龐嘉宜

摘 要：巴納德的權威接受論是站在受命者的角度探討組織的權力與權威性問題的。命令的接受者對命令的接受或同意是權力的基礎，其民主實質與“參與式治理”模式是不謀而合的。而“參與式治理”中的國家決策參與角色不僅包括非政府組織、公民，政府機構中的基層組織機構及其工作人員也發(fā)揮著不容忽視的積極作用。將基層工作人員與公民納入決策名單成為必然趨勢。

關鍵詞：權威接受論；參與式治理；基層參與；公民參與

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

文章編號：16723198（2015）20019702

1 前言

當代治理理念要求政府改革朝向多元主體（政府、非政府組織、公民三種類型的治理主體）之間合理分工、相互協調、參與合作與良性互動。謀求的是政治國家與社會，政府與公民之間信任互利、友好互動的平衡狀態(tài)。中國學者俞可平在《全球化：全球化治理》一書中就提出了善治“十要素”——合法性、法治、透明性、責任性、回應、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正。強調國家與社會，政府與公民之間的平等對話、相互合作和依存關系。

“參與式治理”是對多中心治理理念的延伸和發(fā)展，是對治理和善治的民主與參與元素更進一步的詮釋和演繹。B·蓋伊·彼得斯在其著作《政府未來的治理模式》一書中對“參與式國家”的概念進行了極為詳細的闡述。

公民參與民主決策成為公共管理領域的主旋律。實際上，在政策制定的過程中，國家決策參與角色不僅包括非政府組織、公民，政府機構中的基層組織機構及其工作人員也發(fā)揮著不容忽視的積極作用。將基層工作人員與公民納入公共決策名單成為公共治理必然趨勢，為社會穩(wěn)定提供堅實保障。

本文試圖從權威接受論的角度，結合參與式國家理念淺析基層參與和公民參與的民主化治理模式，探討政府改革與未來的治理方向，即構建多元主體良性互動、協調參與、共同合作的格局。

2 權威接受論下的基層參與

2.1 基層組織及其工作人員——政府組織的“前線精英”

在過去，權力高度集中的國家機器是非常有必要的，是社會良好平穩(wěn)運轉的有力保證。由于當時的信息技術不發(fā)達，公共機構雇員的整體專業(yè)水平相對較低，強有力的高層機構統一收集信息并及時作出決策，自上而下進行國家管理和社會管理成為必然選擇。但是隨著現代化的快速發(fā)展，傳統的管理主義或政府“統治”這種層級節(jié)制的、由上而下的管理模式和國家形態(tài)不僅限制了地方基層組織對決策的參與，還阻隔了公眾與切實關乎自身利益的政策之間的聯系。缺乏參與讓政府基層組織及其工作人員、民眾與政府命令指示之間產生了距離感，降低他們對政府組織的承諾和忠誠度，打擊對政策的信服感和執(zhí)行的積極性。

中國政策過程的參與者主要是三類政策精英：政府部門中的技術官僚，黨政高層的政治權威，和對決策過程有一定影響的社會精英，如科學家、技術專家和企業(yè)家。這三種類型的決策參與者，傳統概念上的“中國式智庫”，他們都是處于各自領域的高層，是各自領域的“精英”。但越是處于高層的政策參與者所掌握的知識越精專，所接受到的信息越有限，即便能憑借權力優(yōu)勢接收到大量廣泛的信息，但對有效信息的收集和處理也會降低政策過程的效率和對事情問題的反應靈敏度。

身處公共服務前線的，在基層組織工作較低層級的工作人員中不乏有能力、有才華、經驗豐富、掌握專業(yè)知識和對信息高度敏感的“精英”。相比與高層政策精英，他們與公共部門的服務對象——民眾有著更為頻繁和直接的接觸，與公共部門所提供的公共產品和服務關系更為緊密，對于政策的執(zhí)行效果有著更為直觀的了解，對民眾的反應以及民眾真正需求有著更為深刻清晰的認識。

他們掌握的信息可靠性、準確性、廣泛性都遠高于上述三類政策精英，而且，直接與公眾打交道的基層工作人員能夠更好的找出解決問題的方法，對其服務對象具有更為關切的責任心，更知道如何讓公眾滿意，能夠更有靈活性、創(chuàng)造性，能更有效地創(chuàng)造提供令公眾滿意的服務。（在這一方面，還有較為著名的授權理念是全面質量管理理論，即教育政府工作人員樹立產品質量觀念。在此文中就不做贅述。）

2.2 授權和參與

權威接受論在政府“參與式模式”中的應用，其民主應當詮釋為，政府政策（命令）是否具有權威性取決于政策（命令）接受者的認同和接受，這些受命者在政府組織內部即表現為基層組織及其工作人員。

