林明月 陳小艷

摘 要：隨著海洋旅游的快速發(fā)展，海洋旅游研究也成為旅游研究，領(lǐng)域的熱點(diǎn)課題，而海洋旅游發(fā)展政策作為促進(jìn)海洋旅游業(yè)發(fā)展的重要政府激勵(lì)制度，目前相關(guān)的研究文獻(xiàn)卻相對(duì)較少。文章擬在了解海南省海洋旅游政策現(xiàn)狀及存在問題，通過對(duì)政策支持，在海南省海洋旅游業(yè)發(fā)展過程中所發(fā)揮的作用，進(jìn)行梳理，提出海洋旅游業(yè)發(fā)展的支持政策，從而為海南省海洋旅游業(yè)發(fā)展，提供更為科學(xué)、更加適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的政策建議。

關(guān)鍵詞：海洋旅游 政策支持 產(chǎn)業(yè)發(fā)展

中圖分類號(hào)：F592.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2015）06（c）-0222-02

21世紀(jì)是海洋經(jīng)濟(jì)時(shí)代，而海洋旅游業(yè)則是海洋產(chǎn)業(yè)群中的重要組成部分，有著廣闊的發(fā)展前景。隨著國(guó)家海洋開發(fā)戰(zhàn)略、旅游發(fā)展戰(zhàn)略和海南國(guó)際旅游島戰(zhàn)略的提出，海洋旅游業(yè)在國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略布局與海南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用日益凸顯。由于擁有豐富的海洋自然資源和多元的文化旅游資源優(yōu)勢(shì)，海南海洋旅游業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)位于全國(guó)前列。然而，與世界上海洋旅游業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)相比，海南省海洋旅游的開發(fā)規(guī)模、層次和服務(wù)水平都相差甚遠(yuǎn)，豐富的海洋旅游資源尚未創(chuàng)造出與之相適應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。在海洋產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的背景下，海洋旅游內(nèi)外部環(huán)境的變化迫切要求政府的政策支持和傾斜。因此，研究如何進(jìn)一步提供強(qiáng)有力的政策支持，放大政策支持的作用和效果，是發(fā)揮好海南的海洋資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展海洋旅游，建設(shè)海洋大省、海洋強(qiáng)省的關(guān)鍵所在。

我國(guó)海洋旅游研究始于20世紀(jì)80年代，董玉明（2001）[1]認(rèn)為海洋旅游是在一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下以海洋為依托，以滿足人們精神和物質(zhì)需求為目的，而進(jìn)行的海洋游覽、娛樂和度假等活動(dòng)所產(chǎn)生的現(xiàn)象和關(guān)系的總和。李悅錚（2001）[2]認(rèn)為，所謂海洋旅游是指在一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，以海洋為依托，以海水、陽(yáng)光、沙灘為主要內(nèi)容，以滿足人們的精神和物質(zhì)需求為目的而進(jìn)行的海洋游覽、娛樂、體育活動(dòng)和療養(yǎng)活動(dòng)所產(chǎn)生的現(xiàn)象和關(guān)系的總和。魏小安等（2013）[3]將海洋旅游定義為人類以海洋環(huán)境為中心所從事的旅游活動(dòng)，包括人們離開居住地到海洋環(huán)境中所引發(fā)的一系列旅游活動(dòng)。還有其他學(xué)者從不同的角度對(duì)海洋旅游作了詳細(xì)的描述，對(duì)海洋旅游的定義取得了一些基本共識(shí)，即海洋旅游定義的理解大多基于旅游的定義和海洋空間范圍界定兩者的融合。可以認(rèn)為，海洋旅游是在一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化條件下，以海洋為依托，為滿足個(gè)人需求而做的旅行活動(dòng)。而海洋旅游政策即是政府為達(dá)到規(guī)范海洋旅游市場(chǎng)，提高海洋旅游經(jīng)濟(jì)效益，并確保旅游者正當(dāng)權(quán)益的目的所采取的政治行動(dòng)或所規(guī)定的行為準(zhǔn)則的總稱。

1 海南省海洋旅游發(fā)展政策現(xiàn)狀

目前，國(guó)內(nèi)還沒有出臺(tái)專門的海洋旅游政策法規(guī)。海洋旅游發(fā)展政策具有一般旅游業(yè)政策的內(nèi)容，也具有海洋政策的獨(dú)特性，其定位屬于海洋政策內(nèi)容之一和旅游政策體系之中。

