李晶　岳俠

摘 要：本文基于城鄉(xiāng)關系、社會公平、教育再生產(chǎn)、全民教育等視角，對統(tǒng)籌西安地區(qū)城鄉(xiāng)義務教育資源配置提出一些新思考：加強教育法制建設；以部門立法的形式保障農(nóng)民工子女的受教育權(quán)，進一步促進教育公平；從戶籍定位轉(zhuǎn)型入手，將義務教育從等級身份轉(zhuǎn)化為公民權(quán)利。

關鍵詞：義務教育；社會公平；法律路徑

教育公平是社會公平的基石，是人類社會共同追求的理想。黨的十八屆三中全會明確提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務教育資源均衡配置，大力促進教育公平，逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距。因而，推進城鄉(xiāng)義務教育公平均衡發(fā)展是體現(xiàn)公平正義的中國特色社會主義的內(nèi)在要求；加快農(nóng)村教育發(fā)展是促進教育公平的第一要務。

所謂教育公平，瑞典教育家胡森認為教育必須“起點公平，過程公平，結(jié)果公平”，提出了著名的教育公平三維度論。作為西部欠發(fā)達地區(qū)，陜西省省會西安有著特別的政治經(jīng)濟環(huán)境，城鄉(xiāng)義務教育的差異不斷擴大，教育公平問題日益突出，城鄉(xiāng)教師隊伍結(jié)構(gòu)嚴重失衡，教育經(jīng)費緊張是許多農(nóng)村中小學資源配置未均衡的首要原因。推動西安地區(qū)城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展，只有合理地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源配置，實踐有效地教育資源配置路徑和法律機制，才能促進西安地區(qū)教育發(fā)展公平。

一、加強教育法制建設

《憲法》規(guī)定的公民的基本權(quán)利就包括了接受平等教育的機會，同樣的在《世界人權(quán)宣言》里也規(guī)定：“人人都有受教育的權(quán)利，教育應當免費，至少在初級和基本階段應如此?！绷硗?，我國《憲法》第46條規(guī)定：“國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展?！倍读x務教育法》也有“國家、社會、學校和家庭依法保障適齡兒童、少年接受義務教育的權(quán)利”、“國家對接受義務教育的學生免收學費”、“實施義務教育所需事業(yè)費和基本建設投資，由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證”等相關規(guī)定。但是，事實上截至目前也沒有真正實現(xiàn)公民受教育權(quán)利完全平等的憲法法律權(quán)利，特別是在一些較為偏遠地區(qū)，義務教育階段學生輟學率還比較高，不少農(nóng)村地區(qū)政府在財政經(jīng)費支出方面對教育的投入也遠遠沒達到4%的要求，《中國教育改革和發(fā)展綱要》中提出的國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例目標在很多地方都沒有達到。要改變這種教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)失衡的問題，完善教育立法，加強教育法制建設，以法律形式規(guī)定中央和各級政府的責任是前提，加大中央、省級財政對教育尤其是義務教育的投入比例，用法律手段進一步規(guī)范各級政府，落實地方各級政府的法律責任追究制度是基本的保障。只有如此，才能保障每個公民切實享有憲法規(guī)定的平等的教育權(quán)利，也唯有如此也才能實現(xiàn)社會公平。

二、以部門立法的形式保障農(nóng)民工子女的受教育權(quán)，進一步促進教育公平

法治的程序機制是實現(xiàn)教育公平的保障。程序正義作為一種法治觀念，強調(diào)的是程序本身是否具備一些公認的內(nèi)在優(yōu)秀品質(zhì)，而不是作為實現(xiàn)某種外在目的的手段。因而程序正義具有區(qū)別于實體正義的獨立價值。如果說“社會公平”是教育公平法治的外部追求，那么“程序正義”就是教育公平法治的內(nèi)在運作機理。沒有程序正義的法律保障機制，教育公平的追求必將流于言辭，對教育公平的衡量也將由此失去驗證標準。

以法治保障和實現(xiàn)教育公平既是教育事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是全面推進依法治國的現(xiàn)實需要。法治的規(guī)則機制是實現(xiàn)教育公平的基礎。教育規(guī)則公平指的是人們在享有同等權(quán)利和承擔同等義務的條件下享受教育。這種規(guī)則機制所蘊涵的內(nèi)在機理是，承認并正視受教育對象在先天稟賦和后天能力養(yǎng)成上可能存在差異，因而不盡平等，但是法律所賦予其授受公平教育的資格與前提必須是平等的，不能因人、因時、因地而異。法治規(guī)則要求準入標準應當對不同的受教育主體等值或相似。當然這里承認具有實質(zhì)合理性的區(qū)別對待，其目的仍然是達到受教育權(quán)的實質(zhì)公平。

