【摘要】在以《可再生能源法》為基干的可再生能源法律政策框架體系下，“法律”與“政策”形成了互補(bǔ)，促進(jìn)了我國可再生能源快速發(fā)展。但隨著可再生能源的快速發(fā)展，“法律與政策互補(bǔ)”的機(jī)制也暴露出了不少問題。本文對(duì)我國可再生能源“法律與政策互補(bǔ)”機(jī)制的不足進(jìn)行了深入探析，并分別從法律與政策視角對(duì)我們可再生能源法律與政策的完善提出了建議。

【關(guān)鍵詞】可再生能源 法律 政策 互補(bǔ)

一、問題的提出

我國為了支持可再生能源發(fā)展，形成了以《可再生能源法》為基干的可再生能源法律政策框架體系。正是這種“法律”與“政策”良好的互補(bǔ)機(jī)制，我國可再生能源得以快速發(fā)展。但應(yīng)該看到隨著可再生能源的快速發(fā)展，“法律與政策互補(bǔ)”的機(jī)制也暴露出了不少問題。以風(fēng)電為例，“十一五”風(fēng)電裝機(jī)總量規(guī)劃1000萬千瓦，結(jié)果是“十一五”的裝機(jī)總量超過了4000萬千瓦。[1]過快過多的可再生能源進(jìn)入電力市場，對(duì)常規(guī)能源企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)和電力需求側(cè)造成了較大的沖擊，而這些沖擊又造成可再生能源上網(wǎng)消納困難。2014年全國并網(wǎng)風(fēng)電設(shè)備平均利用小時(shí)數(shù)為1905小時(shí)，平均棄風(fēng)率8%。[2]棄風(fēng)限電問題深刻反映了我國能源“法律與政策互補(bǔ)”機(jī)制仍然存在一些不足，需要得到完善。

二、可再生能源“法律”與“政策”互補(bǔ)機(jī)制存在問題分析

（一）法律規(guī)范的不足

1.可操作性不強(qiáng)?！犊稍偕茉捶ā房傮w上是一個(gè)框架法，需由諸如國家發(fā)展改革委、國家能源局、財(cái)政部等國務(wù)院相關(guān)所屬行政主管部門適時(shí)出臺(tái)配套的政策法規(guī)，故而多為原則性規(guī)定。[3]法律規(guī)范重鼓勵(lì)性、輕實(shí)操性，導(dǎo)致法律對(duì)政府有關(guān)部門出臺(tái)配套政策的依賴性很強(qiáng)，法律可操作性存在不足。

2.環(huán)境保護(hù)條款的缺失。雖然使用可再生能源對(duì)改善氣候變化、保護(hù)環(huán)境等而言具有天然優(yōu)勢，但是并不等于開發(fā)利用可再生能源就不會(huì)產(chǎn)生環(huán)境生態(tài)問題。實(shí)際上，可再生能源在開發(fā)過程中也存在與環(huán)境生態(tài)保護(hù)的沖突，比如，風(fēng)電的風(fēng)機(jī)塔要占用大量林地，涉及林木砍伐；光伏發(fā)電的硅晶板存在光污染和大量占地等問題?！犊稍偕茉捶ā穼?duì)開發(fā)利用過程中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題沒有提及，不可不說是一個(gè)重大缺憾。

3.可再生能源利用形式上不均衡。可再生能源利用形式有發(fā)電、供熱、燃料等，目前《可再生能源法》主要偏向于規(guī)范可再生能源發(fā)電問題，對(duì)于其他諸如供熱、燃料等形式的利用涉及較少，重視不夠，從而導(dǎo)致可再生能源在終端利用形式上存在不均衡發(fā)展現(xiàn)象。[4]此外，該法律沒能有效解決常規(guī)能源領(lǐng)域所經(jīng)常遇見的電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)責(zé)、權(quán)、利不對(duì)等的現(xiàn)象，在可再生能源開發(fā)利用方面，電網(wǎng)企業(yè)依然處于有利地位，而發(fā)電企業(yè)仍然處于弱勢地位。

（二）政策規(guī)范的不足

1.經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策不足。在當(dāng)前普遍不考慮常規(guī)能源環(huán)境污染成本的情況下，可再生能源的開發(fā)利用成本仍然遠(yuǎn)高于常規(guī)能源。如果沒有國家相關(guān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助政策，可再生能源的開發(fā)利用很難實(shí)現(xiàn)商業(yè)化和規(guī)模化。因此，可再生能源的開發(fā)利用在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下依然離不開政策支持。

