安徽省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局機(jī)關(guān)服務(wù)中心 鄭曉燕

簡(jiǎn)單地說(shuō)，內(nèi)部控制就是行政事業(yè)單位為了實(shí)現(xiàn)自己的控制目標(biāo)，切實(shí)地保護(hù)單位資產(chǎn)的安全性和使用的有效性，通過(guò)一定的方法、手段與措施來(lái)降低單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)而實(shí)施的工作。在我國(guó)，由于對(duì)提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的迫切要求，內(nèi)部控制的地位不斷提高，現(xiàn)代企業(yè)的內(nèi)部控制制度已日益完善。與企業(yè)相比較而言，一些行政單位事業(yè)單位在內(nèi)部控制制度的建立和實(shí)施效果方面卻顯得尤為落后。各級(jí)行政事業(yè)單位應(yīng)從本單位的實(shí)際情況出發(fā),學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)企業(yè)實(shí)施的內(nèi)部控制方法，構(gòu)建具有自身特色的內(nèi)部控制體系，實(shí)現(xiàn)單位的管理進(jìn)步和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

一、內(nèi)部控制制度在我國(guó)企事業(yè)單位的發(fā)展進(jìn)程

中國(guó)在20世紀(jì)90年代中后期就開始推進(jìn)內(nèi)部控制的建設(shè)。《獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則第九號(hào)—內(nèi)部控制和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)》的頒布是我國(guó)現(xiàn)代內(nèi)部控制建設(shè)的起點(diǎn)。2000年7月，新《會(huì)計(jì)法》實(shí)施，首次以法律形式對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制提出了規(guī)定?！秲?nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范—基本規(guī)范試行》和《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范—貨幣資金試行》等相關(guān)法律法規(guī)的相繼出臺(tái)，對(duì)內(nèi)部控制制度在企業(yè)和行政事業(yè)單位的建立和發(fā)展起到了積極地促進(jìn)作用。

2010年4月，我國(guó)財(cái)政部聯(lián)合其他五部門共同發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》，連同之前頒布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》標(biāo)識(shí)著內(nèi)部控制規(guī)范體系在我國(guó)企業(yè)中已基本建立起來(lái)。但該基本規(guī)范與配套指引主要適用于企業(yè),行政事業(yè)單位在資金來(lái)源、會(huì)計(jì)核算、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、管理模式等方面都與企業(yè)存有較大區(qū)別,因此不能簡(jiǎn)單套用。為促進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制的發(fā)展，財(cái)政部于2012年11月發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。為輔助其順利地實(shí)施，財(cái)政部又分別重新修訂了行政單位的財(cái)務(wù)規(guī)則和事業(yè)單位的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、會(huì)計(jì)制度，這有利地推動(dòng)了我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的全面建立。

二、內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位執(zhí)行力較差的原因探析

(一)內(nèi)部控制制度本身有待完善和健全

近年來(lái)，內(nèi)部控制制度在企業(yè)得到了飛速的發(fā)展和進(jìn)步，取得了一定的績(jī)效。但是，現(xiàn)階段我國(guó)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度體系仍不夠完善，缺少一套內(nèi)部控制具體性的指導(dǎo)規(guī)范。在實(shí)施過(guò)程中，很少有行政事業(yè)單位根據(jù)自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)及實(shí)際情況去研究和設(shè)計(jì)系統(tǒng)的內(nèi)部控制操作規(guī)范。同時(shí)，實(shí)行的內(nèi)部控制相關(guān)制度也很少能按照適應(yīng)性原則的要求隨著單位運(yùn)營(yíng)情況和實(shí)際的控制目標(biāo)以及市場(chǎng)環(huán)境的變化和發(fā)展而不斷地修訂和完善，以適應(yīng)現(xiàn)代復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給其帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和壓力。