1.1 與海洋旅游相關(guān)的政策法規(guī)

目前已頒布并正在實(shí)施的與海洋旅游相關(guān)的政策文件主要有：《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》（2009年）[4]《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》（2009年）[5]《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于促進(jìn)我國(guó)郵輪業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（2008年）[6]《海南省游艇管理試行辦法》（2010年）[7]等。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》明確了旅游業(yè)與海洋產(chǎn)業(yè)的融合，提出大力推進(jìn)旅游與文化、體育、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、林業(yè)、商業(yè)、水利、地質(zhì)、海洋、環(huán)保、氣象等相關(guān)產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的融合發(fā)展，支持有條件的地區(qū)發(fā)展生態(tài)旅游、郵輪游艇旅游，為我國(guó)海洋旅游的發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)；《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》對(duì)海南旅游產(chǎn)品體系、西沙旅游、無(wú)居民海島旅游、郵輪游艇旅游都作了規(guī)劃部署；而海南省政府頒布實(shí)施全國(guó)第一部專門規(guī)范游艇產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地方性規(guī)章——《海南省游艇管理試行辦法》放寬了游艇登記注冊(cè)住所戶籍、在海南駕駛游艇、強(qiáng)制引航、境外游艇游覽觀光活動(dòng)水域等方面的諸多限制。同時(shí)，簡(jiǎn)化了游艇入境申辦、海南口岸之間轉(zhuǎn)港邊檢、境外游艇應(yīng)邀人員登艇、境內(nèi)制造的游艇出境等手續(xù)，這些將大大促進(jìn)海南游艇產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。

1.2 現(xiàn)行海洋旅游相關(guān)的規(guī)劃

現(xiàn)行與海洋旅游相關(guān)的規(guī)劃主要有旅游行業(yè)的《海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》[8]《中國(guó)旅游業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》[9]和《海南省旅游業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》[10]及海洋行業(yè)的《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》[11]《海南省“十二五”海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》[12]等規(guī)劃。

《海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》提出了包括“我國(guó)旅游業(yè)改革創(chuàng)新的實(shí)驗(yàn)區(qū)、世界一流的海島休閑度假旅游目的地”的六大戰(zhàn)略定位，并提出了大力發(fā)展海洋旅游業(yè)，在保護(hù)好海洋生態(tài)環(huán)境的前提下，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)特色海洋旅游項(xiàng)目；《中國(guó)旅游業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》對(duì)海南旅游業(yè)從政策優(yōu)勢(shì)、旅游公共服務(wù)體系建設(shè)、旅游發(fā)展質(zhì)量、旅游產(chǎn)品體系等方面提出了發(fā)展要求；《海南省旅游業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》將海洋旅游定位為六大重點(diǎn)工程之一，對(duì)海南省海洋旅游發(fā)展提出了發(fā)展目標(biāo)、空間布局、產(chǎn)品構(gòu)建、項(xiàng)目安排等，其中提出“十二五”期間海洋旅游的總體目標(biāo)為將海南初步建成國(guó)際一流的海洋休閑度假品牌，全國(guó)海洋旅游示范基地；《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出積極發(fā)展海洋旅游業(yè)等海洋服務(wù)產(chǎn)業(yè)，科學(xué)規(guī)劃和開發(fā)濱海、海島等旅游資源，推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)，支持有條件的地方發(fā)展成為郵輪母港，建設(shè)游艇基地，規(guī)范游艇市場(chǎng)秩序，發(fā)展以游艇和帆船為主體的海上運(yùn)動(dòng)休閑旅游；《海南省“十二五”海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》將濱海及海島旅游業(yè)作為十大主要任務(wù)之一，提出要把握建設(shè)海南國(guó)際旅游島契機(jī)，大力發(fā)展濱海及海島旅游業(yè)。

2 政策分析

以上現(xiàn)有政策為海洋旅游的發(fā)展提供了良好的環(huán)境，通過引導(dǎo)、控制、扶持等手段，對(duì)海洋旅游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生主動(dòng)積極的作用，但由于海洋旅游產(chǎn)業(yè)起步較晚，不同層次的海洋旅游政策之間協(xié)調(diào)性不夠，現(xiàn)有海洋旅游相關(guān)政策仍很不完善。

