【摘要】在研究我國(guó)現(xiàn)有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)上,分析建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的重要性、必要性、必然性和可行性,就現(xiàn)行體制下我國(guó)建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提出了基本方案構(gòu)想。
【關(guān)鍵詞】橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付 方案構(gòu)想
1994年分稅制之后,我國(guó)建立了形式比較單一的縱向轉(zhuǎn)移支付制度,主要是中央對(duì)地方和省對(duì)基層的轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付制度建立最初的目的是調(diào)整中央和地方政府間以及地方和地方之間的財(cái)政關(guān)系。但在實(shí)施過(guò)程中僅在調(diào)節(jié)縱向財(cái)政關(guān)系上發(fā)生作用,并未在橫向財(cái)政平衡矛盾方面有較大的效果。因此,迫切需要建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,以逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。
一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的現(xiàn)狀研究
轉(zhuǎn)移支付制度是伴隨著1994年分稅制財(cái)政體制改革的基礎(chǔ)上逐步形成的在一定的事權(quán)、支出責(zé)任和收入劃分之下財(cái)政資金的相互轉(zhuǎn)讓。其目的為了緩解貧困地區(qū)的財(cái)政矛盾,調(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系,解決中央和地方以及地方和地方之間的財(cái)政不平衡,并實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。目前我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付按支付的性質(zhì)分類包括稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和其他轉(zhuǎn)移支付。按方向分類包括縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付。
雖然轉(zhuǎn)移支付制度的確立對(duì)緩解地方財(cái)政困難,調(diào)節(jié)地區(qū)財(cái)政不平衡,促進(jìn)公共服務(wù)均等化方面發(fā)揮著良好的效果,但是目前地區(qū)間公共服務(wù)水平呈現(xiàn)出進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì),這在一定程度上也暴露了現(xiàn)今轉(zhuǎn)移支付制度本身的缺陷。主要有:
(1)轉(zhuǎn)移支付制度不完善。轉(zhuǎn)移支付制度包括縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付,而在我國(guó)只有縱向轉(zhuǎn)移支付一種形式,而且種類和項(xiàng)目繁雜。首先,我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式種類多,但是真正屬于均等化轉(zhuǎn)移支付的所占比重很小。其次,我國(guó)政府層級(jí)多且復(fù)雜,事權(quán)與財(cái)權(quán)邊界模糊,在實(shí)際操作過(guò)程中并不能很好地落實(shí)轉(zhuǎn)移支付,降低了其實(shí)際效果。最后,省以下轉(zhuǎn)移支付制度沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范,形式多樣,不利于平衡縣市之間的財(cái)力差距。
(2)轉(zhuǎn)移支付體系不規(guī)范?,F(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度主要采用因素法和基數(shù)法確定,在指標(biāo)選擇方面有待改善。部分撥款不夠規(guī)范,而且預(yù)算草案的編制不夠詳細(xì)。在轉(zhuǎn)移支付的形式上,尚未形成比較完善的轉(zhuǎn)移支付體系,缺乏橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。
二、建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的四性分析
(一)必要性分析
現(xiàn)如今地方間財(cái)力差距越來(lái)越大,而我國(guó)的現(xiàn)有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度又很不完善。我國(guó)政府已經(jīng)連續(xù)多年不得不靠發(fā)行國(guó)債來(lái)緩解財(cái)政壓力,單純的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到平衡財(cái)力的目的。因此,為縮小地區(qū)間財(cái)力差距,促進(jìn)全國(guó)穩(wěn)定與發(fā)展,完善分稅制財(cái)政體制同時(shí)公共服務(wù)均等化,建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是非常有必要的。
(二)重要性分析
橫向轉(zhuǎn)移支付制度是在現(xiàn)有的財(cái)政體制之下,同級(jí)政府之間財(cái)政資金的相互轉(zhuǎn)移,是對(duì)縱向轉(zhuǎn)移支付制度的補(bǔ)充,一般是財(cái)力富裕的地區(qū)向財(cái)力匱乏地區(qū)的轉(zhuǎn)移??v向轉(zhuǎn)移支付是調(diào)整中央和地方財(cái)政關(guān)系的重要手段,而橫向轉(zhuǎn)移支付則可用來(lái)平衡地方之間的財(cái)政差異,從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是調(diào)節(jié)各級(jí)政府和地區(qū)間財(cái)政分配關(guān)系的重要手段,是財(cái)政再分配過(guò)程中不可或缺的環(huán)節(jié)。在汶川地震時(shí)期,當(dāng)時(shí)有多地對(duì)受災(zāi)地區(qū)進(jìn)行支援,這種對(duì)口式的支持實(shí)際上就是橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,也在當(dāng)時(shí)起到了巨大的作用,緩解了中央的壓力。因此,橫向轉(zhuǎn)移支付制度具有重要作用。
(三)必然性分析
從國(guó)內(nèi)來(lái)看,隨著經(jīng)濟(jì)大力發(fā)展,分稅制體制的逐步完善,財(cái)政體制的改革,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度為滿足新的財(cái)政體制的需求,必然要擺托現(xiàn)有的不規(guī)范,不系統(tǒng),不完善的局面。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑,建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度以適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)狀況,滿足財(cái)政新制度的需求是必然趨勢(shì)。其次過(guò)去的地區(qū)之間人力、財(cái)力、物力等方面的交流已經(jīng)算是橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的雛形,隨著地區(qū)間的財(cái)力差距越來(lái)越大,這種交流必然會(huì)演變成一項(xiàng)正規(guī)的制度,以保障其有序地運(yùn)行。