(二)對(duì)內(nèi)部控制的必要性和重要性缺少認(rèn)識(shí)，內(nèi)控意識(shí)較差

財(cái)政部在制定行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施的原則中明確規(guī)定了全面性原則：行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿單位所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和相關(guān)的監(jiān)管活動(dòng)，包括財(cái)務(wù)預(yù)算、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)控制活動(dòng)、建設(shè)項(xiàng)目及合同的管理等各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，并且要涵蓋各個(gè)環(huán)節(jié)，包括事前控制，事中控制和事后控制。同時(shí)還要求單位的所有工作人員包括單位負(fù)責(zé)人都要參與內(nèi)部控制建設(shè)工作中去。在實(shí)際工作中，很多單位的內(nèi)控制度往往只停留在“文件”上、“口號(hào)”上，內(nèi)控執(zhí)行要求在單位領(lǐng)導(dǎo)層面前缺少執(zhí)行力，大多數(shù)職工認(rèn)為內(nèi)部控制的實(shí)施僅是財(cái)務(wù)部門的工作，更有甚者，認(rèn)為內(nèi)部控制制度束縛了日常工作，對(duì)內(nèi)部控制執(zhí)行產(chǎn)生抵觸情緒。

(三)內(nèi)部控制的執(zhí)行力有待提高

提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制執(zhí)行力的關(guān)鍵就是實(shí)施規(guī)范的措施和嚴(yán)格地執(zhí)行流程。同時(shí)實(shí)施的措施和流程也是將制度落到實(shí)處的具體辦法,其規(guī)范、有效直接決定著內(nèi)部控制工作的成效。但在實(shí)際工作中，由于受成本效益原則的限制，行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理不可能不計(jì)成本地投入人、財(cái)、物力，制約了內(nèi)部控制實(shí)施的有效性。例如，在我國(guó)，很多基層行政事業(yè)單位財(cái)力不夠，編制有限，人員緊張，大多存在一人多崗，崗位設(shè)置不合理的現(xiàn)象，嚴(yán)重違反了制衡性原則。此外，大多數(shù)單位制定的內(nèi)部控制措施是針對(duì)日常的經(jīng)常性經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，對(duì)偶然突發(fā)性經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，較少建立相應(yīng)防控措施，這種事項(xiàng)一旦發(fā)生，原先制定的內(nèi)部控制相關(guān)制度就喪失了控制力。同時(shí)，多數(shù)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的實(shí)施措施未能與辦公自動(dòng)化、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理等管理信息系統(tǒng)建設(shè)有機(jī)結(jié)合，降低了內(nèi)部控制實(shí)施的效率和效果。

(四)缺少有效的內(nèi)外部監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制來(lái)檢驗(yàn)和促進(jìn)內(nèi)部控制的執(zhí)行效果

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)大多數(shù)行政事業(yè)單位都沒有設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門和監(jiān)督部門，對(duì)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行結(jié)果缺乏具體的日常監(jiān)督和激勵(lì)措施。例如對(duì)大額支出和專項(xiàng)資金沒有實(shí)行跟蹤問(wèn)效和績(jī)效評(píng)價(jià)，直接影響了內(nèi)部控制機(jī)制在行政事業(yè)單位作用的發(fā)揮。在外部審計(jì)監(jiān)督環(huán)節(jié)上，包括財(cái)政，審計(jì)等在內(nèi)的政府監(jiān)督機(jī)制，未能形成綜合監(jiān)督的合力，財(cái)政、審計(jì)等外部督查工作較少對(duì)被審計(jì)單位相關(guān)制度的本身以及制度實(shí)施的情況進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督，針對(duì)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)中的缺陷和實(shí)施中存在的不足，提出審計(jì)處理意見和相關(guān)建議并督促整改。

三、實(shí)施內(nèi)部控制對(duì)于行政事業(yè)單位的必要性和相關(guān)改進(jìn)措施建議

在當(dāng)前的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，行政事業(yè)單位科學(xué)建立并有效實(shí)施內(nèi)部控制不僅僅是為了提升單位內(nèi)部管理的規(guī)范化、科學(xué)化水平，保障單位的順利運(yùn)營(yíng)，也是深化單位的體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，使其獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的關(guān)鍵，同時(shí)也是防范舞弊和預(yù)防腐敗的有效手段。

因此，行政事業(yè)單位應(yīng)確實(shí)提高內(nèi)部控制實(shí)施的有效性，建議采取以下改進(jìn)措施。

(一)積極營(yíng)造適應(yīng)內(nèi)部控制實(shí)施與發(fā)展的內(nèi)在環(huán)境

現(xiàn)代內(nèi)部控制理論普遍認(rèn)為，“人”是內(nèi)部控制中的根本和核心因素。因此，首先必須加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，強(qiáng)化單位領(lǐng)導(dǎo)層的責(zé)任意識(shí)，以身作則，做好宣傳和引導(dǎo)，積極帶動(dòng)相關(guān)工作人員執(zhí)行內(nèi)控制度的積極性,從而推動(dòng)內(nèi)部控制工作在整個(gè)單位的有效開展。

