陶芳杰 胡蘊(yùn)濤

行政訴訟和行政復(fù)議制度因其固有缺陷，導(dǎo)致行政訴訟陷入立案難、審理難、執(zhí)行難的瓶頸，更被詬病為“民告官為什么這么難”。十八屆四中全會(huì)指出，加強(qiáng)對司法活動(dòng)的監(jiān)督，完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)對行政訴訟的監(jiān)督。這次行政訴訟法的修改即落實(shí)了這一總體要求。新法對于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政訴訟被告的內(nèi)容沒有明顯增加，而是進(jìn)一步突出了檢察權(quán)監(jiān)督審判權(quán)的功能，主要體現(xiàn)在對行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行等環(huán)節(jié)上，并以抗訴、檢察建議（主要指案件受理、審理環(huán)節(jié)）、加強(qiáng)對行政案件裁判、執(zhí)行監(jiān)督等方式體現(xiàn)出來。一系列制度保障設(shè)計(jì)，強(qiáng)化了檢察視角下行政訴訟的監(jiān)督與救濟(jì)功能，減輕了公民、組織面對行政訴訟時(shí)產(chǎn)生的“因個(gè)體弱勢而無法與公權(quán)力抗衡”的心理負(fù)擔(dān)和疑慮。

一、對行政抗訴事由中的檢察監(jiān)督分析

根據(jù)新行政訴訟法第九十一條和第九十三條規(guī)定，抗訴可分為依申請抗訴事由和依職權(quán)申請抗訴事由。筆者將分別對其中的檢察監(jiān)督進(jìn)行分析探討。

（一）依申請抗訴事由中的檢察監(jiān)督

（1）有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定的；原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足、未經(jīng)質(zhì)證或是偽造的；原判決、裁定適用法律、法規(guī)確有錯(cuò)誤的。

對于有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定的，也就是行政裁判生效后新發(fā)現(xiàn)的證據(jù)，應(yīng)堅(jiān)持有利于原告的原則。即公民、組織在行政裁判生效后又發(fā)現(xiàn)新的能夠改變或推翻原審裁判認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)，可以向法院申請?jiān)賹彛部梢韵驒z察機(jī)關(guān)申請抗訴。

對于原審判決、裁定認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足、沒有質(zhì)證或偽造證據(jù)的，應(yīng)分清情況。一是原裁判認(rèn)定事實(shí)主要證據(jù)不足的，判決結(jié)果對權(quán)利歸屬、責(zé)任追究或義務(wù)承擔(dān)有影響的，檢察機(jī)關(guān)才有必要提起抗訴。二是原裁判結(jié)果采用的證據(jù)未經(jīng)質(zhì)證。三是認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)是偽造的。

原判決、裁定適用法律、法規(guī)確有錯(cuò)誤的。適用法律錯(cuò)誤主要是指裁判中適用實(shí)體法錯(cuò)誤。這要求檢察機(jī)關(guān)不僅要維護(hù)公民、組織的合法權(quán)利，更要維護(hù)全國人大及其常委會(huì)的法律權(quán)威，特別是在上位法和下位法有沖突的情況下，不能以下位法是特別法為由主張適用，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)有權(quán)機(jī)關(guān)對下位法進(jìn)行審查。

（2）違反法定訴訟程序可能影響案件公正審判的；原裁判遺漏訴訟請求的；據(jù)以作出原裁判的法律文書被撤銷或變更的。

新行政訴訟法和最高法《關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》列舉了可能影響公正審判的程序違法情形，主要體現(xiàn)在違反訴訟基本制度上。無論裁判結(jié)果是否符合實(shí)體公正，只要嚴(yán)重違反了法定程序且事實(shí)上已經(jīng)影響了公正審判，當(dāng)事人以違反程序?yàn)橛商岢隹乖V的，檢察機(jī)關(guān)有必要依據(jù)修改后民訴法第二百條第七至十項(xiàng)來決定，但前提必須是因程序性違法而極可能導(dǎo)致裁判不公的，才有必要抗訴。

據(jù)以作出原裁判的法律文書被撤銷或變更的。最高法司法解釋規(guī)定，生效的法院裁判文書或者仲裁機(jī)構(gòu)裁決文書確認(rèn)的事實(shí)，可以作為定案依據(jù)。實(shí)踐中，法院裁判認(rèn)定的案件性質(zhì)、基本事實(shí)如果是依據(jù)法院裁判文書、仲裁機(jī)構(gòu)裁決文書或其他有證明效力的法律文書作出的，該法律文書被撤銷或變更導(dǎo)致?lián)俗鞒龅纳Р门姓J(rèn)定的案件性質(zhì)、基本事實(shí)發(fā)生變化，在這種情況下，檢察機(jī)關(guān)依申請應(yīng)當(dāng)抗訴，法院在再審程序中根據(jù)訴訟雙方提交的新證據(jù)重新依法作出事實(shí)認(rèn)定。

