摘要:城市住房問題是困擾經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程的重大難題之一,其實質(zhì)是公共住房問題,即中低收入階層的住房困難問題。廣州作為中國重要的一線城市,是華南地區(qū)政治、經(jīng)濟、科技、教育和文化中心,近些年由于房地產(chǎn)行業(yè)的迅猛發(fā)展,不可避免地積累了一定的房地產(chǎn)泡沫隱患。因此,深入剖析廣州市公共住房政策資源對城市居住空間、房屋租賃市場以及城市經(jīng)營等方面的影響,對完善國家層面的公共住房政策系統(tǒng)具有重要的借鑒價值和示范意義。
關鍵詞:公共住房,公共住房政策,社會公平,影響
中圖分類號:D035 文獻標識碼:A
文章編號:1001-9138-(2016)11-0051-59 收稿日期:2016-09-02
廣州作為我國改革開放的前沿城市,位處珠江三角洲經(jīng)濟圈的核心地位,隨著城市化進程不斷向縱深推進,其公共住房體系也在不斷完善。為了更好地解決城市中低收入群體的住房困難,廣州市學習借鑒了新加坡、中國香港等國家和地區(qū)的先進經(jīng)驗,在規(guī)范公共服務管理、創(chuàng)新相關技術手段等方面,進行了有益的探索和實踐,較好地實現(xiàn)了公共住房資源的公平合理善用。無論在何種時代背景下,只有當大多數(shù)民眾的利益訴求有可能得到滿足時,他們才會切實感受到政策的公平性;一旦這種關系轉(zhuǎn)化為社會發(fā)展的和諧動力,也即在客觀意義上實現(xiàn)了社會公平。因此,應注重公共住房與其配套政策資源的相互影響,使之對完善整個住房體系發(fā)揮出應有的作用。
1 公共住房資源配置差異對城市居住空間的影響
1.1 交通資源導向的居住空間分異
隨著城市發(fā)展的速度不斷加快,在市政宏觀規(guī)劃指引下,地方財政一般會投入大筆資金來建設城市內(nèi)外連通的交通要道,比如高速公路、地鐵輕軌以及水路航運等。廣州市在20世紀90年代因城市房地產(chǎn)的迅速膨脹,住房郊區(qū)化漸成時尚,于是隨著地鐵二號線南延線的開通以及迎賓路、番禺大道的全線拓寬,發(fā)展出番禺洛溪板塊。進入21世紀后,又因粵派地產(chǎn)的大規(guī)?!霸斐沁\動”成就了華南板塊,其中使人感到無比驚艷的祈福新邨就是最初的典范?,F(xiàn)在遍布遠郊的各類大型住宅區(qū)項目,如南沙自貿(mào)區(qū)、亞運新城板塊等,皆可謂是在最好的年代趕上了最大的樓市盛宴。從中可明顯看出“房產(chǎn)開發(fā)、交通先行”的推動特性,城市交通線路的修筑也因此對居住空間布局與分隔發(fā)揮著重要作用。
隨著廣州市交通道路建設和公共交通的迅猛發(fā)展,城市居民住宅區(qū)布點開始順著各條交通軸線向多個方向發(fā)散。(1)天河區(qū)作為新規(guī)劃的中心城區(qū),依然是各類房地產(chǎn)開發(fā)商趨之若鶩的熱門區(qū)域,以珠江新城為例,在廣州CBD(廣州天河中央商務區(qū))規(guī)劃的推動下,迅速成為新一輪房價的制高點和住房開發(fā)建設的重點地區(qū)。(2)隨著新光快線和地鐵三號線的開通,以及西起番禺區(qū)新客運站、止于黃埔區(qū)大沙地站的地鐵七號線的運營,使得華南板塊依托萬博、漢溪大道為核心區(qū)的番禺新城規(guī)劃持續(xù)煥發(fā)活力,成為廣州中央居住區(qū)(CLD)。(3)伴隨廣州東部交通樞紐中心的建設發(fā)展,地鐵、輕軌、快速路、水運等交通網(wǎng)絡也正在形成,對增城經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)板塊和新塘板塊起到極大的輻射帶動作用。