(二)建立健全相關(guān)的制度規(guī)范

讓內(nèi)部控制充分發(fā)揮功效，關(guān)鍵在于制度的完善與落實(shí)。只有不斷建立健全各項(xiàng)管理制度，使內(nèi)部控制與單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有機(jī)融合，真正做到用制度管權(quán)，按制度管事，靠制度管人，才能促進(jìn)內(nèi)部控制地有效實(shí)施。在單位層面上，要不斷地完善相關(guān)的制度規(guī)范，一方面要細(xì)化制度規(guī)范的內(nèi)容和指標(biāo)，切實(shí)地加強(qiáng)內(nèi)部控制制度規(guī)范的適用性和實(shí)用性，使其更易操作和管理，充分發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值和作用。對(duì)內(nèi)部控制過(guò)程中關(guān)鍵崗位工作人員實(shí)行輪崗輪訓(xùn)制度，積極推進(jìn)信息化建設(shè)加強(qiáng)內(nèi)部控制等。在業(yè)務(wù)層面上，實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理制度，提高預(yù)算編制質(zhì)量和執(zhí)行的有效性；在資產(chǎn)管理和政府采購(gòu)方面，從程序上對(duì)重點(diǎn)工作和關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)加以控制。

(三)建立監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制以促進(jìn)內(nèi)部控制制度的持續(xù)完善

內(nèi)部控制的實(shí)施效果需要良好的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制來(lái)進(jìn)行檢驗(yàn)和不斷地促進(jìn)。應(yīng)嘗試采取以下幾項(xiàng)措施：一是對(duì)內(nèi)部控制的研究和落實(shí)應(yīng)建立長(zhǎng)效機(jī)制。隨著內(nèi)部控制制度及相關(guān)財(cái)務(wù)制度的發(fā)展完善，多數(shù)行政事業(yè)單位結(jié)合本單位的實(shí)際情況，制定了一套內(nèi)部控制相關(guān)制度。但是該制度能不能發(fā)揮其應(yīng)有的績(jī)效，可操作性如何，存不存在漏洞，這就需要監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制來(lái)檢驗(yàn)。行政事業(yè)單位對(duì)單位內(nèi)部控制制度的有效性及適應(yīng)性應(yīng)定期開展評(píng)價(jià)工作，以促進(jìn)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的持續(xù)完善。針對(duì)內(nèi)部控制流程中的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)針對(duì)性地及時(shí)制定防控措施。同時(shí)，應(yīng)自行組織或邀請(qǐng)社會(huì)力量對(duì)內(nèi)部控制制度進(jìn)行全面的考核和評(píng)價(jià)，增強(qiáng)單位內(nèi)部各個(gè)部門之間的溝通和協(xié)作，提高制度執(zhí)行的透明度，讓更多的人參與進(jìn)來(lái)，實(shí)現(xiàn)共同的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位更好更快地發(fā)展和進(jìn)步。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建立和完善對(duì)于單位的改革和發(fā)展有著十分重要的作用,它不僅影響行政事業(yè)單位的社會(huì)公眾形象,更是公共資源合理配置的重要依據(jù)。因此,對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的研究具有重大的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。各級(jí)行政事業(yè)單位一定要及時(shí)地發(fā)現(xiàn)實(shí)際工作中單位內(nèi)部控制工作存在的問(wèn)題和不足，根據(jù)自身的實(shí)際發(fā)展情況和控制目標(biāo)提出切實(shí)可行的解決措施，在加強(qiáng)內(nèi)部控制能力的同時(shí)促進(jìn)單位其他工作的順利開展，從而實(shí)現(xiàn)單位職能正常高效地運(yùn)行。

[1]《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》財(cái)政部制定立信會(huì)計(jì)出版社

[2]《高級(jí)會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)》財(cái)政部會(huì)計(jì)資格評(píng)價(jià)中心編經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社

[3]《內(nèi)部控制學(xué)》史元、粱運(yùn)吉主編科學(xué)出版社

[4]《企業(yè)內(nèi)部控制學(xué)》鄭洪濤張穎著東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社