范如意

摘 要：目前，我國社會組織在社會管理中發(fā)揮的作用越來越突出，但是行政化色彩嚴(yán)重、公眾信任度不高、監(jiān)督管理不到位等因素仍然制約著其健康發(fā)展。黨的十八屆四中全會提出“依法治國”的重大決定，而社會組織作為多元社會管理力量中的一股重要力量，也應(yīng)該依法保障其參與社會管理的權(quán)力，探索其發(fā)展的法制化路徑，比如：進(jìn)一步簡政放權(quán)、依法監(jiān)管、適度問責(zé)及法律體系的完善等等，只有依法構(gòu)建良好的制度環(huán)境，才能推動社會組織健康發(fā)展，從真正意義上實(shí)現(xiàn)依法治國。

關(guān)鍵詞：社會組織；社會管理；法制化

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）21-0033-03

2015年李克強(qiáng)總理在做政府工作報(bào)告的時(shí)候提出了“深化社會組織管理制度改革，加快行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤。支持群團(tuán)組織依法參與社會治理，發(fā)展專業(yè)社會工作、志愿服務(wù)和慈善事業(yè)”。說明了黨和政府對社會組織的管理的認(rèn)識上升到了新的高度，簡政放權(quán)，依法監(jiān)管是目前我國社會組織建設(shè)應(yīng)有的態(tài)度。因此，深刻把握我國社會組織發(fā)展的現(xiàn)狀、優(yōu)勢，并探尋其法制化建設(shè)路徑對加快我國實(shí)現(xiàn)依法治國有著重要的理論指導(dǎo)意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國社會組織的發(fā)展現(xiàn)狀及優(yōu)勢

改革開放以后，由于中國政治體制改革，政策放寬，中國的社會組織發(fā)展非常迅速，截至1989年底，全國性的社團(tuán)發(fā)展到1 600個(gè)，地方性的社團(tuán)達(dá)到20多萬個(gè)。1998年10月國務(wù)院發(fā)布了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，與此同時(shí)，民政部原社會團(tuán)體管理司改為《民間組織管理局》，社會組織于是成為“社會團(tuán)體”和“民辦非企業(yè)單位”“基金會”的統(tǒng)稱。自此以后，中國社會組織的規(guī)模發(fā)展空前壯大，據(jù)保守估計(jì)，每年都在以10%-15%的速度遞增。近幾年社會組織數(shù)量增長較快，截至2013年底，全國依法登記的社會組織54.7萬個(gè)，比上年增長9.6%；吸納社會各類人員就業(yè)636.6萬人，比上年增加3.8%；形成固定資產(chǎn)1 496.6億元。在這其中，社會團(tuán)體28.9萬個(gè)，基金會3 549個(gè)民辦非企業(yè)單位25.5萬個(gè)[1]。這些數(shù)據(jù)只是反映了中國社會組織數(shù)量的一部分，在民間還存在著許多因?yàn)檎也坏街鞴軉挝换蛘卟环献詶l件的未注冊的社會組織，那些占我國社會組織數(shù)量的一大部分。由此可以看出，我國社會組織整體實(shí)力在不斷提升，已經(jīng)是政府職能轉(zhuǎn)移的重要承接者，而且在參與社會管理中有著其自身獨(dú)特的優(yōu)勢。

首先，滿足社會多元化的需求。政府作為公共產(chǎn)品的提供者，正是因?yàn)椴荒軡M足人們?nèi)找孀兓亩鄻踊男枨?，政府失靈才會出現(xiàn)。而政府這方面的弱點(diǎn)恰恰是社會組織的優(yōu)勢，因?yàn)樯鐣M織種類繁多而且來源于基層，能夠先于政府了解人民群眾的需求，從而更容易獲得公眾的社會認(rèn)同感及歸屬感，提供給人們多元并且與其需要相符合的服務(wù)，達(dá)到資源有效利用，并且化解社會矛盾的效果。

其次，能夠促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。十八大以來，政府職能轉(zhuǎn)變問題一直是關(guān)注的焦點(diǎn)，而社會組織正好能夠承接政府的部分職能，政府通過合同外包、公私合作即政府購買的方式，將自身的一部分職能轉(zhuǎn)移給社會組織，“用權(quán)力的減法換取市場活力乘法”，不僅有效解決了政府部分職能轉(zhuǎn)變的問題，政府與社會組織的有效合作問題，還有利于解決決策的科學(xué)化與專業(yè)化。