(四)可行性分析
我國(guó)雖然沒(méi)有橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,但是過(guò)去的對(duì)口支援實(shí)質(zhì)上就是橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,也取得了一定的良好效果,這表明我國(guó)實(shí)行橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度完全是有可能的。其次,由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不平衡,地區(qū)間財(cái)力差異較大,且極不均衡,在一定程度上具備了轉(zhuǎn)移支付的條件,發(fā)達(dá)地區(qū)有能力向落后地區(qū)轉(zhuǎn)移財(cái)力。最后,德國(guó)實(shí)行的是均等化轉(zhuǎn)移支付,它的州際間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是其獨(dú)有的特色,這為我國(guó)建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。
三、橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本構(gòu)想
(一)橫向轉(zhuǎn)移支付的模式選擇
一個(gè)國(guó)家選擇怎么樣轉(zhuǎn)移支付模式主要由實(shí)際情況和財(cái)政平衡的特定需要決定的。發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付一般以效率為主,而發(fā)展中國(guó)家則以均等化為主。我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家,因此,我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付首選目標(biāo)該是均等化,從而形成縱向和橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的均等化轉(zhuǎn)移支付體系。
(二)我國(guó)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方案設(shè)想
橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)內(nèi)容包括資金結(jié)構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制和轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方法。應(yīng)根據(jù)各地區(qū)財(cái)力和公共服務(wù)水平的差異在科學(xué)測(cè)算的基礎(chǔ)上確定。
1.橫向轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模和結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。橫向轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和資金額度應(yīng)根據(jù)區(qū)域間財(cái)政經(jīng)濟(jì)不平衡的程度和公共服務(wù)均等化的需要來(lái)確定。我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移規(guī)模仍然不夠大,因此要擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,同時(shí)要確定好縱向和橫向均等化轉(zhuǎn)移支付的比例,確定好一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例。建議橫向和縱向轉(zhuǎn)移支付資金的比重應(yīng)分別占轉(zhuǎn)移支付資金總量的35%和65%。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金比重不超過(guò)20%。
2.橫向轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)作機(jī)制設(shè)計(jì)。建立一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu),進(jìn)行資金的統(tǒng)籌安排。并且根據(jù)測(cè)算確定轉(zhuǎn)移支付支出地區(qū)和接受地區(qū),確保轉(zhuǎn)移支付體系的運(yùn)動(dòng),從而平衡地區(qū)財(cái)力均等化公共服務(wù)。
3.轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方法。橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)按照人均相關(guān)因素進(jìn)行分配,且分配額度與財(cái)政成反比,與財(cái)政公共服務(wù)需求成正比。省際之間的橫向轉(zhuǎn)移支付可根據(jù)各省的財(cái)力及人口之和來(lái)確定“全國(guó)財(cái)力人均值”(縣際之間轉(zhuǎn)移支付為全省財(cái)力人均值)并以此為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)核算各地區(qū)實(shí)際人均財(cái)力水平。由于目前地區(qū)間人均財(cái)力差距較大,因此,橫向轉(zhuǎn)移支付可采取漸進(jìn)式,逐步進(jìn)行推廣。其數(shù)學(xué)模型為:
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其中:Fti-表示橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額度(如數(shù)值為“+”即富裕地區(qū),其數(shù)額為調(diào)出財(cái)力;如數(shù)值為“-”即為貧困地區(qū),其數(shù)額為補(bǔ)助財(cái)力);Cpi為財(cái)力人均值;B為全國(guó)財(cái)力人均值;P為人口數(shù);i為地區(qū)(省或縣);a為待定系數(shù)。
地區(qū)財(cái)力人均值的計(jì)算方法:
Cpi=(地區(qū)地方財(cái)政收入+中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入)/地區(qū)人口數(shù)
全國(guó)財(cái)力人均值的計(jì)算方法:
B=(各省地方財(cái)政收入之和+中央轉(zhuǎn)移支付之和)/各省人口數(shù)之和。
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作者簡(jiǎn)介:徐麗娟(1990-),女,山西忻州人,山西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院2013(財(cái)政學(xué))學(xué)術(shù)碩士研究生,研究方向:財(cái)政理論與政策。