優(yōu)越的交通路網(wǎng)、良好的規(guī)劃前景還讓白云區(qū)抓住了機場路建設的契機,催生出以別墅為主的白云-南湖山水板塊和以洋房為主的白云新城板塊。(4)跟隨廣州市“南拓、東進、北優(yōu)、西聯(lián)、中調(diào)”城市發(fā)展規(guī)劃的腳步,市民居住空間進一步擴寬到從化太平鎮(zhèn)和溫泉鎮(zhèn)、增城新塘鎮(zhèn)和小樓鎮(zhèn)、南沙橫瀝鎮(zhèn)和黃閣鎮(zhèn)等地,居住空間范圍大面積延伸。隨著高速公路網(wǎng)的不斷完善,外圈層由于自然山水環(huán)境、品牌或產(chǎn)品特性等優(yōu)勢,高檔住宅區(qū)逐漸增多,形成了高收入群體休閑度假的二套甚或多套住房會聚地帶。
1.2 教育、醫(yī)療等資源導向的居住空間分異
廣州城市居住空間自改革開放后不斷向外圍延展,可是諸如基礎教育學校、醫(yī)療衛(wèi)生機構等公共資源依舊齊集城市中心區(qū)。廣州老城區(qū)因為各種文化、教育、商業(yè)、醫(yī)療等配套較為完善,周邊交通也很便利,能夠享受到較高的生活品質(zhì),所以成為市民優(yōu)先選擇的居住區(qū)域。比如,珠江兩岸的長堤路、沿江路與濱江路一帶是廣州傳統(tǒng)的江景豪宅區(qū),也是富人聚居的地方;東山區(qū)由于上世紀是華僑富商巨賈的會聚地,中西合璧的“東山洋房”印證著羊城多元文化并存的歷史,現(xiàn)也被開發(fā)為高檔住宅集中區(qū)。廣州老城區(qū)由于存在教育、醫(yī)療和社會保障等方面的潛在優(yōu)勢,加之房價等市場力量的推波助瀾,逐漸發(fā)展成為高收入階層居住的以中高檔住房為主的區(qū)域。伴隨著舊城改造工作的逐步深入,廉租房、經(jīng)適房等公共住房成為低收入階層的被動遷居地;而位于新城區(qū)或郊區(qū)相對價位較低的房屋,也變成中低收入階層的遷移地。自從20世紀90年代伊始,我國城市住房郊區(qū)化就顯示出鮮明的“擠出效應”。位于廣州郊區(qū)的居民住宅區(qū)的發(fā)展,并非因為中心城區(qū)居住環(huán)境惡化而迫使收入較高群體主動逃離,主要原因在于不斷飆漲的老城區(qū)房屋價格使得一般收入群體望房興嘆,只能選擇犧牲良好的公共服務與資源并增加通勤成本的方式定居在郊區(qū)住房低價位區(qū)域,由此造就收入群體不同而展現(xiàn)出差別化的居住區(qū)特性。
在城市新開發(fā)區(qū)域,尤其是離市中心較遠的地區(qū)(多為公共住房選址地區(qū)),教育和醫(yī)療機構貧乏給居民日常生活帶來諸多不便,因此促成地方政府與相關開發(fā)商在住宅規(guī)劃布局時就帶有明顯的沿交通沿線拓展住房的特色,以此方便市民能夠快速抵達學校、醫(yī)院及其他工作場所等。在城市遠郊區(qū),一般以超級大盤的形式產(chǎn)生規(guī)模效應(如廣州北清遠郊鎮(zhèn)超級大盤——恒大金碧天下、芒果小鎮(zhèn)、美林湖),并由開發(fā)商負責解決幼兒園、小學、超市、醫(yī)療中心等公共配套。但是,由于公立尤其是較高等級的公立學校、醫(yī)院多建立在城市中心區(qū)或次中心區(qū)域,促使市民在選擇居住地段時仍然將這兩塊地區(qū)作為首選。
1.3 城市基礎設施建設對居住空間的影響
隨著城市化水平的不斷提高,基礎設施建設對經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸作用日益突顯,涉及到的拆遷改造范圍廣闊、原住民眾多且層次不一,同時還對相鄰住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)也產(chǎn)生一定影響,成為城市居住空間發(fā)生變化的決定性因素。以廣州市為例,地鐵隧道的修建、新白云國際機場的啟用和廣州南火車站的通車等對城市居住空間分異作用最大。