最后，能夠促進(jìn)和諧社會的構(gòu)建。目前的社會是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會，處處都潛伏著危機(jī)，各地群體性事件頻繁發(fā)生，究其原因，主要是管理主體太單一，政府單一的行政手段的管理方式，常引起公眾的不滿，特別是貧富差距問題、公平正義問題、社會養(yǎng)老保障問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響到了社會穩(wěn)定。而幫助弱勢群體、助殘、助老等的一些社會組織通常能夠?qū)ζ潢P(guān)懷備至，促進(jìn)社會和諧。

二、我國社會組織參與社會管理存在的問題

（一）社會組織行政化色彩比較嚴(yán)重

從歷史發(fā)展的角度來看，我國的社會組織大體可以分為兩類。一類是新中國成立初期經(jīng)過清理整頓被保留下來的，另一類則是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展逐漸建立的，這些新成立的社會組織中有相當(dāng)一部分是由政府部門創(chuàng)建并接受政府主導(dǎo)的，尤其是那些經(jīng)過合法登記的有重要影響的社會組織[2]。政府對于這些社會組織的主導(dǎo)作用，一是源自“掛靠制”，即行政機(jī)關(guān)作為主管機(jī)關(guān)必須對社會組織負(fù)政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；二是源自“變形記”，即許多行業(yè)的管理和服務(wù)類社會組織直接脫胎于行政體制改革中裁并縮編的機(jī)構(gòu)，因而與原有的或新設(shè)的政府管理部門保有密切的關(guān)系；三是源自“贅生法”，即政府部門在應(yīng)對新的治理難題或新增的管理功能時(shí)有意培植和培育了相關(guān)的社會組織[3]。另外，社會組織中的很多領(lǐng)導(dǎo)都由政府機(jī)關(guān)的官員擔(dān)任，這樣的話，他們可能會將管理政府機(jī)關(guān)模式帶入社會組織中，而這種管理模式實(shí)際上并不適合社會組織從而導(dǎo)致社會組織帶有濃厚的行政色彩，對政府的依賴性較強(qiáng)，自治程度較低，也正是這種行政化的傾向，導(dǎo)致了我國現(xiàn)行立法中的種種問題。

（二）公眾信任度不高

首先，由于社會組織的行政化色彩比較嚴(yán)重，公眾常常認(rèn)為其是政府的“派生機(jī)構(gòu)”，遇到問題的時(shí)候，通常不能真正為人民謀利益，導(dǎo)致公眾對其信任度不高。比如，2014年泰州環(huán)境公益訴訟案中，由于泰興的六家化工企業(yè)將廢酸委托給沒有資質(zhì)的公司和個(gè)人處理，導(dǎo)致廢酸直接被倒入河中，引起當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境污染，泰州的社會組織環(huán)保聯(lián)合會作為公益組織，提起公益訴訟。在這過程中，由于其領(lǐng)導(dǎo)和成員都來自我國政府行政機(jī)關(guān)，而被認(rèn)為不具有公益訴訟的資格。

其次，社會組織本身“志愿失靈”，因?yàn)椋鐣M織本身是非營利性的，但是，現(xiàn)在很多社會組織卻成了牟取個(gè)人私利的經(jīng)濟(jì)集團(tuán)，志愿精神極度缺乏，比如郭美美事件。因?yàn)樯鐣M織發(fā)展的很多資金來源是社會公眾的捐助，一旦公眾對其失去信任，其便失去了開展社會服務(wù)的一部分資金，無疑不會獲得長遠(yuǎn)的發(fā)展。

（三）監(jiān)督管理不到位

首先，社會公眾和新聞媒體作為監(jiān)督的主體之一，并沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。主要原因是一方面社會公眾和新聞媒體監(jiān)督意識還很薄弱，公民政治參與的熱情普遍不高；另一方面是因?yàn)樯鐣M織的信息公開程度還不夠，公眾對各類社會組織的服務(wù)范圍、機(jī)構(gòu)信息都缺乏基本的了解，社會組織并沒有做到讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，特別是財(cái)務(wù)方面的信息披露機(jī)制還不完善、公民缺乏監(jiān)督的渠道等等。

其次，我國對社會組織的管理實(shí)行的是雙重管理體制，不僅需要登記機(jī)關(guān)還需要主管單位。一方面，一些社會組織經(jīng)常忙于找主管單位而沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，有的甚至采用了商業(yè)注冊的方法，合法地位沒有得到官方保證，社會活動自然也不會那么順利。李克強(qiáng)總理對2014年政府工作回顧時(shí)提到：“在創(chuàng)新社會治理方面，政府在大力推進(jìn)依法行政，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，行業(yè)協(xié)會商會等四類社會組織實(shí)現(xiàn)直接登記?！钡?，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，仍然有很多社會組織由于“不合法”而難以迸發(fā)其應(yīng)有的活力；另一方面，主管單位和登記機(jī)關(guān)對社會組織存在著過度監(jiān)督和管理的現(xiàn)象，對其管制和約束太多，培育扶持太少，社會組織的生存發(fā)展可謂是舉步維艱。

