谷志軍，陳科霖

（1.深圳大學(xué)創(chuàng)新型城市建設(shè)與治理研究中心、當(dāng)代中國政治研究所，廣東　深圳　518060；2.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江　杭州　310058）

政府創(chuàng)新與依法行政的張力及平衡

谷志軍1，陳科霖2

（1.深圳大學(xué)創(chuàng)新型城市建設(shè)與治理研究中心、當(dāng)代中國政治研究所，廣東深圳518060；2.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州310058）

在理論與現(xiàn)實(shí)層面，政府創(chuàng)新與依法行政之間存在固有的內(nèi)在張力，具體表現(xiàn)為創(chuàng)新求變與法治求穩(wěn)之間的矛盾。對(duì)政府創(chuàng)新途徑的不同認(rèn)識(shí)導(dǎo)致了“創(chuàng)新—法治”張力表現(xiàn)機(jī)制的差異，創(chuàng)新與守法均存在正效應(yīng)與負(fù)效應(yīng)，不同效應(yīng)的疊加組合構(gòu)成了分析“創(chuàng)新—法治”張力的基本約束條件。對(duì)此，可以通過強(qiáng)化法治權(quán)威，推進(jìn)縱向府際關(guān)系法治化；加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，探索性改革中適度實(shí)踐修正；維護(hù)基本法治，在法治框架下開展地方政府創(chuàng)新；規(guī)范創(chuàng)新行為，兼顧合法性、合理性與正當(dāng)性有機(jī)統(tǒng)一等手段實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新與依法行政的動(dòng)態(tài)平衡。

政府創(chuàng)新；依法行政；改革；法治

一、創(chuàng)新與法治：改革進(jìn)程中的張力

改革開放以來，從1978年中央工作會(huì)議上的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，到十五大報(bào)告中的“依法治國”，再到十八大報(bào)告中的“法治中國”，這一系列的變化標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨在認(rèn)識(shí)法治方面的不斷進(jìn)步，亦體現(xiàn)出了中國法治整體環(huán)境的不斷完善。法治是一個(gè)國家的基本治國方略，它同時(shí)亦是一套辦事原則、一個(gè)法制模式、一種法律精神、一類社會(huì)秩序［1］。從法治的內(nèi)涵出發(fā)，“法律穩(wěn)定”是其基本特征之一，所謂“法律穩(wěn)定”，即法律具有安定性，它應(yīng)當(dāng)是保守而非激進(jìn)的［2］。尋求對(duì)社會(huì)基本規(guī)則的安定性是人類的本性使然，在人類社會(huì)的種種制度構(gòu)建中，法治無疑是所有制度中最為穩(wěn)定的一個(gè)。法治是人類一系列社會(huì)行為規(guī)范的“共識(shí)”，它具有普適性的特征，穩(wěn)定是人類社會(huì)對(duì)待這一“共識(shí)”的基本態(tài)度。法的安定性與法的強(qiáng)制性和權(quán)威性互為因果、相互影響，形塑了法律這樣一種人類社會(huì)中特殊的制度安排。

但是，當(dāng)代中國無疑處在一個(gè)大變革的時(shí)代，特別是在1978年之后，“改革”已經(jīng)成為當(dāng)代中國政治生活的主要內(nèi)容。改革呼喚創(chuàng)新，也即要“破舊立新”：科學(xué)創(chuàng)新就是要批判舊的范式，建立新的范式；技術(shù)創(chuàng)新就是要用新技術(shù)、新的生產(chǎn)方式替代落后的技術(shù)與生產(chǎn)方式；而制度創(chuàng)新特別是政府創(chuàng)新，則是要“對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行改造或創(chuàng)立新的制度來因應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求”［3］。在公共管理活動(dòng)中，制度擁有不同的表現(xiàn)形式，小到村規(guī)民約、風(fēng)俗民情，大到規(guī)章制度、法律法規(guī)，都對(duì)公共管理活動(dòng)產(chǎn)生了或多或少、或強(qiáng)制或自發(fā)的影響。但是，法律與其它制度不同，它的強(qiáng)制性、權(quán)威性的特點(diǎn)是其它制度所不具備的，這一差異就決定了法律變遷是所有制度變遷中相對(duì)緩慢的。而在一個(gè)快速變革的社會(huì)，法律所賴以存在的兩大要素——經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與民情——都在發(fā)生著深刻而劇烈的變化，這就決定了在全面深化改革的時(shí)代背景下，改革創(chuàng)新與依法治國之間產(chǎn)生了更為尖銳的沖突。