2.政策的執(zhí)行依據(jù)不足，法律保障不健全?！犊稍偕茉捶ā肥且徊靠蚣芊?，實(shí)施起來需要出臺(tái)相關(guān)的配套政策。由于國家有關(guān)配套政策對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方面的內(nèi)容尚無明確規(guī)定，后續(xù)也無出臺(tái)相應(yīng)實(shí)施細(xì)則，致使政策的執(zhí)行依據(jù)不足，無法具體操作。

3.政策措施之間缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，與立法配套不到位。缺乏系統(tǒng)性和一致性最主要表現(xiàn)在地方可再生能源發(fā)展規(guī)劃和國家可再生能源發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)，各地并未真正按照國家制定的總量控制目標(biāo)開展可再生能源發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)工作，地方可再生能源發(fā)展速度遠(yuǎn)超國家總體目標(biāo)。另一方面，電網(wǎng)固定資產(chǎn)投資規(guī)劃與可再生能源發(fā)展規(guī)劃不匹配不銜接，比如我國“三北”地區(qū)可再生能源資源豐富，但就地消納空間有限，需要借助特高壓輸變電工程進(jìn)行遠(yuǎn)距離電能輸送。而特高壓輸變電工程建設(shè)并未按照可再生能源資源的分布進(jìn)行布局，使得“三北”地區(qū)大量可再生能源電力輸出受阻，風(fēng)電利用小時(shí)數(shù)逐年下降。[5]

（三）可再生能源監(jiān)管的不足

1.可再生能源的監(jiān)管與資源的管理相分離。可再生能源統(tǒng)一由國家能源局管理，但是對(duì)于水、海洋、地?zé)岬忍厥獾闹匾Y源，《可再生能源法》規(guī)定由相應(yīng)的部門來管理，即水利部、海洋行政主管部門以及國土資源部門管理，這些資源的詳細(xì)信息由這些部門掌握，也由這些部門組織具體勘察、評(píng)價(jià)。這種相分離的體制帶來的弊端就是若要投資一個(gè)有關(guān)可再生資源的項(xiàng)目，必須得到資源部門和能源部門的雙重審批，甚至是多重審批，這無形之中為可再生能源的發(fā)展設(shè)置了“門檻”。

2.重審批，輕監(jiān)管?！犊稍偕茉捶ā访鞔_了政府主管部門和其他相關(guān)部門（國土、林業(yè)、氣象等）的相關(guān)審批職責(zé)，但并未對(duì)電力監(jiān)管委員會(huì)的監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行明確規(guī)范。說明《可再生能源法》存在“重審批、輕監(jiān)管”的不足。在具體實(shí)踐過程中，可再生能源的開發(fā)利用屢屢突破規(guī)劃目標(biāo)的無序狀態(tài)和電網(wǎng)企業(yè)對(duì)可再生能源接網(wǎng)不積極的消納困局均說明了可再生能源發(fā)展環(huán)節(jié)中存在監(jiān)管缺位。目前，電力監(jiān)管委員會(huì)已經(jīng)與國家能源局合并組建為新的國家能源局，相信“重審批、輕監(jiān)管”的問題會(huì)逐步得到解決。

三、我國可再生能源法律制度完善建議

（一）法律方面完善建議

1.立法先行，加強(qiáng)法律的系統(tǒng)性。我國目前尚未制定一部統(tǒng)領(lǐng)能源方面的基本法，建議盡快出臺(tái)《能源法》，以彌補(bǔ)基本法缺位的問題，使其居于能源法律制度體系金字塔的頂端，既能為可再生能源等類別的單行法的制定和完善提供依據(jù)，又能協(xié)調(diào)各能源法律法規(guī)及政策之間的關(guān)系。此外，充分考慮到不同類型的可再生能源的技術(shù)水平、能源轉(zhuǎn)換效率和市場化程度等，建議以《可再生能源法》以及已出臺(tái)的相關(guān)配套政策為基礎(chǔ)，針對(duì)小水電、風(fēng)能、生物質(zhì)能、太陽能等幾種常見可再生能源分別制定符合其特點(diǎn)和持續(xù)發(fā)展的單項(xiàng)法律或行政法規(guī)，把經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)已經(jīng)比較成熟的政策措施逐步上升到法律或法規(guī)層面。

2.完善全額保障性收購制度。全額保障性收購制度要求國家能源主管部門制定全國可再生能源發(fā)電量的年度收購指標(biāo)和實(shí)施計(jì)劃，確定并公布電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)達(dá)到的全額保障性收購可再生能源發(fā)電量的年度最低限額指標(biāo)；電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)該收購不低于最低限額指標(biāo)的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量。自確立全額保障收購制度以來，其實(shí)施效果并不理想，究其原因有配套法規(guī)政策的滯后，各地區(qū)可再生資源不同，發(fā)電商、電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益博弈等因素，要完善全額保障性收購制度需從加快制定我國并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、可再生能源電力配額，科學(xué)制定可再生能源發(fā)展計(jì)劃，構(gòu)建綠色證書制度等措施著手。