（3）審判人員在審理案件時(shí)有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為之一的，都應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)再審與抗訴。但是最高法相關(guān)司法解釋對此有嚴(yán)格限制，規(guī)定三種行為系已經(jīng)為相關(guān)刑事法律文書或紀(jì)律處分決定確認(rèn)的情形。

（二）依職權(quán)抗訴事由中的檢察監(jiān)督

修改后的行訴法第九十三條第一款列舉了檢察機(jī)關(guān)可以抗訴的兩種情形：符合第九十一條情形之一的；調(diào)解書損害國家和社會(huì)公益的。但這并不代表只要符合依申請抗訴的情形，檢察機(jī)關(guān)就可以依職權(quán)抗訴。

二、對行政訴訟中的檢察建議分析

檢察建議是指檢察院對已經(jīng)發(fā)生法律效力的法院判決、裁定，不采取抗訴方式啟動(dòng)再審程序，而是向人民法院提出檢察建議，由法院自行決定是否啟動(dòng)再審程序。本次修改后的行政訴訟法，借鑒民事訴訟法第208條的規(guī)定，將增加的檢察建議分為兩種：再審檢察建議和對審判人員違法行為的檢察建議。

（一）再審檢察建議

主要體現(xiàn)在對行政案件受理環(huán)節(jié)的監(jiān)督。修改后的行政訴訟法規(guī)定，不予立案或者駁回起訴確有錯(cuò)誤的，法院依當(dāng)事人申請進(jìn)行再審，檢察院依當(dāng)事人申請抗訴或者提出再審檢察建議。在行政訴訟中，檢察機(jī)關(guān)由于沒有法律授權(quán)，不能主動(dòng)通知法院受理行政訴訟案件，因此修改后行訴法規(guī)定可以通過抗訴、再審檢察建議的方式啟動(dòng)再審，以推動(dòng)糾正法院不予立案、駁回起訴的錯(cuò)誤裁定。

（二）對審判人員審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序違法行為的監(jiān)督

新行訴法第九十三條第三款規(guī)定，各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議。也就是說，法律賦予了檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟的審理進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。當(dāng)然，并不是庭審中的每起違法審判行為都必然引起再審，只有對于證據(jù)充分的，檢察機(jī)關(guān)可依據(jù)六部委關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動(dòng)中有關(guān)瀆職行為的相關(guān)規(guī)定，依法提出檢察建議。

三、對行政案件裁判和執(zhí)行中的法律監(jiān)督分析

（1）對行政案件裁判的監(jiān)督。再審是檢察機(jī)關(guān)對行政裁判監(jiān)督糾錯(cuò)的主要方式。修改后的行訴法九十三條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)再審的方式是抗訴和再審檢察建議，這里筆者強(qiáng)調(diào)的是對行政案件裁判環(huán)節(jié)而非其他環(huán)節(jié)的抗訴和檢察建議。

由于檢察建議在實(shí)踐中并不當(dāng)然啟動(dòng)再審，且申請起來比較周折，因而作為剛性監(jiān)督措施的抗訴更為當(dāng)事人愿意選擇。為切實(shí)保障當(dāng)事人依法尋求救濟(jì)的權(quán)利，筆者認(rèn)為在規(guī)則設(shè)計(jì)上應(yīng)賦予檢察建議與抗訴同等的地位，讓當(dāng)事人自行選擇。

（2）對行政案件執(zhí)行的監(jiān)督。一是對行政機(jī)關(guān)執(zhí)行行為的監(jiān)督，包括行政裁判和行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行。二是對法院執(zhí)行行為的監(jiān)督。包括對行政裁判執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督和非訴行政執(zhí)行的監(jiān)督。

總之，修改后的行訴法在強(qiáng)化法院對行政訴訟被告的監(jiān)督措施的同時(shí)，更以抗訴、檢察建議等方式突出了檢察機(jī)關(guān)對法院審理行政案件各環(huán)節(jié)活動(dòng)的監(jiān)督，彌補(bǔ)了法律監(jiān)督在民事行政檢察工作的薄弱環(huán)節(jié)。逐步健全的權(quán)利保障和救濟(jì)體系，勢必會(huì)給公民、組織在維護(hù)自身合法權(quán)益時(shí)以信心，讓“民告官”的行政官司不再那么難。

本文系內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察院2014年度重點(diǎn)調(diào)研課題。課題編號：NJ201425；課題負(fù)責(zé)人：韓峰；