在我國的政治體制改革中，“摸著石頭過河”成為實(shí)踐中的重要指導(dǎo)思想。同時(shí)，“先行先試”、“逐步推開”等政策常見用語也表明，漸進(jìn)式改革作為中央政府的重要指導(dǎo)思想，在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)具有不可動(dòng)搖的統(tǒng)治地位。林毅夫等認(rèn)為，我國采用漸進(jìn)式改革方式的原因在于客觀條件的限制，這種改革方式具有3大特征：一是增量改革，其優(yōu)勢在于對(duì)于矯正不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)可以避免調(diào)整成本，同時(shí)還有利于維持穩(wěn)定與速度的平衡；二是試驗(yàn)推廣，其優(yōu)勢在于盡可能地減少改革風(fēng)險(xiǎn)、能夠及時(shí)提供在哪些領(lǐng)域進(jìn)行改革具有最大收益的信號(hào)，以及為市場的建設(shè)和發(fā)育創(chuàng)造了一個(gè)過程；三是非激進(jìn)改革，其優(yōu)勢在于過程的可控性以及避免大的社會(huì)動(dòng)蕩和資源的浪費(fèi)［4］。實(shí)際上，地方政府創(chuàng)新實(shí)踐的展開正是“摸著石頭過河”的一種表現(xiàn)形式，由此產(chǎn)生了研究地方政府制度創(chuàng)新的3個(gè)理論視角：一是國家政策試驗(yàn)視角，它是指國家適應(yīng)性治理的框架中，審視地方政府推動(dòng)地方制度變遷的行為，將地方政府制度創(chuàng)新作為國家政策試驗(yàn)的產(chǎn)物；二是政府間競爭視角，它將地方政府制度創(chuàng)新視為獲取競爭優(yōu)勢的策略，建立一種更能降低交易成本的治理結(jié)構(gòu)，能夠使地方政府在其中獲得效率優(yōu)勢；三是地方治理危機(jī)視角，它是指從傳統(tǒng)治理模式和治理轉(zhuǎn)型需求的張力中，觀察地方政府推動(dòng)地方制度變遷的行為，將地方政府制度創(chuàng)新視為對(duì)地方治理危機(jī)的回應(yīng)［5］。

就已有的相關(guān)研究來看，學(xué)者們普遍運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)視角與管理學(xué)視角來觀察地方政府創(chuàng)新行為，并分別在各自的學(xué)術(shù)視角下對(duì)地方政府創(chuàng)新的基本邏輯做了闡述。但是已有的視角仍然具有局限性，當(dāng)我們從法學(xué)的視角進(jìn)行觀察時(shí)，就可以發(fā)現(xiàn)地方政府創(chuàng)新的一些新現(xiàn)象：從本質(zhì)上說，中央政府與地方政府的權(quán)力劃分是由憲法所規(guī)范并確定下來的，各級(jí)政府均需在其固有的職權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)并承擔(dān)責(zé)任。但是，改革開放30余年以來的地方政府創(chuàng)新行為卻打破了這一邏輯，上到中央政府，下到地方政府，大多避開了創(chuàng)新背后的合法性問題。在改革開放以來的中國政治生活中，政府的創(chuàng)新行為往往是在不斷突破既有法律框架中前進(jìn)的，并且政府職權(quán)的擴(kuò)展大多采取了“先破后立”的策略。這與最為經(jīng)典的“創(chuàng)新”概念——“創(chuàng)造性破壞”［6］具有相似的內(nèi)涵，都辯證地反映了創(chuàng)新“破”和“立”的兩大基本屬性。

改革開放以來，中國地方政府創(chuàng)新的最大特征體現(xiàn)在對(duì)舊的傳統(tǒng)體制的破壞，從而建立起新的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。其中最具有代表性的例子就是改革開放政策。鄧小平在1979年4月的中共中央工作會(huì)議中就深圳特區(qū)的創(chuàng)辦問題指出：“對(duì)，辦一個(gè)特區(qū)?？梢詣澇鲆粋€(gè)地方來，叫特區(qū)。陜甘寧就是特區(qū)嘛。中央沒有錢，要你們自己搞，殺出一條血路來！”而特區(qū)政策本身在當(dāng)時(shí)的法律框架下，是明顯違反憲法和法律規(guī)定的，諸如“先賣地，后修憲”的現(xiàn)象，就是典型的突破法律尋求創(chuàng)新的模式。發(fā)端于小崗村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，同樣是由小崗村的村民在秘密狀態(tài)下“分田到戶”，在實(shí)踐取得成功后再經(jīng)由中央領(lǐng)導(dǎo)人確認(rèn)，從而形成政策制度并最終上升為法律的過程。