適當的授權可以激發(fā)基層工作人員工作熱情和參與決策的積極性，為基層組織的工作注入主動接觸問題的興奮劑，取代傳統的被動面對問題、處理事務的官僚作風。授予基層組織員工更多的能動權力，給予他們更大的創(chuàng)造空間，確保基層組織能夠在自己的工作上擁有更多的獨立決策權，更有利于激勵他們投入更多的時間和精力到組織貢獻中去，及時地發(fā)現問題，解決問題，保證政策的切實可行性、科學化和民主化，將政策從條條框框的制式命令切實轉變?yōu)樯鐣卫硇Ч?/p>

而要求基層組織工作人員要感受到在政策中可以發(fā)揮更多的創(chuàng)造力和專業(yè)特長并因此受到激勵而提供優(yōu)質服務，則涉及到組織扁平化與適度授權的問題。當政府組織將部分權利適當地授予基層組織時，并不意味著他們的協調工作就此結束，他們的責任就此免除。實際上作為協調、統籌、指揮中心，高層政府組織可以集中精力和資源優(yōu)勢在知道和協調各方力量的合作與參與中區(qū)。而基層組織的授權與參與可以實現真正有效的“回應型政府”。

3 向服務的“消費者”靠攏：權威接受論下的公民參與

3.1 社會公眾——公共服務的“消費者”

政府作為公權力的實際擁有者，在行使國家權力的過程當中實際上就是代表人民意志，實現公共利益。但是政府與公眾之間的傳統對話關系常常是“勸服性”的單向溝通。

改革開放以前，公眾依附于國家這棵大樹，“大樹底下好乘涼”，所有人都被納入到國家體制之下，“命令-服從”的權威模式發(fā)展到了頂峰。加之，在儒家傳統文化的影響下，公眾出于對國家的順從缺乏政策參與的積極性和需求動力，對政府政策高度接受和照搬執(zhí)行。但是改革開放以后，經濟結構和社會結構發(fā)生了深刻變革，公共決策和公共管理的性質已然發(fā)生變化，公眾與政府之間的依附關系已經改變，治理與善治在公共決策領域大行其道。公眾的受教育程度、參與公共事務治理的意識和民主意識達到了前所未有的高度。隨著公民參與決策制定、執(zhí)行以及管理的要求不斷升溫，傳統的“與世隔絕”的決策方式已明顯過時。

“民主政府應當是為它們的公民服務而存在的”這種思想深入人心，政府所提供的服務符合公眾的需求被視作理所應當的事情。傳統的公共機構仍以“主人姿態(tài)”自居，只向公共服務的消費者提供“以同一種規(guī)格適應一切需要”的產品和服務模式顯然無法滿足當下社會公眾多樣化訴求和強烈的參與意識?！罢J同-接受”的民主權威模式成為主流趨勢。

權威接受論視角下的政府權威，基礎是公眾的支持和認同?！皡⑴c式國家”不僅強調直接與公眾消費者面對面、直接影響政府形象的基層工作人員的參與，同樣也強調公眾的參與，關心國家與社會、政府與公民的關系。參與式治理實際上就是公權力向社會的回歸，實際上是還政于民的民主過程。國家與社會、政府與公民之間的良性互動是政府權威的保障。社會國家的治理有賴于公民的自愿合作和對權威的自覺認同。而這些自愿合作與自覺認同都是與公眾參與程度成正比的。

3.2 對話式民主

向公共服務消費者靠攏首先意味著與公眾協商對話。這里的對話包括政府與公眾之間的雙向溝通，而非單向性信息傳遞。

自上而下的溝通即政府向公眾傳遞信息，保證雙方之間的信息渠道順暢，確保政務信息透明公開，尊重公民知情權。這對于公眾支持政府決策以及政策執(zhí)行工作有重大意義。近幾年來，國內部分公共危機事件爆發(fā)的直接原因就是政府部門對利益相關者隱瞞信息，以及習慣性忽略民意所導致的。

以四川什邡群體性事件為例。在四川什邡項目的投資與開發(fā)過程當中，政府信息管理始終保持遮蔽隱瞞的狀態(tài)。項目前期規(guī)劃和準備階段，沒有對公眾公開相關環(huán)境影響結果，并且直接越過聽取廣大市民的意見和建議的環(huán)節(jié)。給市民留下“暗度陳倉”的負面印象，民意表達不暢，對相關環(huán)評結果的遮掩保密導致公眾發(fā)現這一項目可能帶來的嚴重污染之后，社會秩序陷入混亂。事件暴發(fā)后，政府部門信息發(fā)布不及時，企圖采用暴力手段控制事態(tài)，錯過第一時間掌握主動權的有利時機，造成了謠言滿天飛的現狀以至于政府部門束手無策，使局面長期處于不可控的狀態(tài)?？梢姽矃⑴c提高了公民對政府治理、公共決策的理解和認知程度，為社會穩(wěn)定、政策執(zhí)行落實提供保障。