3.細(xì)化環(huán)境保護(hù)綠色條款。《可再生能源法》在立法理念上除支持可再生能源發(fā)展之外，更應(yīng)兼顧環(huán)境生態(tài)保護(hù)。以風(fēng)電為例，法國在發(fā)展可再生能源時(shí)非常注重與環(huán)境友好，由于發(fā)展風(fēng)電將會(huì)在許多鄉(xiāng)村中矗立眾多風(fēng)力發(fā)電設(shè)備，造成噪聲污染的同時(shí)也會(huì)對(duì)美麗的鄉(xiāng)村景觀造成破壞。法國因而在2005年《能源法》以及《格納勒格法案二》中確立了風(fēng)電建設(shè)的嚴(yán)格審批程序，規(guī)定風(fēng)電站必須在規(guī)定的區(qū)域內(nèi)建設(shè)并嚴(yán)格履行報(bào)批程序，盡管這規(guī)定不可避免將對(duì)法國風(fēng)電的發(fā)展造成某種程度的抑制。[6]相比之下，我國立法對(duì)環(huán)境問題考慮較少，從而難以有效抑制可再生能源開發(fā)過程中生態(tài)環(huán)境破壞的問題。我國應(yīng)當(dāng)完善有關(guān)環(huán)境保護(hù)規(guī)定，明確應(yīng)當(dāng)遵循的綠色環(huán)保要求。

（二）政策方面完善建議

1.采取合理的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施。我國經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策與國外相比在種類上差別不大，區(qū)別主要在于力度方面。建議可從財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、信貸支持三方面來完善經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策。[7]

（1）財(cái)政補(bǔ)貼方面。目前實(shí)施的有投資補(bǔ)貼、產(chǎn)出補(bǔ)貼以及對(duì)用戶進(jìn)行補(bǔ)貼三種形式。投資補(bǔ)貼的優(yōu)點(diǎn)是可降低投資成本，調(diào)動(dòng)投資者積極性，缺點(diǎn)是與企業(yè)經(jīng)營狀況不掛鉤，不能有效刺激企業(yè)通過技術(shù)進(jìn)步來降低成本。對(duì)用戶進(jìn)行補(bǔ)貼在我國主要在太陽能及風(fēng)能發(fā)電設(shè)備方面被廣泛運(yùn)用，但是這種補(bǔ)貼形式依然只是降低投資成本。產(chǎn)出補(bǔ)貼則是根據(jù)可再生能源設(shè)備的產(chǎn)品產(chǎn)量進(jìn)行補(bǔ)貼，這種補(bǔ)貼的優(yōu)勢有利于鼓勵(lì)企業(yè)增加產(chǎn)量、降低成本、提高經(jīng)濟(jì)效益，美國、印度等國正是實(shí)施這一激勵(lì)措施，中國目前還沒有這種補(bǔ)貼政策，建議積極借鑒。

（2）稅收優(yōu)惠方面。稅收優(yōu)惠是各國促進(jìn)可再生能源發(fā)展的不可或缺的政策，相比而言我國稅收優(yōu)惠力度顯得不夠，完善空間較大。一是完善增值稅，應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范各類可再生能源增值稅優(yōu)惠政策，積極推進(jìn)“營改增”。二是完善企業(yè)所得稅，完善現(xiàn)有優(yōu)惠規(guī)定，實(shí)行投資所得稅抵扣優(yōu)惠、經(jīng)營所得稅再投資項(xiàng)目相對(duì)應(yīng)的所得稅部分返還等措施。三是完善進(jìn)口關(guān)稅政策。為鼓勵(lì)國內(nèi)資金在可再生能源領(lǐng)域大力投入，對(duì)利用國內(nèi)資金進(jìn)口國外可再生能源設(shè)備的企業(yè)采取和外商同等待遇，免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。

（3）信貸支持方面。目前主要是國有資本參與可再生能源投資開發(fā)，但是要加快可再生能源發(fā)展，必須要加快推進(jìn)投資領(lǐng)域的市場化，創(chuàng)造條件引入各類所有制主體公平公正地參與可再生能源的投資開發(fā)。因此，需要?jiǎng)?chuàng)造各種條件鼓勵(lì)商業(yè)銀行、民間資本等進(jìn)入可再生能源發(fā)展市場。而且，由于長期以來我國可再生能源行業(yè)技術(shù)水平較低、資金缺乏，對(duì)國外的技術(shù)和資金依賴較大，在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，充分合理利用國際資金也是我國可再生能源發(fā)展的重要途徑。

