劉悅

摘 要：我國堅持以“書面審查為原則”的審查方式，這種審查方式是由相應的法理基礎支撐的。其法理基礎主要包括行政復議機制的產(chǎn)生歷史、書面審查方式本身快捷、高效、簡便的特點及我國行政復議機構、復議人員的設置現(xiàn)狀、非書面審查方式的缺點等。行政復議的這些法理基礎決定了行政復議在我國長期適用的可行性。

關鍵詞：行政復議；法理基礎；書面審查方式；非書面審查方式

書面審查與非書面審查是行政復議審查通用的兩種方式。一般認為，書面審查方式，是僅就案件的書面材料進行審查作出決定，而無需調(diào)查和聽取各方意見。而非書面審查則與書面審查方式相反，更加注重當事人的參與。各個國家由于歷史背景、法律傳統(tǒng)的不同在適用復議審查方式上也各有側重。行政復議審查方式也是歷史的產(chǎn)物，我們也需采取批判的態(tài)度，但是更應該站在理性的角度上分析其存在的合理性，每項制度都有其存在的價值，這其中的價值便是其一直存在的法理基礎。

一、行政復議機制產(chǎn)生的歷史奠定書面審查方式的基礎

“行政復議機制產(chǎn)生和存在的必然性乃是基于近現(xiàn)代化社會行政管理對象的復雜話而需要貫徹‘權利救濟的司法程序的公正性所致”。行政管理對象的復雜化，即行政糾紛案件數(shù)量的迅速擴張，行政復議案件專業(yè)性、技術性迅速增強，若讓這些行政糾紛案件全部由行政訴訟機制解決，既會增加“訴累”，又不利于簡便、迅速地解決行政糾紛。為此，必須在行政訴訟之外尋求新的救濟途徑，而用于內(nèi)部監(jiān)督的行政復議制度便應運而生。因此，行政復議制度是為解決大量增加的行政糾紛案件而產(chǎn)生的，其產(chǎn)生的這種背景要求其必須快速的解決糾紛。書面審查方式最大的特點便是“簡便、快捷”，能夠滿足行政復議對效率的追求。因此，很多國家在最初實行行政復議制度時一般都采用書面審查方式。

二、書面審查方式的優(yōu)越性和可行性確定行政復議審查方式的適用

（一）書面審查方式有利于及時化解行政糾紛

“行政貴在神速”，“遲到的正義為非正義”。行政糾紛都是涉及到當事人合法權利和行政機關的日?；顒?，效率是行政復議機制的生命，而書面審查方式最大的特點便是“簡便、迅捷”，因為書面審查意味著整個復議審查過程都只由復議機構的相關人員參與，雙方當事人無需對所提證據(jù)材料到現(xiàn)場質證，它摒棄了非書面審查方式的辯論、質證等繁瑣程序，能夠滿足行政效率原則的要求。如果不采取書面審查的辦法，而是完全采取類似司法的復雜程序，就會耗費大量的復議成本，從而造成可能不必要地浪費經(jīng)費，并可能影響行政機關的正常行政活動，也增加申請人的負擔。而采取書面審查方式，可以盡可能節(jié)省復議成本，減少庭審的環(huán)節(jié)和時間，實現(xiàn)效率、及時原則的要求。

（二）我國行政復議機構的設置決定書面審查方式將長時間存在

《行政復議法》取消了《行政復議條例》關于行政復議機構專章的規(guī)定，以行政復議機關的法制工作機構代行行政復議機構的職責。因此，政府法制機構的完備與否決定著《行政復議法》的貫徹與執(zhí)行。但是，從當前的情況看，由于領導不重視法制工作機構，行政復議機構不健全的狀況非常嚴重。因為實行非書面審查方式，需要大量的人員，需浪費大量的時間，這相對于行政復議簡陋的人員設置來說是行不通的。因此，如果現(xiàn)有的行政復議機構不進行改革、復議人員不增加的情況下，行政復議實行書面審查方式的現(xiàn)狀將不會得到改變。

三、非書面審查方式并沒有發(fā)揮其優(yōu)勢

非書面審查方式雖一直受到社會各界的褒揚，但事實上在實踐中，其所具有的優(yōu)勢并沒有發(fā)揮出來。以江蘇省蘇州市為例。據(jù)統(tǒng)計，蘇州市自2004至2013年這十年間，蘇州市政府共收到行政復議申請749件，受理728件，審結683件。已結案件中，作出維持決定的有572件，駁回決定的13件，確認違法的1件，撤銷的5件，終止的90件，另有2件通過調(diào)解達成調(diào)解協(xié)議結案，其中維持率高達百分70之多。2007年行政復議法實施條例對書面審查方式的放寬并沒有導致案件數(shù)量的急速增加，案件復議案件數(shù)量依舊是平穩(wěn)中前行，而且復議之后的訴訟案件數(shù)量不減反增。說明非書面審查方式的適用并沒有實現(xiàn)“公正的訴求”，因為如果復議機關實現(xiàn)了當事人的這種訴求，當事人不可能再去浪費人力、物力及金錢和一定的社會風險去選擇去行政訴訟這條救濟渠道。

如果說效率是書面審查的生命，那公正則是非書面審查的生命。但是，非書面審查方式在實際的操作中也沒有發(fā)揮出公正性這種明顯的優(yōu)勢，而且由于非書面審查的程序相對比較繁瑣，行政成本也比較高，最后也沒有實現(xiàn)“定紛止爭、案結了事”的法律效果，那么針對當前不斷創(chuàng)新的行政復議審查方式就失去了其現(xiàn)實意義。

四、結語

行政復議的審查方式是行政復議制度的核心環(huán)節(jié)，是行政復議制度價值及功能得以發(fā)揮和實現(xiàn)的關鍵?，F(xiàn)行的書面審查方式契合行政復議制度的價值目的，有利于行政復議實現(xiàn)本身的特點，也在一定程度上給當事人減輕了法律負擔。但是，一部法律史，便是人類社會文明與進步的歷史見證，同時也是法與社會實踐互動過程的演繹，在此過程中，它必然高揚著個人自由與保障的旗幟，“通過漸進的試錯過程慢慢發(fā)展起來的”。社會世界處于永恒運動之中，理論也要適應此種變化，不斷充實、發(fā)展和完善?，F(xiàn)行的書面審查方式雖然存有上述的法理基礎，但是畢竟它也屬于“時代的產(chǎn)物”，也會逐漸被社會所淘汰，但就目前而言，我國行政復議實行書面審查的審查方式還是可行且必要的。

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