù)、政策宣傳、業(yè)務(wù)辦理、便民服務(wù)等方面，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)管理職能與公共服務(wù)職能有機(jī)融合，有力地促進(jìn)了“兩個(gè)能夠”，即“一是能夠維護(hù)治安秩序、打擊違法犯罪、維護(hù)交通秩序；二是能夠接受群眾求助，為群眾辦理行政審批手續(xù)、辦理政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)提供便利”［4］。

三、基層社會(huì)服務(wù)綜合管理的依托：社會(huì)治理資源的有力整合

如表1所示，“幸福小站”的職能涉及社會(huì)管理和公共服務(wù)的各方面，為了讓“幸福小站”能夠有效地履行其職能，就要求有相應(yīng)的資源投入。從工作機(jī)制方面看，由“美麗家園·‘幸福小站’”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭，“幸福小站”以各站點(diǎn)為平臺(tái)依托，建立健全“統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一管理、雙重指導(dǎo)、職能互補(bǔ)、勤務(wù)合作、責(zé)任共擔(dān)”的復(fù)合型便民服務(wù)工作機(jī)制；從實(shí)現(xiàn)途徑上看，一是整合46個(gè)單位（由政府職能部門(mén)、群團(tuán)組織和具有部分公共服務(wù)職能的企業(yè)組成）輪流進(jìn)駐“幸福小站”，二是通過(guò)“幸福小站”日常工作來(lái)實(shí)現(xiàn)［5］；從分工來(lái)看，政務(wù)主要由“幸福小站”工作人員和輪流入駐單位負(fù)責(zé)，警務(wù)職能主要由公安局負(fù)責(zé)，公共（便民）服務(wù)由“幸福小站”工作人員和志愿者共同承擔(dān)。

表2　開(kāi)遠(yuǎn)市“幸福小站”政務(wù)服務(wù)告知事項(xiàng)統(tǒng)計(jì)

如表2所示，進(jìn)駐“幸福小站”的單位政務(wù)服務(wù)告知事項(xiàng)達(dá)199項(xiàng)，全面涵蓋了與公眾生產(chǎn)生活相關(guān)的各方面。以“幸福小站”為平臺(tái)依托，以公安為主導(dǎo)，整合46家單位進(jìn)駐辦公（直接辦理部分業(yè)務(wù)、相關(guān)業(yè)務(wù)辦理等事項(xiàng)告知等），再通過(guò)首問(wèn)負(fù)責(zé)制、一次告知制、限時(shí)辦結(jié)制、責(zé)任追究制以及其他保障措施，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治理資源的有效整合，有力地促進(jìn)了“幸福小站”職能的履行。