城市居民居住空間的差異,使得各式經(jīng)濟收入群體漸漸匯聚在不同地區(qū),由此產(chǎn)生出林林總總的居民住宅區(qū),而現(xiàn)代社會的物業(yè)管理方式又使得本就相互分開的居民區(qū)進一步與外界隔離。隨著這種隔離的不斷加劇,社會矛盾與問題在不同地位、不同收入群體之間日益犀利,與此同時,市場經(jīng)濟的發(fā)展也再次擴大了人們之間的收入差別,使得不同轄區(qū)居民相互間的流動性持續(xù)下降,導致社會各階層的空間結構分異變得難以調(diào)和。
2 公共住房供應布局對城市房屋租賃市場的影響
截至2013年年底,廣州市登記在冊的流動人口686.7萬人,按照一定的漏登率計算,廣州實際居住的流動人口為837萬人左右,已經(jīng)反超常住人口(832萬人)。出租屋是流動人口最主要的居住場所,有7成流動人口居住在出租屋,13%居住在工廠宿舍,9%是投靠親戚,7%為自購物業(yè)。房屋租賃市場在房地產(chǎn)三級市場中舉足輕重,不但能夠解決不同需求居民的住房問題,而且有利于發(fā)展多層次的住房供應體系,提高社會綜合治理能力。
2.1 承租人違規(guī)轉(zhuǎn)租公租房
公共住房政策在實際執(zhí)行中,容易產(chǎn)生承租人將公共租賃住房(直管房)以市場價出租,借此獲取高額利潤的違法行為。2012年2月28日,廣東省人民政府印發(fā)《廣東省住房保障制度改革創(chuàng)新方案》(粵府辦〔2012〕12號),提出“逐步將全省現(xiàn)有的廉租住房、直管公房和公共租賃住房等保障性住房合并管理、并軌運行,統(tǒng)一歸類為公共租賃住房,只租不售。通過建立以公租房為主的新型住房保障制度,解決住房保障對象的基本居住需求”。廣州市現(xiàn)有直管房是指市國土房管局代表市政府直接管理的各類房屋,涵蓋公產(chǎn)、經(jīng)租產(chǎn)、代管產(chǎn)(搶修代管、無主代管、雙代轉(zhuǎn)代管)、托管產(chǎn)等房屋。這些直管公房大多位于中心城區(qū),交通便利、配套完善,且分布在各個社區(qū)內(nèi),經(jīng)梳理納入公租房系統(tǒng)后就能直接進行配租,非常適宜解決低收入家庭的實物配租需求。
根據(jù)廣州年鑒的數(shù)據(jù),全市共有直管房27706棟、114942套,總面積為494.95萬平方米,住宅居住人數(shù)33.56萬人,年租金收入約3億元,主要分布在越秀、荔灣、海珠等老城區(qū)。其中,荔灣區(qū)現(xiàn)有直管房9969幢、面積近160萬平方米、承租戶34428戶,居住人口近10萬人,是廣州市三個直管房比較集中的區(qū)域中數(shù)量最多的一個;其次是越秀區(qū),有直管房8100幢,面積140萬平方米,住宅租戶3.1萬戶;海珠區(qū)現(xiàn)有直管房近5000棟,總面積為90萬平方米,現(xiàn)有住戶為2.4萬戶。自上世紀90年代初期住房貨幣化改革以來,直管房以其極低的租金承擔起城市住房的“社會保障”功能,以荔灣區(qū)為例,直管房住宅租金一般在2-3元/月·m2,這樣的價格遠低于同地段私人出租屋的價格。
據(jù)《南方都市報》報道,在實地走訪越秀、荔灣等公房集中分布地區(qū)后,發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)租公房行為隱蔽且充滿暴利。例如,通過對越秀區(qū)直管公房比較集中的大德路一帶走訪發(fā)現(xiàn),這里零散分布的小型中介店鋪中,有些就涉及公房轉(zhuǎn)租的業(yè)務。海珠中路一間地產(chǎn)中介鋪曾經(jīng)就做過公房轉(zhuǎn)租生意,據(jù)其工作人員介紹,有些公房轉(zhuǎn)租后租金可達原租金的10多倍。廣州市目前施行的公房租金標準是3.5元/月·m2,一套30多平方米的公房每月租金也就100多元。