2.1 海洋旅游開發(fā)政策需要細(xì)化

現(xiàn)有旅游政策在宏觀層面提出海南省海洋旅游的發(fā)展方向，為海南省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了可靠的法律保證，對(duì)規(guī)范海南旅游業(yè)發(fā)展，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展提供了有力保障，但這些法律法規(guī)相對(duì)宏觀，對(duì)海洋旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏針對(duì)性、操作性強(qiáng)的配套政策和細(xì)節(jié)性、可執(zhí)行性強(qiáng)的專項(xiàng)規(guī)定，特別是進(jìn)入規(guī)范發(fā)展階段和當(dāng)前需要快速升級(jí)階段，海洋旅游相關(guān)職能部門未能充分認(rèn)識(shí)到海洋旅游產(chǎn)業(yè)的特殊性和戰(zhàn)略功能，沒能結(jié)合海南特殊歷史時(shí)期特點(diǎn)發(fā)揮政府主導(dǎo)對(duì)海洋旅游發(fā)展的重要作用，在特區(qū)法律制定、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、產(chǎn)業(yè)政策方面明顯職能發(fā)揮不到位，海洋旅游交通、產(chǎn)業(yè)融合、人力資源、市場(chǎng)導(dǎo)向和激勵(lì)、財(cái)政金融扶持等一系列政策創(chuàng)新不足，甚至政策缺失，明顯存在政策內(nèi)容不能很好指向海洋旅游發(fā)展瓶頸和問題，政策作用邊界和范圍模糊，存在政策難執(zhí)行、決策無(wú)對(duì)策問題。要使得海南省海洋旅游健康穩(wěn)定發(fā)展，還需要針對(duì)海洋旅游制定更加詳細(xì)的法規(guī)政策，如海南省海洋旅游條例、海南省海洋旅游發(fā)展管理辦法、海南省海洋旅游項(xiàng)目招商工作規(guī)程、海南省海洋旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法等專項(xiàng)法規(guī)政策。

2.2 需要制定海洋旅游專項(xiàng)規(guī)劃

隨著建設(shè)海南國(guó)際旅游島戰(zhàn)略的實(shí)施，宏觀層面頒布了一系列與旅游相關(guān)的規(guī)劃，這些產(chǎn)業(yè)規(guī)劃為海南旅游業(yè)指明了大的發(fā)展方向，并無(wú)海洋旅游發(fā)展的具體措施及長(zhǎng)遠(yuǎn)政策。海洋旅游作為海南省最重要的旅游產(chǎn)品，制定更多的海洋旅游發(fā)展規(guī)劃已是當(dāng)務(wù)之急。雖然海南省現(xiàn)在有《海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要》以及《海南省旅游發(fā)展總體規(guī)劃》等規(guī)劃，這些規(guī)劃是海洋旅游資源開發(fā)、保護(hù)、配置和管理的基礎(chǔ)，也是海洋旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)性文件，但目前仍然缺乏海洋旅游發(fā)展的專項(xiàng)規(guī)劃。

2.3 需要建立有效的行政管理體制

設(shè)立海洋旅游協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，海洋旅游業(yè)是新興的綜合性很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，涉及很多行業(yè)和部門，主要為海洋、旅游、交通、海事等四大部門。因此，應(yīng)該設(shè)置旅游協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有效地協(xié)調(diào)解決海洋旅游業(yè)發(fā)展中面臨的問題。

3 支持和促進(jìn)政策

3.1 深化管理體制改革

進(jìn)一步明確旅游、海洋、交通、海事等相關(guān)職能部門、相關(guān)責(zé)任單位的工作職責(zé)和重點(diǎn)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，進(jìn)一步形成發(fā)展合力。建立海洋旅游項(xiàng)目聯(lián)審機(jī)制，對(duì)海洋旅游項(xiàng)目進(jìn)行審核。探索整合相關(guān)部門的涉旅職能，建立統(tǒng)一高效的旅游投訴、咨詢服務(wù)平臺(tái)，在省旅游質(zhì)監(jiān)所的基礎(chǔ)上組建海洋旅游執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)，承擔(dān)全省海域公益性信息服務(wù)任務(wù)。

3.2 建立健全的海洋旅游發(fā)展的法律法規(guī)

依據(jù)《關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》和有關(guān)海洋旅游法規(guī)、政策及規(guī)劃，精心編制《海南省海洋旅游發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》和《海南省海洋旅游發(fā)展管理辦法》等指導(dǎo)性政策文件，為海南海洋旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供法律指導(dǎo)。