從歷史的層面觀察這一事實(shí)，我們可以將這個(gè)過程歸結(jié)為政治改革的良性發(fā)展，或者法律變遷過程中的“必然階段”；但從另一個(gè)層面來說，這一過程又存在著諸多的違背法律現(xiàn)象，從而不能為我們所忽視。基于對(duì)已有歷史的觀察，“違法創(chuàng)新”的現(xiàn)象表現(xiàn)在諸多的政府“越權(quán)行為”（通常在政府創(chuàng)新上體現(xiàn)在超越層級(jí)管轄權(quán)）乃至“無權(quán)行為”（例如政府某種新職能的設(shè)立或拓展）甚至是“違法行為”（例如地方選舉制度的創(chuàng)新）等方面。這些“違法創(chuàng)新”的成果，在創(chuàng)新取得成功后幾乎都在之后的法律中加以“制度化”（事后認(rèn)可）。也就是說，在實(shí)踐中我們處理這一張力遵循了“實(shí)踐探索→成功經(jīng)驗(yàn)→制度化→上升為法律”的路徑。

但是，這樣的實(shí)踐過程存在著幾個(gè)基本性的問題。第一，容許非法行為的實(shí)踐本身削弱了法律的權(quán)威性，這對(duì)建設(shè)法治中國構(gòu)成了直接的挑戰(zhàn)。如果說允許地方政府在法律框架之外實(shí)踐，隨后將這種實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為法律，本身就削弱了法律的權(quán)威性，即使某一地區(qū)（試驗(yàn)區(qū)）得到了中央的授權(quán)，但這也是在法律授權(quán)的極小范圍內(nèi)展開的試驗(yàn)。但從事實(shí)上看，地方政府創(chuàng)新是具有普遍性的，如果大規(guī)模的創(chuàng)新行為都可以先探索，而后加以制度化，那么法律本身也就失去了其應(yīng)有的權(quán)威性，其對(duì)地方政府的制約能力也就近乎于一紙空文。第二，創(chuàng)新實(shí)踐有成功與不成功之分，最后是否上升為法律亦有上升與不上升之分。事實(shí)上只有“成功的實(shí)踐上升為法律”的過程消除了這一張力，但是對(duì)于不成功的創(chuàng)新實(shí)踐并且上升為法律制度的情形，由于其誕生的環(huán)境便是以違反現(xiàn)行法律為前提的，那么這種情況如何追究責(zé)任；對(duì)于成功的創(chuàng)新實(shí)踐但并未上升為法律制度的情形，這種情況又將如何處理，實(shí)踐上這種情形所構(gòu)成的政府創(chuàng)新與依法行政的張力我們?nèi)匀粺o法解釋或處理。因此，無論是在理論層面抑或是實(shí)踐層面，都需要對(duì)這一張力加以清晰的認(rèn)識(shí)，分析其機(jī)制并尋找其可能的解決路徑。

二、“創(chuàng)新—法治”張力的表現(xiàn)機(jī)制

從政府創(chuàng)新的作用及其邏輯來看，政府創(chuàng)新的目的（目標(biāo)導(dǎo)向）可以概括為4類：一是提升效率說，以石國亮為代表［7］；二是善政合法說，以俞可平、何增科為代表［8］；三是民主法治說，以陳國權(quán)、陳家剛為代表［9］；四是職能轉(zhuǎn)變說，以謝慶奎為代表［10］。以上不同角度的認(rèn)識(shí)直接決定了對(duì)政府創(chuàng)新的定義以及研究路徑。例如俞可平的研究往往關(guān)注于政府的治理創(chuàng)新層面，陳國權(quán)的研究更加關(guān)注于權(quán)力制約層面，謝慶奎的研究注重考察政府職能領(lǐng)域，何增科的研究始終圍繞著政治學(xué)的話語體系展開。因此，對(duì)政府創(chuàng)新的不同認(rèn)知直接決定了各自研究的不同理路。借鑒羅森布魯姆對(duì)公共行政學(xué)的管理、政治和法律三種路徑的分析，我們同樣可以對(duì)政府創(chuàng)新這一概念進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)與思考：