然而,承租人私下轉(zhuǎn)租公房卻可以按照市場價收租,在大德路一帶,這樣的住房每月可以租到1000多元。業(yè)內(nèi)人士指出,很多公房由于年久失修、居住條件很差而被作為倉庫出租,這樣能獲得更大的利潤。大德路濠畔街一帶還遍布皮料物流生意,約200多間磚木結構的老式住房首層和二層都被開辟為倉庫,存放著大量皮革和鞋類貨品。據(jù)了解這樣的倉庫租金一般是50-60元/月·m2,但看管倉庫的工人普遍無法說明所租房屋的性質(zhì)。調(diào)查還發(fā)現(xiàn),有些臨街商鋪也是公房性質(zhì),海珠中路一間店鋪的老板透露,他以每月2800元的價格租下了30平方米的臨街鋪位,該房正是公房屬性,為了避免檢查,其店鋪營業(yè)執(zhí)照的注冊人姓名只能登記“房東”的名字。當許多住房困難市民無房可住、排隊輪候等著租住直管公房的時候,廣州50%以上的公房卻正在被承租人高價轉(zhuǎn)租謀取私利。在越秀區(qū)某房管所,配備的9名房管員共需要管轄5個街道公房,“有的房管員需要負責8000多套公房,少的也需要管理1000多套”;在荔灣區(qū),30多名房管員共需要監(jiān)管190多萬平方米共3萬多套公房,實時監(jiān)控如此龐大而分散的公房體系,只靠幾名房管員的巡查明顯有些力不從心。
2.2 法律欠缺、中介機構參差不齊
廣州市現(xiàn)行房屋租賃管理法律法規(guī),屬于國家層面的有《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》和《商品房屋租賃管理辦法》,屬于地方政府層面的有《廣東省城鎮(zhèn)房屋租賃條例》和《廣州市房屋租賃管理規(guī)定》。前兩部法令主要體現(xiàn)了法律的權威性,目的在于規(guī)范房屋租賃行為,其實際操作意義不是很強;后兩部屬于地方政府性規(guī)章,其中一些條文的貫徹執(zhí)行,若缺乏詳細的實施細則則很難展開。這些皆對住房租賃市場的執(zhí)法效果產(chǎn)生影響,導致租賃糾紛不斷發(fā)生,并給違法租賃行為提供可乘之機。由于住房二級市場交易主客體都比較復雜,并且交易分散、客戶購買批量小,對房地產(chǎn)中介行業(yè)的依賴性很強。這種現(xiàn)狀要求配套齊全的中介機構和較高素質(zhì)的經(jīng)紀、代理、律師以及評估保險人員來從事經(jīng)紀服務、估價服務、咨詢服務、銀行信貸、按揭擔保等市場服務。
由此看來,廣州市住房二級市場的健康發(fā)展離不開房地產(chǎn)中介行業(yè),住房租賃中介是有效搭建出租人與承租人之間橋梁的關鍵紐帶,同時也是政府部門了解市場房屋供需情況的重要信息來源渠道。但是,目前市場上的房屋中介公司魚龍混雜,既有“中原”“合富”“滿堂紅”等知名房地產(chǎn)中介經(jīng)紀品牌,也有一些小中介、黑中介雖無資質(zhì)或資質(zhì)不全,卻依然在非法從事中介業(yè)務。加上某些居民住宅區(qū)內(nèi)的物業(yè)管理部門,也在私底下展開住房交易活動,造成各房產(chǎn)中介公司展開惡性角逐,極大地擾亂了住房市場的公共秩序,限制了房屋租賃市場的健康可持續(xù)發(fā)展。此外,住房租賃交易程序欠缺規(guī)范透明,相關管制政策與激勵措施十分匱乏,導致不少中介公司鼓勵業(yè)主偷稅漏稅。不僅如此,當前大多數(shù)中介公司提供的服務還比較單一,只負責收集房源信息供租客選擇,并從交易中收取一定數(shù)額的傭金,而對房屋修繕、房租代收與管理等業(yè)務從未涉足。