3.3 創(chuàng)新海洋旅游投融資機(jī)制

省和沿海市縣兩級(jí)財(cái)政要加大對(duì)海洋旅游產(chǎn)業(yè)的投入。通過財(cái)政扶持、資金整合、社會(huì)投入等方式，設(shè)立海南海洋旅游發(fā)展專項(xiàng)資金、海南海洋旅游產(chǎn)業(yè)投資基金，為海洋旅游企業(yè)的資本運(yùn)作提供直接有效的資金支持；對(duì)符合旅游市場(chǎng)準(zhǔn)人條件和信貸原則的海洋旅游企業(yè)和旅游項(xiàng)目，要加大多種形式的融資授信支持，合理確定貸款期限和貸款利率；支持符合條件的海洋旅游企業(yè)發(fā)行短期融資債券、企業(yè)債券和中期票據(jù)，積極鼓勵(lì)符合條件的海洋旅游企業(yè)在中小企業(yè)板和創(chuàng)業(yè)板上市融資；通過向國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款、支持處于發(fā)展中的旅游度假島嶼推遲12個(gè)月收取租金等金融政策促進(jìn)海洋旅游業(yè)發(fā)展。

3.4 加大省級(jí)財(cái)政稅收優(yōu)惠政策支持

省級(jí)財(cái)政需加大對(duì)市縣的轉(zhuǎn)移支付力度，重點(diǎn)補(bǔ)助市縣推進(jìn)海洋旅游基礎(chǔ)設(shè)施、宣傳促銷和旅游公共服務(wù)體系的建設(shè)；對(duì)于省委、省政府確定的重點(diǎn)旅游項(xiàng)目，省級(jí)財(cái)政可給予財(cái)政稅收優(yōu)惠政策支持；旅游企業(yè)從事公共基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、扶貧開發(fā)和社會(huì)事業(yè)等方面項(xiàng)目，給予所得稅優(yōu)惠。

3.5 嚴(yán)格實(shí)施海域使用管理法

依據(jù)濱海城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、無(wú)居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃，科學(xué)控制海域、海島、海岸帶建設(shè)用地規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度，保障生態(tài)旅游和重點(diǎn)旅游項(xiàng)目用海用地。充分考慮海洋旅游業(yè)發(fā)展需要，加大對(duì)海洋旅游業(yè)發(fā)展用海的支持力度。落實(shí)執(zhí)行無(wú)居民海島旅游開發(fā)的土地相關(guān)政策，有序推動(dòng)無(wú)居民海島旅游開發(fā)利用。保障航道、錨地、海洋環(huán)保、防災(zāi)減災(zāi)等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的用海需要。

3.6 放寬舉辦賽事活動(dòng)政策

充分發(fā)揮旅游業(yè)的帶動(dòng)作用，以海洋旅游業(yè)為龍頭，加快帶動(dòng)相關(guān)服務(wù)業(yè)發(fā)展。一是爭(zhēng)取允許有條件的沿海市縣創(chuàng)辦具有影響力的大型海洋旅游文化賽事和體育活動(dòng)；二是爭(zhēng)取國(guó)家承辦的比賽項(xiàng)目，安排部分在海南舉辦；三是爭(zhēng)取更大的文化交流自主權(quán)，放寬旅游演藝文化產(chǎn)品進(jìn)口政策。

4 結(jié)語(yǔ)

海南省海洋旅游資源豐富，海洋旅游經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，但是總體而言，海南省海洋旅游開發(fā)仍然處于初級(jí)階段，旅游開發(fā)模式單一，海洋旅游管理體制不健全，海洋歸屬權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)多元化，沒有形成統(tǒng)一的以海洋旅游為主體的主管部門，海洋旅游政策的缺失嚴(yán)重制約了海洋旅游的發(fā)展。文章根據(jù)國(guó)情以及海南海洋旅游發(fā)展需要，結(jié)合海南建設(shè)國(guó)際旅游島的戰(zhàn)略機(jī)遇，重點(diǎn)研究提出海洋旅游在法律法規(guī)與制度環(huán)境、投融資、財(cái)稅、用海以及服務(wù)業(yè)發(fā)展等方面的政策，支撐海南海洋旅游快速穩(wěn)定發(fā)展。

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