第一，遵循傳統(tǒng)管理途徑，“公共行政研究的起點(diǎn)應(yīng)以管理為基礎(chǔ)，而非以法律為基礎(chǔ)”［11］。政治因素應(yīng)當(dāng)摒棄于公共行政之外，法律的地位亦應(yīng)遭到貶抑［12］。因此，政府創(chuàng)新作為政府部門的行政行為，應(yīng)當(dāng)遵循效率優(yōu)先的原則，而政治會(huì)帶來無效率，法律會(huì)帶來“不必要的麻煩”，故而政府創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)走在法律的前面，并且不應(yīng)受到法律程序的羈絆，只要政府創(chuàng)新在原則上是有利于政府管理的，那么它就應(yīng)當(dāng)被實(shí)行。因此在傳統(tǒng)管理途徑下，政府創(chuàng)新在實(shí)質(zhì)上是政府提高行政績效的新方法。

第二，遵循新公共管理途徑，政府在當(dāng)代的變革應(yīng)當(dāng)著重于政府再造，同時(shí)政府要通過引入市場機(jī)制進(jìn)行改革，進(jìn)一步講就要求政府進(jìn)行放權(quán)，在組織管理層面更加強(qiáng)調(diào)彈性化、創(chuàng)新、目標(biāo)導(dǎo)向和企業(yè)家精神。與此相對(duì)應(yīng)的，政府就需要切實(shí)推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變，通過理論、體制、技術(shù)等層面的綜合創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)政府的顧客導(dǎo)向以及效率提升。在這里，政府創(chuàng)新的概念往往是技術(shù)方法層面以及理念層面的，并不指涉制度創(chuàng)新的范疇。因此在新公共管理途徑下，政府創(chuàng)新在實(shí)質(zhì)上是政府推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變、放松管制、進(jìn)行市場化改革的新舉措。

第三，遵循政治途徑，政府則應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注“代表性”、“回應(yīng)性”、“責(zé)任性”等幾個(gè)重要議題。在這樣的途徑下，公民參與、政治回應(yīng)、問責(zé)制就成為了公共行政的重心。政府創(chuàng)新在政治途徑下需要更多地考慮到公平性與回應(yīng)性的議題，政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)轉(zhuǎn)變行政模式——由管理走向治理，由善政走向善治。同時(shí)，由于政治途徑奉行漸進(jìn)決策理念，因而在本質(zhì)上，政治途徑下政府的創(chuàng)新行為是受到抑制的。因此在政治途徑下，政府創(chuàng)新實(shí)質(zhì)上是政府推動(dòng)民主、公平、回應(yīng)，增強(qiáng)政治合法性的新形式。

第四，遵循法律途徑，公共行政就是在特定情境中應(yīng)用法律與施行法律的活動(dòng)，它強(qiáng)調(diào)公民個(gè)人權(quán)利不容侵犯、程序正當(dāng)、公平正義等法律的最基本價(jià)值原則。同時(shí)，司法作為保障社會(huì)公平的“底線”屬性也決定了法律途徑不注重效率問題，而旨在通過法律活動(dòng)來尋求真實(shí)的“善”，從而維系整個(gè)社會(huì)的最基本價(jià)值觀。因此，民主、法治、權(quán)力受到制衡是法律途徑下居于首位的要素。從法律視角去觀察政府創(chuàng)新，不難發(fā)現(xiàn)“突破自由裁量權(quán)范圍”的政府創(chuàng)新，從實(shí)質(zhì)上正如熊彼特所描述的“對(duì)舊制度的破壞”，是非常明顯而直接的“行政破壞法治”的行為。