2014年度廣州市房地產(chǎn)中介服務機構年檢結果顯示,目前二手中介門店最多的當屬合富置業(yè),共有263間分店;其次為滿堂紅,有252間分店;中原地產(chǎn)則是249間分店;排名第四的是裕豐地產(chǎn),有205間分店;此外,興業(yè)地產(chǎn)、宜居地產(chǎn)、中聯(lián)地產(chǎn)、置家地產(chǎn)分別是37間、24間、20間、16間。在4314間房地產(chǎn)中介服務機構及分支機構中,居然有460間機構及81間分支機構未通過年檢,未通過率為12.5%。由于房產(chǎn)中介機構主要通過中介費的制定與房屋成交價的建議,來影響最終的交易行為和結果,從而對整個房產(chǎn)市場的運作模式產(chǎn)生作用。所以,需要對當前中介機構普遍存在的“缺乏誠信、違規(guī)經(jīng)營,騙取費用、賺取差價,胡亂收費、違規(guī)操作”等不良行為加以規(guī)范管理與嚴厲懲治。
首先,要完善房地產(chǎn)中介政策法規(guī)體系,建立嚴格的市場準入制度。對中介機構的注冊資金、經(jīng)營場所、業(yè)務人員等設定更高的門檻,并劃分不同等級資質(zhì)的標準,規(guī)定其相應承接的不同標的、不同價值量和不同復雜程序的業(yè)務。其次,要合理限定房產(chǎn)中介機構的發(fā)展規(guī)模和速度,通過科學干預中介機構的成長與發(fā)展過程,達到“控制總量、規(guī)范運營、整體優(yōu)化”的政策目標。最后,要建立統(tǒng)一的房屋租賃信息平臺,完善房產(chǎn)中介公司信用檔案。緩解中介機構與消費者之間的天然信息不對稱性,進一步規(guī)范房屋租賃行為、提供多種便民服務。
2.3 公共住房租金價格差距較大
現(xiàn)今“租賃型房屋”已成為世界許多國家住房體系的重要組成,加快住房租賃市場的發(fā)展是引導住房理性消費,加大住房供應、均衡市場供求的主要手段。對我國當下某些中低收入群體來說,租金支出所占比重在家庭日常支出中的份額愈益增大,僅憑微薄的薪資收入實難維續(xù)。為此,廣州市積極響應國家政策精神,不斷出臺地方性規(guī)章,大力推動廉租房、公租房等公共住房建設。但是,面對日漸高漲的商品房價、仍顯狹窄的公共住房覆蓋面,大量流動人口和新入職人員等只能選擇從房屋租賃市場上獲取相應住房。
2014年11月13日,廣州市房地產(chǎn)中介協(xié)會最新發(fā)布的市場報告顯示,第三季度全市租金為40.52元/月·m2,環(huán)比上漲5.41%,中心區(qū)域租金為42.18元/月·m2,環(huán)比上浮4.79%,外圍區(qū)域為27.29元/月·m2,環(huán)比上漲1.08%。從中心六區(qū)來看,荔灣區(qū)、越秀區(qū)、海珠區(qū)、天河區(qū)、白云區(qū)、黃埔區(qū)第三季度電梯樓租金分別為46元/月·m2、65.50元/月·m2、48.42元/月·m2、52.24元/月·m2、35.35元/月·m2、30.64元/月·m2。2015年1月,廣州市住房保障辦和物價局聯(lián)合發(fā)布第一批公租房租金標準:龍歸花園的電梯樓最便宜,只需12元/月·m2;越秀區(qū)北京路的電梯樓最貴,達50元/月·m2,這一價格超過此前國土房管局公布的《2014年廣州市房屋租金參考價》中越秀區(qū)北京街大部分電梯樓。
租金上漲過快且區(qū)域差別較大的現(xiàn)實,導致包括部分白領階層在內(nèi)的中低收入群體紛紛搬離天河公園等中心城區(qū),如遷至地理位置相對偏僻、租金相對低廉的東圃、岑村甚至番禺等地。雖然通過這種方式節(jié)省了租金開支,但是由于出租屋距離工作地點一般較遠,引發(fā)明顯的“職住空間不一致”問題。因此,增加了上班一族的交通出行時間與成本,派生出每天在固定時間段向中心城區(qū)方向流動的通勤交通,造成城市公共交通系統(tǒng)出現(xiàn)定時疲軟。比如,上下班高峰期變成“沙丁魚罐頭”的廣州地鐵3號線,據(jù)地鐵族網(wǎng)站2011年12月公布的一份“全國地鐵單線路客流記錄”數(shù)據(jù),廣州地鐵3號線以171.18萬人次位居榜首,超過北京最高的1號線151.93萬人次和上海最高的1號線143萬人次。