法治的干預機制是實現(xiàn)教育公平的憑借。教育公平需要用法律來進行保護和規(guī)制，當國家運用法律的干預機制對受教育主體在教育活動中獲得的利益進行平衡和再分配時，通過把不同主體的利益差別調(diào)節(jié)控制在社會大多數(shù)成員都能接受的合理范圍內(nèi)，社會制度公平正義的倫理意涵便由此體現(xiàn)。由此可知，公平和諧的理想教育模式既要能保障教育競爭和效率，為國家選拔優(yōu)秀人才；又要有利于保障和協(xié)調(diào)社會教育資源的公平分配，平衡不同受教育群體間的利益沖突，以達到整體意義上的社會公平。

三、戶籍定位轉(zhuǎn)型：從等級身份到公民權(quán)利

戶籍差異之所以會導致義務教育發(fā)展的不公平現(xiàn)狀，這是由我國傳統(tǒng)的戶籍觀所決定的。新中國成立后明確區(qū)分為城市戶口和農(nóng)村戶口，戶籍不僅僅用于于人口的登記和管理，更重要的是直接關系到個人的教育、就業(yè)、收入、社會地位等的賦予和享有。這樣，在教育資源的分配上，戶口性質(zhì)不同，城市等級不同，其獲得的教育資源也有明顯的不同。傳統(tǒng)戶籍制度下，公民不僅不能享受到平等的義務教育，不能改變公民出生身份所帶來的社會待遇差距，這種制度反而更進一步地強化了這種不公平，這嚴重背離了義務教育相關法律的初衷，造成新的不公平。改革開放三十余年后的今天，對現(xiàn)行的戶籍制度進行全方位的改革使其能夠適應社會時代的發(fā)展，讓義務教育政策這一關乎良心、歷史和正義的社會問題盡快得到解決，已是一個刻不容緩的社會問題和政治問題。

義務教育要做到公平發(fā)展，就必須要求戶籍制度的功能定位必須符合現(xiàn)代社會的基本價值規(guī)范，因此戶籍制度的改革趨向應該更進一步彰顯公民的憲法權(quán)利，讓每個公民真正享受到基本的國民待遇。現(xiàn)代社會發(fā)展已經(jīng)擺脫了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會對人的束縛，社會管理不再是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會下的等級體系，而更加強調(diào)公民平等、社會公平。因此，戶籍制度的改革必須遵循從等級身份向公民權(quán)利轉(zhuǎn)型的原則，才能適應現(xiàn)代文明的發(fā)展，滿足公民權(quán)利和人權(quán)進步的需要。

在我國，從戶籍等級身份向公民權(quán)利轉(zhuǎn)型的積極嘗試始于1983年的居民身份證制度的實行，然而隨著改革開放的發(fā)展，傳統(tǒng)的戶籍制度對于公民權(quán)利的實現(xiàn)不僅沒有任何促進，其限制功能反而更加強大，這種限制不僅僅表現(xiàn)在削弱了居民身份證賦予公民的基本權(quán)利，還成為公民不能享受公平待遇的依據(jù)。例如，在義務教育發(fā)展過程中，弱勢公民群體（農(nóng)業(yè)人口）的身份證成為其平等享受優(yōu)質(zhì)義務教育資源的障礙，有些地方政府特別是大中城市將此作為實施不公平義務教育合法、合理的借口。在這個意義上，打破戶籍壁壘，保障公民合法權(quán)利，讓每位公民真正公平地受益于義務教育，不僅是教育公平的基本目標，也是社會公平和諧的邏輯起點，接收公平的義務教育，公民才有可能能超越先天或后來的戶籍限制，平等的享有個人尊嚴、價值和義務，自主地構(gòu)建公平、民主的和諧社會。

當然，必須看到，實現(xiàn)教育公平法治化是一個動態(tài)的、辯證的過程，它應當與教育和社會發(fā)展的一定歷史階段相適應，任何時候也難以做到絕對公平。但以權(quán)利對等和機會公平的教育體系為參照系，使社會優(yōu)勢教育資源逐步向弱勢群體傾斜，逐步縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域教育發(fā)展差距，推動教育公平的協(xié)調(diào)發(fā)展是未來較長一段時間內(nèi)我國社會法治的發(fā)展方向。（作者單位：西安文理學院）

基金項目：本文為陜西省教育科學十二五規(guī)劃2014年度課題“西安地區(qū)實現(xiàn)義務教育公平的法制路徑研究”（課題批準號：SGH140795）階段性研究成果。

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