2.保障可再生能源法律政策的執(zhí)行。目前我國的可再生能源政策大多是鼓勵(lì)性政策，存在“重鼓勵(lì)、輕懲罰”的問題，不利于政策的執(zhí)行監(jiān)管。為了體現(xiàn)責(zé)權(quán)利對(duì)等，有必要出臺(tái)與之配套的懲罰性條款，利用經(jīng)濟(jì)手段規(guī)范可再生能源政策的執(zhí)行秩序。另外，在政策執(zhí)行檢查時(shí)，也要積極做好與地方和企業(yè)的溝通，了解執(zhí)行難的癥結(jié)所在，在下一次政策修訂或政策完善時(shí)，進(jìn)一步理順關(guān)系，使得政策更易于執(zhí)行。最后，還要加強(qiáng)公眾培訓(xùn)和教育，促使公眾理解和支持可再生能源政策。

（三）互補(bǔ)機(jī)制方面完善建議

1.正確定位“法律”與“政策”的作用。法律具有權(quán)威性和穩(wěn)定性，但它不夠具體；政策具有靈活性和具體性，但它缺乏長效機(jī)制；兩者結(jié)合互補(bǔ)才能發(fā)揮出最大作用。[8]所以，我們在立法和制定政策時(shí)，要正確定位“法律”與“政策”的作用。不能把所有的具體問題都拋給能源主管部門出臺(tái)配套“政策”來完成，也不能將“法律”的規(guī)范空間卡死，使得法律條款存在執(zhí)行難、不接地氣的問題。對(duì)于在長期實(shí)踐中，已經(jīng)證明是必須長期堅(jiān)持的政策，比如可再生能源發(fā)展規(guī)劃與電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃相銜接的政策，在立法修訂時(shí)就應(yīng)該上升為法律，使其增強(qiáng)權(quán)威性和約束力。[9]對(duì)于那些需要隨著經(jīng)濟(jì)形勢和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的變化而調(diào)整的政策，如財(cái)稅、價(jià)格等經(jīng)濟(jì)政策，隨著產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平的提升，開發(fā)成本在慢慢下降，經(jīng)濟(jì)政策也就需要調(diào)整了。

2.滿足“簡政放權(quán)”的要求?！犊稍偕茉捶ā分皇墙o出了國家對(duì)于可再生能源的意志主張，在具體操作方面留下了一定的模糊地帶和制度空白。在進(jìn)行法律修訂和配套政策制定時(shí)，要考慮到“簡政放權(quán)”的要求，要注意減少政府政策的“可裁量權(quán)”，加強(qiáng)市場的調(diào)節(jié)作用。劃清法律與行政、政府與市場的邊界，凡屬市場能夠有效發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的，政府要大膽簡政放權(quán)，要松綁管束，減少行政干預(yù)，但相應(yīng)的“法律”約束和規(guī)范要跟上；凡屬市場不能有效發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的，政府應(yīng)當(dāng)去主動(dòng)補(bǔ)位，加大行政管理，管到位，避免出問題，但同樣需要相應(yīng)的“法律”要約束和規(guī)范政府的管理行為和政策，防止政府的政策“管過了界”。

四、結(jié)語

目前我國已經(jīng)迎來了可再生能源發(fā)展的黃金時(shí)期，但其健康有序發(fā)展仍然有待于我國法律制度和配套政策的不斷完善。在法律方面，立法先行，加強(qiáng)法律系統(tǒng)性建設(shè)，構(gòu)建多層次的促進(jìn)可再生能源發(fā)展的法律體系；完善全額保障性收購制度，細(xì)化環(huán)境保護(hù)綠色條款。在政策方面，從財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、信貸支持三個(gè)方面完善經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，“審批”與“監(jiān)管”并重，“鼓勵(lì)”與“懲罰”并重，保障可再生能源法律政策的執(zhí)行。同時(shí)注重“法律與政策互補(bǔ)”機(jī)制建設(shè)，正確定位“法律”與“政策”的作用，有效規(guī)范政府和市場的關(guān)系，進(jìn)一步簡政放權(quán)。我國可再生能源發(fā)展一定可以在中國這片充滿活力的熱土綻放勃勃生機(jī)。

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作者簡介：蘭珊（1983-），女，壯族，河南南陽人，碩士畢業(yè)于云南大學(xué)，任職于昆明市西山區(qū)人民檢察院，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。