在法律途徑下，公共部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格在法律的規(guī)范下活動(dòng)，只有在法律授予其必要的自由裁量權(quán)后，行政人才能夠在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)依照“過罰相當(dāng)”的原則對(duì)相對(duì)人科以義務(wù)或剝奪權(quán)益（即是對(duì)相對(duì)人的不利行政行為）。而隨著沃爾多所描述的“行政國家”的程度不斷加深的情況下，行政機(jī)構(gòu)、行政人員、行政職能、自由裁量權(quán)的擴(kuò)張也成為了必然的趨勢，但與此同時(shí)，行政法作為控權(quán)法的本質(zhì)依然沒有發(fā)生變化。因此，行政權(quán)追求權(quán)力擴(kuò)張的本質(zhì)與公法控權(quán)的嚴(yán)格性、行政權(quán)較為自由與法律較為落后的矛盾與張力便日漸突出。政府創(chuàng)新在某種程度上說，是行政權(quán)在“自由裁量”過程中所誕生的新思路、新方法、新制度，而當(dāng)自由裁量權(quán)遇到了法律的規(guī)定，或是行政權(quán)面對(duì)新事物下的“被動(dòng)”創(chuàng)新遇到了“落后”法律時(shí)，創(chuàng)新和法律的張力便產(chǎn)生了。

綜上所述，正是由于公共管理活動(dòng)具有多維屬性，導(dǎo)致不同視角在認(rèn)識(shí)政府創(chuàng)新活動(dòng)中產(chǎn)生了差異，而當(dāng)這種認(rèn)識(shí)反映到實(shí)際行動(dòng)中時(shí)，便出現(xiàn)了“創(chuàng)新—發(fā)展”與“守法—落后”之間的選擇困境。對(duì)此，我們可以用更加模型化的方式對(duì)這一困局加以討論。無論地方政府是否選擇創(chuàng)新，兩種選擇的結(jié)果——?jiǎng)?chuàng)新與穩(wěn)定——各自均存在其正效應(yīng)與負(fù)效應(yīng)，從而構(gòu)成了分析“創(chuàng)新—法治”張力問題的基本約束條件：

第一，創(chuàng)新變革所產(chǎn)生的新制度將帶來邊際收益的增加（創(chuàng)新的正效應(yīng)）；

第二，創(chuàng)新變革所破壞的舊制度將帶來邊際成本的增加（創(chuàng)新的負(fù)效應(yīng)）；

第三，穩(wěn)定秩序自身所避免的學(xué)習(xí)成本與適應(yīng)成本的產(chǎn)生（穩(wěn)定的正效應(yīng)）；

第四，穩(wěn)定秩序由于無法適應(yīng)情勢的變化而帶來適用成本的增加（穩(wěn)定的負(fù)效應(yīng)）。

以上四條約束條件可以形成如圖1所示的成本—收益圖，其中A、B、C、D分別代表了上述第一至第四種情形：

圖1：“創(chuàng)新—法治”張力分析圖

首先，創(chuàng)新所形成的新制度有賴于實(shí)踐加以固化，并逐漸發(fā)揮其效益，故而隨著時(shí)間的變化，創(chuàng)新的收益會(huì)呈現(xiàn)快速遞增的過程，但隨著新制度的逐步實(shí)施，其邊際收益率將逐步降低，并隨著其逐步的固化將在某一時(shí)間點(diǎn)趨于下降；其次，創(chuàng)新所破壞的舊制度，在創(chuàng)新實(shí)施的初期，社會(huì)普遍適應(yīng)能力與適應(yīng)程度不足，因此社會(huì)成本相對(duì)較高，隨著社會(huì)對(duì)新制度的不斷適應(yīng)，這一成本將趨于下降；再次，穩(wěn)定秩序在形成初期，由于該制度剛剛穩(wěn)定下來，因此仍然存在較小的制度成本，隨著時(shí)間的推移，社會(huì)對(duì)制度的熟知程度不斷增加，從而降低了秩序本身的成本，乃至趨近于零；最后，穩(wěn)定的秩序面臨變化的社會(huì)，它的適應(yīng)性將隨著社會(huì)變化的程度不斷降低，因此穩(wěn)定秩序的成本是不斷上升的，特別是隨著秩序與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的差距愈發(fā)加大，其成本的上升速率顯著增加。