住房租金水平的關鍵影響因素繁多,浙江大學鄭文娟博士利用全國35個大中城市2003-2008年的面板數(shù)據(jù)進行實證分析后發(fā)現(xiàn),“住房價格、住房價格增長率、固定資產(chǎn)投資額、非戶籍人口比重、在崗職工平均工資、人均GDP、第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重和規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量”等指標是導致城市住房租金水平差異的重要影響因素。就廣州市而言,全市商業(yè)網(wǎng)點、醫(yī)療衛(wèi)生設施、公共文化場館與人口總量的比例由越秀、荔灣、海珠、黃埔、天河至白云區(qū)漸次遞減,而工業(yè)區(qū)則屬番禺、蘿崗、南沙等外圍區(qū)域較多。
因此,各區(qū)房屋租金價格不可避免地受到這些因素的影響。發(fā)展住房二級市場,需要從廣州本土實際出發(fā),大部分流動人口因經(jīng)濟收入不高無力購買商品房、甚至支付不了新建公寓所需的高昂房租,只有一些租金相對低廉的舊私房符合他們的條件。所以,政府應放慢城市拆遷改造的腳步,對老房子加以修繕,使之符合最低居住標準,不但能夠滿足中低收入群體的基本住房需求,同時對于降低城市化運行成本具有重要影響。
3 公共住房政策執(zhí)行力度對城市經(jīng)營的影響
3.1 公共住房建設對城市土地利用方式的影響
城市土地利用作為當今經(jīng)濟社會中最活躍和最普遍的活動,對廣州經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要的貢獻作用。據(jù)廣州市財政局數(shù)據(jù)顯示,自2008年開始,廣州對土地出讓金的依賴逐年加大,土地出讓金收入占包括一般預算收入和政府性基金收入在內(nèi)的廣州財政收入的比重從20%左右的水平一路攀升。2008年廣州財政收入843.1億元,土地出讓金收入173億元,占比20.5%;2009年廣州財政收入1107.7億元,土地出讓金收入323.4億元,占比29.2%;2010年廣州財政收入1399億元,土地出讓金收入455.6億元,占比32.6%;2012年廣州土地出讓收入達412億元,超出當年預算的30%;2013年廣州市土地出讓金收入615.2億元,超出年初預算的60.2%。2014年上半年,廣州財政收入受經(jīng)濟發(fā)展增速放緩的影響,增速有所回落,但土地出讓金收入依然是貢獻的主角。
隨著財政收入增速下降、地方債務還債高峰來臨,以及在“錢荒”背景下,賣地收入成為各地方政府最現(xiàn)實、最快捷的財源。2013年上半年,廣州通過招拍掛方式掛牌出讓地塊共82宗,最終71宗成功交易,同比上漲73.17%。上半年土地出讓金收入超過330億元,已超過去年全年,土地出讓面積達453萬平方米。由于對社會經(jīng)濟發(fā)展增速的過分重視,地方政府對土地資源的干預程度也逐年增強,使得土地利用方式產(chǎn)生重大轉(zhuǎn)變?!稄V州市住房建設規(guī)劃(2008-2012)》指出,“針對廣州市城市低收入住房困難家庭多集中于舊城區(qū)的特點,將住房保障工作與舊城更新改造和城中村改造工作緊密結合。積極盤活已收回閑置土地、爛尾地等各類存量土地,優(yōu)先供應民生用地;結合城市舊城更新改造、城中村改造等制訂居住用地供應計劃,著力改善老城區(qū)人居環(huán)境”。