四、基層社會(huì)服務(wù)綜合管理的民生導(dǎo)向：社會(huì)管理與公共服務(wù)的重心下壓與關(guān)口前移

“幸福小站”的政務(wù)、警務(wù)和公共服務(wù)的綜合性、系統(tǒng)性的職能何以能夠?qū)崿F(xiàn)，除了對(duì)社會(huì)治理資源的有力整合外，“重心下壓”與“關(guān)口前移”也是其重要原因。重心下壓，就是要將社會(huì)治理治理資源整合和配置在基層，解決基層組織“小馬拉大車(chē)”事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的問(wèn)題，真正讓社會(huì)管理和公共服務(wù)的矛盾解決在基層、問(wèn)題化解在萌芽狀態(tài)；關(guān)口前移，就是社會(huì)管理和公共服務(wù)主體從“機(jī)關(guān)”走向“基層”、從“高墻大院”走向“街頭”。重心下壓和關(guān)口前移能夠有力提升社會(huì)管理和公共服務(wù)的社會(huì)化、科學(xué)化水平，提高公共服務(wù)的可及、可達(dá)和便捷程度，解決“最后一公里”問(wèn)題。為此，“幸福小站”從四個(gè)方面進(jìn)行探索：一是小站的選址布占主要考慮市區(qū)重要路口、重點(diǎn)部位、復(fù)雜路段和群眾休閑聚集區(qū)；二是以“幸福小站”為中心形成警務(wù)圈民警以徒步巡邏為主、車(chē)巡為輔，按照“高峰巡點(diǎn)、低谷巡線”方式，堅(jiān)持“重點(diǎn)時(shí)段增加警力、重點(diǎn)地段強(qiáng)化巡防、重點(diǎn)人員認(rèn)真盤(pán)查”的原則對(duì)管控區(qū)域?qū)嵤?4小時(shí)全天候、全時(shí)段的動(dòng)態(tài)巡控；三是通過(guò)46個(gè)輪流進(jìn)駐單位的工作機(jī)制，明確值班領(lǐng)導(dǎo)和活動(dòng)主題，責(zé)任到人、精心組織，從曾經(jīng)的“高高在上”到如今的“零距離”，實(shí)現(xiàn)從位置改變到服務(wù)意識(shí)的轉(zhuǎn)變；四是政務(wù)服務(wù)“窗口”移到了街頭，提供業(yè)務(wù)辦理、辦事指南、工作流程、政策咨詢、申領(lǐng)表格、宣傳資料等服務(wù)，或是通過(guò)“‘幸福小站’抄告書(shū)”抄告各職能部門(mén)進(jìn)行落實(shí)。

五、基層社會(huì)服務(wù)綜合管理創(chuàng)新的意義：便民利民惠民和政府形象塑造

政府形象是公眾對(duì)政府政策優(yōu)劣、公務(wù)員言行好壞的總體印象和評(píng)價(jià)，是政府自我設(shè)計(jì)與公眾期望的統(tǒng)一，是政府行為事實(shí)與公關(guān)宣傳的統(tǒng)一，美譽(yù)度是政府形象塑造的主要訴求［6］。有效的社會(huì)服務(wù)綜合管理與良好政府形象是相輔相成、相互促進(jìn)的?！靶腋Ｐ≌尽钡慕ǔ杉斑\(yùn)行在政府信息公開(kāi)、維護(hù)公共秩序、公共服務(wù)可及性、便民利民惠民等方面取得了明顯的成效，直接改進(jìn)和提升了基層社會(huì)管理和公共服務(wù)供給的水平和質(zhì)量。同時(shí)，“幸福小站”的建立和運(yùn)行，其本身就是一個(gè)成功的政府公關(guān)案例?！靶腋Ｐ≌尽币?guī)范了內(nèi)務(wù)管理、警務(wù)活動(dòng)、政務(wù)服務(wù)、公共服務(wù)四類(lèi)26種工作臺(tái)賬和199項(xiàng)告知事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)讓群眾辦事“一條龍、一站通”，另外還實(shí)行惠及大眾民生的“四項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)”、“六助、七免”。截至2013年5月底，三個(gè)“幸福小站”共接處警102起，調(diào)解矛盾糾紛8起，辦理行政案件1件，直接抓獲犯罪嫌疑人5名，盤(pán)查可疑人員8人，交通疏導(dǎo)、管理40次，接受求助14次18人、幫助走失兒童尋找到家人21人次；幫助、指引群眾到政府里辦事15起19次；幫助群眾找回丟失物品33起，接受群眾咨詢1 000余人次?！靶腋Ｐ≌尽敝苓叞l(fā)案率明顯下降，群眾安全感顯著提升［4］。

六、結(jié)　語(yǔ)