雖然創(chuàng)新與法治分別在不同的維度與向度上展示出了它的成本與收益，但是在真實(shí)的公共管理實(shí)踐過程中，社會(huì)總效用是上述四個(gè)函數(shù)的線性組合，它將呈現(xiàn)出復(fù)雜的變化趨勢，但影響社會(huì)總收益的基本變量是可以確定的，即：創(chuàng)新的預(yù)期收益、摩擦成本甚至包括沉沒成本，以及法治的穩(wěn)定收益（成本的降低）以及適用成本。而這些成本與收益又與諸如國情、政情、民情，以及整個(gè)社會(huì)的傳統(tǒng)文化、政治文化，甚至于國際形勢都具有或多或少的聯(lián)系，因此我們不強(qiáng)求對(duì)創(chuàng)新與法治的成本—收益做出模型化的分析，而期求在這一分析框架之下，明確我們對(duì)“創(chuàng)新—法治”張力的解決目標(biāo)。

三、“創(chuàng)新—法治”張力的應(yīng)對(duì)之策

既然改革創(chuàng)新與法治之間存在著無法消弭的矛盾，那我們能夠試圖去做的就是要緩解政府創(chuàng)新與法治之間的張力，使之處于一個(gè)平衡可控的范圍內(nèi)。這種動(dòng)態(tài)的平衡需要兼顧兩大需要：一是要照顧到現(xiàn)實(shí)的政治需要，即我國仍處在一個(gè)大變革的社會(huì)背景之下，發(fā)展型政府仍將是我國政府在一段時(shí)期內(nèi)選擇的道路；二是我們亦要看到，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革的深化，法治缺失愈發(fā)嚴(yán)重之下所產(chǎn)生的困境，倒逼著我們重新審視政府創(chuàng)新的合法性問題。為此，基于對(duì)現(xiàn)實(shí)與理論的平衡，需要從樹立法律權(quán)威、穩(wěn)步推進(jìn)改革、在法律框架內(nèi)允許變通以及構(gòu)建地方政府創(chuàng)新的復(fù)合最佳性等層面出發(fā)，實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新行為與法治大框架的有機(jī)統(tǒng)合。

第一，強(qiáng)化法治權(quán)威，推進(jìn)縱向府際關(guān)系法治化。改革開放以來，中國長期缺乏法治的現(xiàn)實(shí)以及其所帶來的巨大破壞表明，構(gòu)建“法治中國”已經(jīng)成為了理論與實(shí)踐層面的雙重必然選擇。群體性事件以及社會(huì)矛盾的多發(fā)形勢都表明，缺乏法治的社會(huì)即使能夠取得巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就，但與此同時(shí)所產(chǎn)生的負(fù)面問題亦是深刻而嚴(yán)重的。在改革開放30余年后，政府在已經(jīng)將蛋糕“做大”的基礎(chǔ)上，更應(yīng)當(dāng)注重分配公平，更應(yīng)當(dāng)注重社會(huì)正義，更應(yīng)當(dāng)注重程序法治。因此，完善法治并強(qiáng)化法治權(quán)威，成為從長遠(yuǎn)目標(biāo)觀察基礎(chǔ)上的最優(yōu)策略選擇。只有法律具有了權(quán)威性，在下一步的利益分配過程中才有可能實(shí)現(xiàn)程序正義，消解爭議，矛盾平抑，人民滿意。為此，應(yīng)當(dāng)通過立法保障央地政府創(chuàng)新關(guān)系。薛剛凌指出，將府際關(guān)系納入法律調(diào)整有如下必要性：一是建立理性府際關(guān)系；二是保障中央政令暢通；三是保障地方分權(quán)；四是促進(jìn)地方政府間的合作；五是加速經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展［13］。就政府創(chuàng)新而言，通過立法保障創(chuàng)新過程中的央地政府關(guān)系同樣具有十分的必要性。在立法策略方面，美國的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：美國的聯(lián)邦與州都是中央政府，它們都具有立憲權(quán)。聯(lián)邦憲法僅僅規(guī)定了聯(lián)邦與州之間的關(guān)系，而針對(duì)州與地方政府之間的關(guān)系，美國的狄龍規(guī)則和地方自治規(guī)則一張一弛，既確定了州政府對(duì)地方政府的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，又給了地方政府發(fā)揮自主能動(dòng)性的巨大空間，因此既形塑了集權(quán)和分權(quán)的底線，又確立了政府創(chuàng)新的邊界［14］。二者相互制衡所形成的“動(dòng)態(tài)均勢”式的復(fù)合制衡機(jī)制保障了地方政府原則性與靈活性的統(tǒng)一［15］。