2013年廣州市國土房管局發(fā)布的《廣州市土地整治規(guī)劃(2011-2015年)》顯示,廣州市建設用地供需矛盾較大,需通過“三舊”改造釋放建設用地供給空間。2011-2015年五年內(nèi),全市將對1.38萬公頃“三舊”用地進行改造,共需資金2900.57億元。其中“舊城鎮(zhèn)”改造面積為4065公頃,“舊村莊”改造面積為4563公頃,“舊廠房”改造面積為5206公頃,幾乎各占三分之一。如此龐大的投資,一方面讓人擔憂會使目前已經(jīng)偏高的地方債務進一步提高;另一方面也不排除這可能又是增加土地財政的一大渠道。根據(jù)計劃,“三舊”改造重點區(qū)域主要包括荔灣區(qū)、越秀區(qū)、海珠區(qū)、天河區(qū)、白云區(qū)、黃埔區(qū)、番禺區(qū)、花都區(qū)、南沙區(qū)、蘿崗區(qū)、增城市和從化市等12個區(qū)(縣級市)的54個鎮(zhèn)(街),改造規(guī)模為9810公頃。據(jù)了解,廣州市土地利用率高達約98%,單位土地面積的經(jīng)濟產(chǎn)值較高,其中2010年全市單位土地面積的國內(nèi)生產(chǎn)總值為每平方公里14634萬元,為廣東省平均水平的5倍多,這是土地與GDP關系的一個生動說明。但是,擁有7000多平方公里面積的廣州與僅2000余平方公里面積的深圳相比,土地利用效益仍有相當大的差距,尤其是單位土地面積財政收入,廣州市只有深圳的約20%,這似乎也為廣州加大土地開發(fā)力度提供了理論依據(jù)。
廣州整體土地利用效率不高的原因,主要是農(nóng)村居民點用地比重偏大,而村級工業(yè)用地的投資強度和土地產(chǎn)出水平大多較低,低效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設用地拉低了土地利用效率的整體水平。事實上,廣州農(nóng)業(yè)人口近十余年來大幅下降,但農(nóng)村居民點用地卻在不斷增加。1996-2010年,廣州市農(nóng)業(yè)戶籍人口由250萬人減少到82萬人,但農(nóng)村居民點用地卻由32778公頃增加到40554公頃,人均農(nóng)村居民點用地高達494平方米,遠遠超過建設部制訂的《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》(GB 50188-2007)所界定的人150平方米的上限。廣州市2010年城鄉(xiāng)建設用地中,城市、建制鎮(zhèn)、村莊、采礦用地所占比重分別為50.21%、17.08%、30.69%、2.02%,村莊用地比例超過30%。按照該《規(guī)劃》,農(nóng)村居民點所占比例過大是造成廣州市建設用地效益偏低的主要原因,而且與廣州市發(fā)展成為“國家中心城市和國際化大都市”的城市定位不相匹配。因此,“三舊”改造新規(guī)劃為緩和城市建設用地尤其是公共住房建設用地緊張的局面提供了一種新的解決途徑。
3.2 公共住房建設對城市商品房價的影響
近年來,雖然政府對公共住房建設力度的不斷加大,有關房地產(chǎn)市場的調(diào)控政策也頻頻出臺,但隨之而來的既不是公共住房按計劃發(fā)展或公平分配,也不是商品房價如預期那樣回落。旨在改善中低收入群體居住條件,實現(xiàn)住有所居目標的公共住房,在理論界和實務界引發(fā)了究竟是平抑商品房價還是拉高商品房價的爭論。在此爭論中,產(chǎn)生“剛性需求吸收論”和“土地擠出論”兩種觀點。“剛性需求吸收論”指出,公共住房的開發(fā)建設及覆蓋對象范圍的不斷擴充,定將囊括部分住房剛性需求,由此降低市場上商品房的需要量,使得商品房價下降。“土地擠出論”指出,由于土地資源極其稀缺和地方政府對土地財政的長期嚴重依賴,公共住房開發(fā)勢必占用本就不多的地方儲備土地,促使商品住房計劃用地轉(zhuǎn)為公共住房建設用地,這種土地擠占方式直接造成商品住房土地供應量的減小與其價格的不斷上揚,從此抬高商品住房售價。