（四）立法體系不完善

首先，立法層次比較低。目前，我國對于社會組織立的相關(guān)規(guī)范比如《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理?xiàng)l例》都是行政性質(zhì)的或者只是地方性立法，一方面，地方性質(zhì)的行政法可能多帶有地方的局限性，不能適用于所有的社會組織，這樣一來，就難以對社會組織進(jìn)行整體、統(tǒng)一的監(jiān)管；另一方面，由于規(guī)范往往是由相關(guān)的行政機(jī)關(guān)制定的，可能會造成其對社會組織干預(yù)太嚴(yán)重的現(xiàn)象，社會組織就難以獲得獨(dú)立的發(fā)展。

其次，社會組織的法律地位沒有得到明確的保障。因?yàn)樯鐣M織的成立是否直接由主管部門和登記機(jī)關(guān)直接決定的，法律地位沒有保障，即使社會組織對這種決定不服，也沒有辦法與之抗衡。即使成立了，也沒有獲得其應(yīng)有的法律主體應(yīng)該有的權(quán)力，當(dāng)行政機(jī)關(guān)對其進(jìn)行過度干涉的時(shí)候，社會組織并沒有相應(yīng)的權(quán)力與之抗衡，從而也是其獨(dú)立性喪失的原因。

最后，相應(yīng)的問責(zé)制度還不完善。社會組織本來是本著“志愿”的性質(zhì)為社會提供公共服務(wù)的，但是，仍然有很多社會組織還存在著為了一己私利濫用資金的現(xiàn)象。它的這種違規(guī)行為，引起了公眾的不滿。而國內(nèi)外大量實(shí)例表明，僅僅依靠社會組織的自律還不能有效防止違法違規(guī)行為的出現(xiàn)[4]。究其原因，除了內(nèi)部自律不夠，外部監(jiān)督不到位之外，問責(zé)主體太單一也是主要的原因之一。雖然政府是社會組織管理中主要的問責(zé)主體，但是對其要么不聞不問，要么就是管太多，而利益相關(guān)者（社會捐贈者、公眾、媒體等）的多元主體問責(zé)制度還不完善，給了社會組織違規(guī)的機(jī)會。

三、依法保障我國社會組織參與社會管理權(quán)力的路徑

總的來看，我國社會組織法制建設(shè)中還存在著許多問題，黨的十八大以來，黨和中央一直都在提倡“依法治國”，因此要推動社會的健康發(fā)展，也必須通過法制來規(guī)制社會組織與國家及民眾的關(guān)系，給社會組織留足空間，依法對其進(jìn)行監(jiān)管，構(gòu)建良好的制度環(huán)境，才能從真正意義上實(shí)現(xiàn)依法治國。

（一）政府進(jìn)一步簡政放權(quán)，給社會留足空間

我國社會組織行政化色彩太嚴(yán)重，對政府的依賴性太強(qiáng)，其主要原因就在于政社不分的體制，政府在轉(zhuǎn)換職能、簡政放權(quán)的過程中，以行政手段組建民間社會組織來承接，因而，要干預(yù)它們的人事安排日常管理和業(yè)務(wù)活動[5]。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷加強(qiáng)，政府管不好、不能管的事情越來越多，政府應(yīng)該給社會組織留足空間，權(quán)力下放勢在必行。一方面人事上不再任命政府機(jī)關(guān)人員擔(dān)任要職，給予社會組織自己招聘或者推選組織領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力。而且，應(yīng)該鼓勵(lì)高校畢業(yè)大學(xué)生積極主動地參與到社會組織的工作中去，提升社會組織隊(duì)伍的專業(yè)性和年輕化；另一方面，在財(cái)政上，要主動鼓勵(lì)社會組織自己從社會上尋找資金，在對提高社會組織信任度方面，政府應(yīng)該給予一定的政策支持，使其不僅能脫離靠政府財(cái)政支撐的困境，還提升了其獨(dú)立募集資金的能力，因?yàn)椤笆谌艘贼~不如授人以漁”。

李克強(qiáng)總理在2015年政府工作報(bào)告中指出：“要加大簡政放權(quán)、放管結(jié)合改革力度，建立規(guī)范行政審批的管理制度，地方政府對應(yīng)當(dāng)放給市場和社會的權(quán)力，要徹底放、不截留?！睆闹校覀兛梢钥闯鳇h和國家領(lǐng)導(dǎo)人對政府簡政放權(quán)的認(rèn)可，并且也正全力推動這項(xiàng)政策的實(shí)施。因?yàn)?，只有這樣，才能增強(qiáng)社會組織的獨(dú)立性與自治性，才能實(shí)現(xiàn)國家與社會的良性互動，才能構(gòu)建和諧社會。