第二，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，探索性改革中適度實(shí)踐修正。改革開放以來，“摸著石頭過河”的“試錯(cuò)法”一直是中國經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)體制改革的核心方法論。在改革目標(biāo)較為模糊、改革風(fēng)險(xiǎn)較為巨大、改革阻力較為頑固的時(shí)期，“摸著石頭過河”有其時(shí)代的合理性。但隨著改革的深入，“全面深化改革”的改革2.0時(shí)代的開啟，當(dāng)前的改革則應(yīng)當(dāng)側(cè)重于“頂層設(shè)計(jì)”，在前期試點(diǎn)創(chuàng)新的基礎(chǔ)之上，中央政府應(yīng)當(dāng)明確改革的方向、愿景與目標(biāo)。通過對(duì)全面深化改革做出頂層設(shè)計(jì)，將前期“摸著石頭過河”（即來自于政府的創(chuàng)新實(shí)踐）的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)轉(zhuǎn)化為下一步改革的綱領(lǐng)。頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng)改革的策略將大大降低改革風(fēng)險(xiǎn)，并能夠在很大程度上緩解創(chuàng)新與法治間的張力。具體而言，中國現(xiàn)行的體制有利于將黨的決策與國家意志相統(tǒng)一，這為緩解張力提供了制度條件；同時(shí)在中央層面，黨的最高權(quán)力與最高立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的互動(dòng)作用能夠產(chǎn)生最大限度的變革力：黨的最高權(quán)力提供決策方向，最高立法權(quán)提供立法能動(dòng)，最高行政權(quán)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，最高司法權(quán)提供司法保障。因此，當(dāng)來自于地方的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)匯總于中央時(shí)，通過“頂層設(shè)計(jì)”機(jī)制可以發(fā)揮更大的效用，并使沖突與矛盾在最高層得到解決，盡可能減小政府創(chuàng)新的流變性與法治政府的不變性之間的內(nèi)在張力與矛盾。

第三，維護(hù)基本法治，在法治框架下開展地方政府創(chuàng)新。由于中國地域廣袤，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象將長期存在，因此在注重頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，亦應(yīng)發(fā)揮地方的能動(dòng)性，地方在面對(duì)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新情況、新形勢時(shí)應(yīng)當(dāng)具有一定程度上的變通權(quán)，這是實(shí)現(xiàn)地方良性發(fā)展的需要，也是從實(shí)質(zhì)上落實(shí)法治精神的必然要求。但在具體的操作層面，需要符合基本的法治精神：首先，政府創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)切實(shí)面向本地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特殊情況加以開展，這就必然要求政府官員首先具有良好的從政道德，敏銳的觀察思考與果斷的工作作風(fēng)；其次，地方政府創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格在法律的框架下進(jìn)行，但這里的法律框架應(yīng)當(dāng)放寬，即“在不違反上位法基本規(guī)定與立法精神的基礎(chǔ)上，允許地方結(jié)合自身的特殊情況，嚴(yán)格遵守程序法規(guī)定加以創(chuàng)新”。在此基礎(chǔ)上需要關(guān)注幾點(diǎn)：一是不違反上位法的“基本規(guī)定”與“立法精神”，立法精神作為法律的核心，具有長期的穩(wěn)定性，因此對(duì)地方政府創(chuàng)新不可苛求過高，在符合法律精神的基礎(chǔ)上，基本符合法律亦能夠加以接受與理解；二是結(jié)合地方自身的特殊情況，即創(chuàng)新突破法律的內(nèi)容是源于地方政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特殊情況，遵循既有的法律將有可能阻礙地方的發(fā)展，甚至?xí)?duì)地方發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面的作用時(shí)，才能允許地方出現(xiàn)突破法律的創(chuàng)新行為；三是嚴(yán)格遵循程序法規(guī)定進(jìn)行創(chuàng)新，幾乎所有的地方政府創(chuàng)新違法現(xiàn)象都是實(shí)體“違法”，當(dāng)然亦有個(gè)別創(chuàng)新是程序?qū)用娴耐黄品?，無論是實(shí)體性的突破法律還是程序性的突破法律，在突破法律的過程中，本身應(yīng)當(dāng)遵循程序法律?？傊?，在地方政府創(chuàng)新的過程中，應(yīng)當(dāng)遵循公開透明、權(quán)力制約的原則，經(jīng)過嚴(yán)格的聽證程序，并經(jīng)地方人大批準(zhǔn)通過方能生效。基于此，地方政府創(chuàng)新才能夠取得雙重合法性，即形式上的合法性與實(shí)質(zhì)上的合法性，在雙重合法性的基礎(chǔ)上，政府創(chuàng)新與依法行政之間的張力將能夠得到充分化解。