可以看出,“剛性需求吸收論”是從商品房需求視角分析,認為住房需求分流產(chǎn)生房價下跌的結果;“土地擠出論”則從商品房供應視角分析,認為減少供應量產(chǎn)生房價上升的后果。事實證明,商品房價的高低是經(jīng)住房供求聯(lián)合確定,從單方面分析商品房價具有一定的局限性,最終結論也欠缺說服力。公共住房建設對商品房價的影響主要表現(xiàn)在:(1)公共住房建設占用部分商品房用地,促成商品房價的上升。在住房土地供應總量一定的前提下,公共住房用地由政府劃撥,因此占用了原屬于商品房的土地,由于商品房土地成本的上升及供應量的削減定抬高商品房價。(2)由于公共住房吸納部分剛性需求,所以相應就抑制了商品房價。以經(jīng)濟適用房為例,現(xiàn)實表明經(jīng)適房具有一定的吸納商品房需求的功能,在部分商品房需求遭到分流的情況下,商品房價下跌亦是必然。(3)從短期來看(1年以內(nèi)),公共住房開發(fā)建設生成的“剛性需求吸收效果”高于“土地擠出效果”,因此短時間內(nèi)商品房價有所下跌;從長期看來,后者的影響大于前者,所以長時間內(nèi)商品房價會上升。廣州市近幾年的住宅商品房價走勢也驗證了這一論點,具體如圖1所示。
廣州市2005年至2013年間,住宅商品房的價格均呈上升趨勢,從未回落,即使在2008年及2010年,國家大力發(fā)展公共住房并對房地產(chǎn)市場進行史上最嚴厲調(diào)控的年份,打擊的只是人們的購買能力,對于房價起不到太大抑制作用。與此同時,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入?yún)s不見有多大變動,房價的漲幅遠遠大于居民收入的增長,相對于大幅飆升的房價,更多群體難以僅憑自身能力購買商品住房。聯(lián)合國人居中心曾指出,在對50多個國家的首都城市進行調(diào)查后認為,一套住房的合理價格應在居民年收入的2-3倍,如達到5倍時,大多數(shù)人就會無力購買,市場就會出現(xiàn)問題。發(fā)達國家的住房市場,其房價收入比基本上控制在這個范圍,中國則高達20倍以上。
需要進一步強調(diào)的是,按照業(yè)內(nèi)專家測算,除去征地、拆遷、補償及稅費等成本外,地方政府一般獲得的土地出讓凈收益率在40%以上,還不包括溢價成交的地塊。然而,公共住房的開發(fā)建設必然影響到商品房土地供應問題,進而對地方財政收入構成實質(zhì)威脅。如前所述,公共住房建設還可能使得商品房價下跌,從而造成土地出讓價格下降,間接影響到地方財政收入多寡。正因如此,地方政府在開發(fā)公共住房上存有相當大的機會成本,常常缺乏建設熱情。此外,當勞動人口在全國范圍內(nèi)流動時,倘若地方政府在解決公共住房方面反應得當,會吸引更多流動人口的涌入,這就是公共住房的外溢效應。對于這種具有外溢性的公共產(chǎn)品,地方政府間經(jīng)常存在協(xié)調(diào)失靈,所以要求中央給予直接支持。根據(jù)財政部與住房城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合印發(fā)的《關于下達2009年部分中央廉租住房保障專項補助資金的通知》(財綜〔2009〕23號),“中央財政廉租住房保障專項補助資金為70億元,主要用于補助財政困難地區(qū)的廉租住房租賃補貼開支以及購買、改建、租賃廉租住房的支出”。綜上所述,公共住房建設是一項事關民生的重大工程,對于抑制或燙平商品房價具有意想不到的效果。政府部門需要大力推動公共住房開發(fā),努力解決中低收入群體的住房問題,實現(xiàn)社會公平。
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作者簡介:
周麗婷,管理學博士,華南師范大學城市文化學院副教授,主要從事公共政策研究。
中國房地產(chǎn)·學術版2016年11期