（二）依法監(jiān)管，適度問責(zé)

首先，必須改革雙重管理體制。雖然目前我國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了四類社會組織的直接登記，但是這還不夠，要想社會組織健康發(fā)展，成立條件這一道坎必須跨得漂亮。十八大中要“形成政社分開、權(quán)責(zé)分明、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，這體現(xiàn)出了中央政府改革社會組織“雙重管理”現(xiàn)狀的決心，今后社會組織要把企業(yè)的管理方法納入其中，擁有完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，高效運(yùn)作、公開透明。社會組織的成立是其為人民服務(wù)的前提，沒有合法的身份地位和有力的監(jiān)督體系，社會組織之路必不會長久。

其次，完善相應(yīng)的問責(zé)制度。中國之所以會出現(xiàn)像郭美美事件這樣的丑聞，是因?yàn)閷ι鐣M織服務(wù)的問責(zé)沒有做到位。在這一方面，開創(chuàng)了公益捐款問責(zé)先河的曹德旺做得很好。2010年，他通過中國扶貧基金會向云南、貴州等地捐款2億元，并提出善款必須在半年內(nèi)發(fā)放到位，誤差不超過1%的要求。若不合格率超過1%，中國扶貧基金會必須付30倍的賠償金。這一問責(zé)的舉動，不僅使善款順利發(fā)放，也大大提升了扶貧基金會的公眾信任度。對于問責(zé)機(jī)制的建立，一方面要完善社會組織信息公開制度，及時(shí)向公眾披露社會組織內(nèi)部信息，比如：資金流向、財(cái)務(wù)報(bào)告、年度審計(jì)報(bào)告等，切實(shí)做到對社會組織的監(jiān)管有法可依、依法辦事、違法必究。在確保社會組織自治性、獨(dú)立性的同時(shí)，防止其行為失范、服務(wù)失信、管理失控[6]；另一方面，不僅要拓寬利益相關(guān)者（社會公眾，政府）對社會組織的問責(zé)渠道和提升問責(zé)意識，還應(yīng)該建立第三方即與利益相關(guān)者相對的“旁觀者”評估機(jī)制，從而達(dá)到外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督的相制衡的效果。而且，可以在法律中明確規(guī)定其監(jiān)督的義務(wù)，將社會組織的“圖謀私利”之心扼殺在搖籃之中。但是，在這之中應(yīng)該注意把握問責(zé)的程度問題，盡量避免不問責(zé)和問責(zé)過度的這樣兩個(gè)極端現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）完善立法體系

首先，明確社會組織的法律地位。目前官方的社會組織包括三大類即社會團(tuán)體，民辦非企業(yè)單位和基金會，但是《民法通則》中對法人的規(guī)定只涉及了社會團(tuán)體法人并沒有涉及民辦非企業(yè)單位法人和基金會法人，建議在《民法通則》中增加這兩項(xiàng)，在完全意義上保障社會組織的權(quán)利[7]。另外，應(yīng)該制定明確社會組織的自治范圍、政府部門對其的監(jiān)管范圍的相關(guān)法律，特別是當(dāng)政府部門監(jiān)管過度時(shí)，社會組織應(yīng)該采取什么樣的法律渠道來維權(quán)。

其次，我國現(xiàn)在對社會組織規(guī)范的只有《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理?xiàng)l例》等由行政機(jī)關(guān)訂立的相關(guān)法規(guī)，并沒有上升到法律的層次，所以常常出現(xiàn)違規(guī)但不違法的現(xiàn)象，對其懲罰力度也沒有司法懲罰那么嚴(yán)重和強(qiáng)制，這就讓那些打著公益的名義卻在謀取私利的社會組織鉆了法律的漏洞。而且，東西部、城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)落后地區(qū)之間的社會組織發(fā)展都不平衡，立法部門應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況，量體裁衣，制定符合地方特色的社會組織管理?xiàng)l例。最后，這些所謂的相關(guān)性法規(guī)都是以前訂立的，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會組織參與治理的問題也越來越突出，之前的法規(guī)在今天已經(jīng)呈現(xiàn)出了其很大的缺陷，必須對其進(jìn)行重新立法，及時(shí)更新不合時(shí)宜的條款條例，特別是在“政府購買，財(cái)務(wù)狀況，稅收優(yōu)惠”等缺漏方面進(jìn)行明確的法律規(guī)定，這樣，社會組織才能健康發(fā)展。

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