第四，規(guī)范創(chuàng)新行為，兼顧合法性、合理性與正當(dāng)性有機(jī)統(tǒng)一。合法性、合理性與正當(dāng)性都是公共管理實(shí)現(xiàn)善治的必然要求，他們從不同的角度為地方政府創(chuàng)新提供了可行的進(jìn)路：合法性偏重“形式法治”，它強(qiáng)調(diào)地方政府創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)服從形式法治的底線要求；合理性偏重“客觀理性”，它強(qiáng)調(diào)地方政府創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)具備客觀層面上的合邏輯性、可預(yù)測性以及可操作性和有效性；正當(dāng)性偏重“主觀服從”，它強(qiáng)調(diào)地方政府創(chuàng)新確實(shí)能被民眾內(nèi)心所接受［16］。從“合法性—合理性—正當(dāng)性”的視角出發(fā)，地方政府創(chuàng)新合法性張力的緩解有賴于其合理性與正當(dāng)性的補(bǔ)強(qiáng)。在地方治理過程中，政府、專家與大眾是主要的三個(gè)參與群體，他們在治理合意的達(dá)成過程中分別提供了不同的要件：政府擁有廣泛的公共權(quán)力，它是治理參與主體中唯一能夠?qū)⒅卫砗弦馍仙秊榉梢庵镜囊环?，治理合意依賴于政府一方?duì)合法性的保障；專家擁有其它群體所不具備的專業(yè)知識(shí)，它在治理過程中可以提供科學(xué)無偏的專家意見，從而為治理合意提供科學(xué)性參考，治理合意亦依賴于專家一方對(duì)合理性的保障；大眾是公共治理所面對(duì)的最主要對(duì)象，同時(shí)也決定了整個(gè)治理過程的價(jià)值導(dǎo)向，治理合意同樣依賴于大眾一方對(duì)正當(dāng)性的保障。因此，就地方政府創(chuàng)新的過程中，依托網(wǎng)絡(luò)化的治理架構(gòu)，將治理合意的合法性、合理性以及正當(dāng)性淵源有機(jī)整合，不但可以使政府創(chuàng)新的合法性得到進(jìn)一步鞏固，同時(shí)亦形塑了三者的有機(jī)復(fù)合——治理最佳性的實(shí)現(xiàn)。

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【責(zé)任編輯：張西山】

The Tension and Balance between Government Innovation and Legal Administration

GU Zhi-jun1，CHEN Ke-lin2
（1.Center on Innovative City Construction and Management；Contemporary Chinese Politics Research Institute，Shenzhen University，Shenzhen，Guangdong，518060 2.School of Public Affairs，Zhejiang University，Hangzhou，Zhejiang，310058）

On theoretical and practical level，there exists inherent tension between government innovation and legal administration，manifested as the contradiction between innovations for development and the rule of law for stability.Different ways to know government innovation leads to different manifestation of the“innovation-rule of law”tension.Innovation and observation of law both have positive effects and negative effects.The superimposed combination of different effects constitutes basic constraints to analyze“innovation-rule of law”tension.To address the issue，we can take following measures：we can promote legalization of vertical intergovernment relations through strengthening the rule of law；we can strengthen top-level design and make proper amendments in reform；we have to maintain the rule of law and carry out government innovation at local level under the framework of law；we also need to regulate innovation，seeking a balance between government innovation and legal administration in a legal，reasonable，and proper way.

government innovation；legal administration；reform；rule of law

D 693.6

A

1000-260X（2015）06-0074-06

2015-08-22

國家社科基金項(xiàng)目“重大政策責(zé)任追究及責(zé)任倒查機(jī)制（15CZZ028）”；深圳大學(xué)項(xiàng)目“深圳自貿(mào)區(qū)政府的治理創(chuàng)新研究”

谷志軍，管理學(xué)博士，深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所專職研究員，管理學(xué)院講師，從事地方政府創(chuàng)新與地方治理、責(zé)任政府與問責(zé)制研究；陳科霖（通訊作者），浙江大學(xué)博士研究生，主要從事中國政府與政治研究。