開(kāi)遠(yuǎn)市“幸福小站”的創(chuàng)新以社會(huì)管理和公共服務(wù)融合為特征，通過(guò)社會(huì)治理資源的有力整合實(shí)行綜合治理、系統(tǒng)治理，以社會(huì)管理和公共服務(wù)的“重心下壓”、“關(guān)口前移”突出民生導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)服務(wù)綜合管理的“便民、利民、惠民”與政府形象塑造雙重效益。但是，“幸福小站”探索要能夠?qū)崿F(xiàn)運(yùn)行制度化、有益經(jīng)驗(yàn)的模式化及推廣，還需要不斷探索和努力：一是進(jìn)一步明確“幸福小站”建設(shè)及運(yùn)行中政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，公共產(chǎn)品理論的應(yīng)用，克服職能范圍“一網(wǎng)打盡”、無(wú)所不包以至于力不從心、敷衍塞責(zé)；二是協(xié)調(diào)“幸福小站”與其他政府創(chuàng)新實(shí)踐項(xiàng)目之間的關(guān)系；三是嘗試以“幸福小站”為抓手，推動(dòng)政府職能部門(mén)改進(jìn)自身工作作風(fēng)、回應(yīng)公眾訴求、提高服務(wù)公眾的水平；四是從政策支持、資源投入、公務(wù)員及公眾認(rèn)可、社會(huì)效益等方面持續(xù)助推，保障“幸福小站”模式的持續(xù)運(yùn)行和適時(shí)推廣。

［1］吳錦良.基層社會(huì)治理［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014：1.

［2］中共開(kāi)遠(yuǎn)市委辦公室 開(kāi)遠(yuǎn)市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)《開(kāi)遠(yuǎn)市“美麗家園·幸福小站”建設(shè)實(shí)施方案》的通知（開(kāi)辦發(fā)〔2013〕93號(hào)）［A］.中共開(kāi)遠(yuǎn)市委辦公室、開(kāi)遠(yuǎn)市人民政府，2013.

［3］郭濟(jì).以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo) 加強(qiáng)政府社會(huì)管理與公共服務(wù)職能［J］.中國(guó)行政管理，2004，（8）：17-19.

［4］幸福小站助推開(kāi)遠(yuǎn)幸福建設(shè)——開(kāi)遠(yuǎn)市幸福小站建設(shè)情況匯報(bào)［A］.中共開(kāi)遠(yuǎn)市委、開(kāi)遠(yuǎn)市人民政府，2013.

［5］中共開(kāi)遠(yuǎn)市委辦公室.開(kāi)遠(yuǎn)市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)《開(kāi)遠(yuǎn)市幸福小站政務(wù)服務(wù)工作實(shí)施方案》的通知［A］.中共開(kāi)遠(yuǎn)市委辦公室、開(kāi)遠(yuǎn)市人民政府，2013.

［6］郭小聰.行政管理學(xué)［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012：146.

［責(zé)任編輯：姜玲玲］

On Innovation of Social Services Integrated Management in Local Society —Based on Happiness Station of Kaiyuan Yunnan Province

KE Zun-qing，CHEN Rui
（School of Public Management，Yunnan University，Kunming 650091，China）

Led by public security management，assisted by relevant authorities and volunteers，innovative practices of Happi?ness Station of Kaiyuan Yunnan Province implement a convenience service working mechanism which follows unified com?mand，unified management，dual guidance，complementary functions，service cooperation，and shared responsibility，so it achieves the integration functions of government，police and service，as well as good social benefits.From four aspects，this study conducts experience summary and theoretical analysis on it，four aspects include integration of socialmanagement and public services，integration of social governance resource，down-shift of the center of gravity of social service management as well as forward-shift of customs pass，benefiting the public and shaping government image.

social service；socialmanagement；public service；social governance

10.13454/j.issn.1674-8638.2015.03.018

D63

A

1674-8638（2015）03-0105-04

2014-12-01

云南省博士研究生學(xué)術(shù)新人獎(jiǎng)資助；第六屆云南大學(xué)研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“西部地區(qū)縣級(jí)政府社會(huì)服務(wù)綜合管理改革研究”（YNUY201357）；云南大學(xué)2013年笹川優(yōu)秀青年基金資助項(xiàng)目“云南省縣級(jí)政府社會(huì)服務(wù)綜合管理改革研究”（13KT202）

柯尊清（1989-），男，云南昭通人。博士研究生，研究方向：地方政府管理，公共政策分析；陳瑞（1990-），女，云南曲靖人。碩士研究生，研究方向：教育行政與教育經(jīng)濟(jì)。