通常情況下，公眾對于信息是否信任還要根據信息的來源，以及信息提供渠道與方式（例如媒體、語言、背景等），公眾所知道的很多就是信以為真的事情。因此政府應當抓住信息解釋的控制主動權，推送信息而不是隱瞞和遮蔽，肅清謠言和噪音而不是放任“小道消息“充斥信息管道，錯失公眾的信任和接受。

溝通除了讓公眾聽見官方聲音之外，政府也應當接收了解“民間”的聲音。顧客調查問卷表是企業(yè)為了達到供求適應常做的功課，同樣，回應型、顧客驅動式的民主政府也應該掌握公眾對公共服務的需要與消費感受。因為公共部門常被期望要關心公民權利和體現公共利益，顧客/公眾是否對產品與服務滿意，是否能夠評估、衡量、監(jiān)督服務過程，其反饋信息能否引起政府部門的關注和重視，是否作為決策的參考依據等等一系列問題都是公眾參與公共政策程度的評價標準和衡量指標。這種對話式民主要求政府應該更加開放，更加善于傾聽民眾的利益訴求，而不應僅僅局限在政策專家以及精英人員的意見上。

隨著人類的信息傳播進入“全媒體時代”，我國在公民問政領域也是與時俱進的，公民問政形式發(fā)生了翻天覆地的變化。依托大眾媒體構建的大眾問政平臺，不管是電視問政，還是新媒體網絡問政，都是通過搭建政府與公民的溝通橋梁，實現公民的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。這表明政府推動工作透明公開的決心，“公民參與”的治理真正落實到實施方式上，把公民放在政府決策過程、政府干部工作監(jiān)督的重要地位。政府與公民的有序互動不再成為空談。

3.3 把公眾列入政策制定者的名單當中

權威接受論所強調的民主實質必然導致政府行為要傾聽公眾意見，那么把公眾列入政策制定者的名單當中成為必然要求。公眾參與最簡單的形式就是公民投票和聽證會。參與式國家強調讓公眾參與政策過程的全階段而不是僅在政策執(zhí)行后抱怨或反饋，特別要求公眾作為整體參與鑒定和理清政府內部存在的問

題，使政府部門獲得制定政策時所需的全部信息以排除政策失誤。

接受命令的“冷漠區(qū)”代表著有些命令是受命者不關心的，是肯定不能夠被接受的。對于社會公眾而言，與社會利益、與公眾利益相沖突相矛盾的政策就是“冷漠區(qū)”的命令。

從傳統理念上講，決策者的素質和利益集團的博弈會塑造決策情況、創(chuàng)造決策結果，但是權威接受論和參與式治理之下的民主對話、公眾參與認為，公共決策應該讓有政策影響力的公眾通過協商對話、共同參與來制定。在公開場合上，所有意見都具有同樣參考價值，各種合法合情合理的觀點都應該被鼓勵表達，所有合法合情合理的聲音都應該被尊重傾聽，并且都應該作為探求社會治理的真知灼見。

無可否認，公民參與的可行性存在許多現實挑戰(zhàn)，例如，首先，公民參與決策，前期的準備工作可能會相當漫長，增加了公共決策的時間成本和政府部門的工作成本。其次，參與決策的公民有時候不能很好地掌握政策中所包含的專業(yè)知識，可能會對改革與創(chuàng)新造成阻滯，因此參與的公民群體，其代表性也是需要解決的一大難題。

但即便如此，參與的民主優(yōu)勢以及解決問題所產生的效應會使得額外付出的時間和資源具有正當性。公民向政府表達需求，參與決策的過程就是公共利益實現的過程，是政策受命者自愿接受決策并高度認同的過程，是國家與社會達成共識的過程，也是公眾自覺賦予國家權力權威性的過程。

4 結語

“人們所付出貢獻努力的意愿是合作系統不可缺少的”，而在國家內部，人們不能合作共事所帶來的后果將可能是社會失范、動蕩，甚至是社會解組。合作意愿和忠誠通常是比強制更加有效的管制形式。完全依靠強制的權威難以持久，接受與認可才是權威性的基礎，合作與忠誠才是權力的保障，參與式民主作為一種有力的控制手段是接受與認可、合作與忠誠的基石。

基層組織工作人員以及社會公民參與雖然會提高政策制定的成本，但是其給政府部門的工作帶來的實質性好處是顯而易見的。這其中就包括更多更好的決策信息，更有智慧更切合實際的要求，以及公民更樂于接受更容易落實的解決方法。

如果能夠給予那些被傳統決策過程排除在決策參與者之外的基層組織工作人員和公眾更多的參與機會，擁有更大的參與空間，他們的合作意愿和忠誠度會高出許多。

參考文獻

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