尹浩，陳偉東

（1.長(zhǎng)江師范學(xué)院政治與歷史學(xué)院，重慶　涪陵　408100；2.華中師范大學(xué)湖北城市社區(qū)建設(shè)研究中心，湖北　武漢　430079）

整體性社區(qū)：城市基層社會(huì)治理的可行性分析

尹浩1.2，陳偉東2

（1.長(zhǎng)江師范學(xué)院政治與歷史學(xué)院，重慶涪陵408100；2.華中師范大學(xué)湖北城市社區(qū)建設(shè)研究中心，湖北武漢430079）

中國(guó)國(guó)家治理語(yǔ)境下，采用何種治理思想安排，既能推動(dòng)行政組織的縱向到底與權(quán)力下滲，又能促進(jìn)社區(qū)居民自治體系橫向到邊組織整合的過(guò)程？便成為值得學(xué)界認(rèn)真思索的理論與實(shí)踐命題。沿襲該問(wèn)題意識(shí)，通過(guò)對(duì)治理理論的類(lèi)型梳理與回顧，在借鑒吸收了自組織與整體性治理理論基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)城市社區(qū)治理的最新事實(shí)，嘗試著勾勒出中國(guó)城市社區(qū)的有效治理結(jié)構(gòu)，提出整體性社區(qū)分析模型，以期待對(duì)未來(lái)中國(guó)城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)及其相關(guān)理論提供參考和批判。

整體性社區(qū)；治理；碎片化；城市社區(qū)

一、問(wèn)題的提出

20世紀(jì)90年代初期的基層社會(huì)的直接選舉曾被認(rèn)為是中國(guó)民主憲法治理的開(kāi)端，是培育中國(guó)民主的生長(zhǎng)點(diǎn)，也被規(guī)劃為自下而上由基層民主擴(kuò)展到政府管理中層民主的理想道[1]。然而經(jīng)過(guò)近20年嘗試，基層民主選舉的聲音漸漸衰弱下去，而被基層治理的聲音所壓倒。中國(guó)人文社科研究的重要特點(diǎn)在于注重時(shí)效性，具體體現(xiàn)為“政策導(dǎo)向式"，即人文社科類(lèi)研究導(dǎo)向多以重大公共政策的出臺(tái)為研究邏輯起點(diǎn)。因此，隨著黨的十八屆三中全會(huì)提出的要“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”目標(biāo)的設(shè)置，治理一詞的使用更是達(dá)到前所未有的高度。國(guó)內(nèi)學(xué)界據(jù)此反思得出中國(guó)社會(huì)管理的基礎(chǔ)不同于西方社會(huì)管理建構(gòu)在選舉式民主的基礎(chǔ)上，更應(yīng)該是一種治理式民主[2]，治理“作為一種具有影響力的思想觀念在某種程度上正在塑造著中國(guó)政治轉(zhuǎn)型的方向和進(jìn)程”[3]。

按照國(guó)家要市場(chǎng)要社會(huì)三分法，治理理論可以劃分為以社會(huì)為中心的治理理論，以市場(chǎng)為中心的治理理論，以組織網(wǎng)絡(luò)為中心的治理理論及以國(guó)家中心的治理理論4大類(lèi)。盡管理論分析進(jìn)路不同，描摹的重點(diǎn)有別，但在城市社區(qū)建設(shè)方面，值得追問(wèn)的是，國(guó)家權(quán)力介入基層社會(huì)共同體建構(gòu)的可能，威權(quán)國(guó)家體制是否能夠保持對(duì)城市基層社會(huì)自我治理的足夠敏感，是否能夠銜接社區(qū)居民自治？換言之，中國(guó)國(guó)家治理語(yǔ)境下，采用何種治理思想安排，既能推動(dòng)行政組織的縱向到底與權(quán)力下滲，又能促進(jìn)社區(qū)居民自治體系橫向到邊組織整合的過(guò)程？便成為值得學(xué)界認(rèn)真思索的理論與實(shí)踐命題。沿襲該問(wèn)題意識(shí)，筆者通過(guò)對(duì)治理理論的類(lèi)型梳理與回顧，在借鑒吸收了自組織與整體性治理理論基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)城市社區(qū)治理的最新事實(shí)，嘗試著勾勒出中國(guó)城市社區(qū)的有效治理結(jié)構(gòu)，提出整體性社區(qū)概念與分析框架，以從新的角度上回答學(xué)術(shù)界所探討的威權(quán)國(guó)家體制與社區(qū)有效治理之間的張力，國(guó)家行政權(quán)力下滲與居民自治權(quán)意識(shí)緊張等困境，也試圖為中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)提供理論上的增量?jī)?chǔ)備和批判對(duì)象。

二、理論基礎(chǔ)：希爾斯的整體性治理理論

針對(duì)后工業(yè)社會(huì)進(jìn)程中，行政官僚科層體系因過(guò)度分工和部門(mén)主義誘導(dǎo)產(chǎn)生的有意或無(wú)意的管理碎片化等困境，英國(guó)學(xué)者希爾斯發(fā)表了《整體政府》等系列著作，主張建構(gòu)整體性治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫隙的，以公民需求為中心的公共服務(wù)體系[4]。

（一）核心命題與理論框架

整體性治理強(qiáng)調(diào)政府在治理過(guò)程中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，倡導(dǎo)公共部門(mén)縱向權(quán)力整合，同級(jí)部門(mén)或區(qū)域的合作以及公私整合，以解決公共服務(wù)供給效率低下問(wèn)題。為此，?？怂固岢隽苏缃缯鲜菓?yīng)對(duì)治理碎片化、解決現(xiàn)代復(fù)雜多元性社會(huì)問(wèn)題（complex problems that cut across these boundaries）之道[5]這一核心命題及其四個(gè)具體命題，即一是認(rèn)為組織連接紐帶的差異性和多元性決定了組織協(xié)調(diào)方式的多樣性，多元組織的性質(zhì)決定了沖突類(lèi)型的復(fù)雜和多變，這些沖突正是造成碎片化的重要根源，也是對(duì)整合具體策略的客觀要求；二是相比于領(lǐng)主政府、碎片化政府、漸進(jìn)政府三種類(lèi)型，整體性政府因突破了現(xiàn)有官僚科層制功能原則創(chuàng)設(shè)組織架構(gòu)的嘗試，改變了以往任何社會(huì)狀態(tài)組織結(jié)構(gòu)運(yùn)行的規(guī)律，被認(rèn)為是目標(biāo)和手段高度統(tǒng)一的理想型運(yùn)行模式；三是整體性政府強(qiáng)調(diào)政府縱向?qū)蛹?jí)、部門(mén)橫向功能與公私部門(mén)多維度的整合戰(zhàn)略[6]；四是整體性治理的完成要經(jīng)過(guò)協(xié)調(diào)、整合、相互嵌入三個(gè)運(yùn)行階段，其中，協(xié)調(diào)治理階段主要是組織間合作的前提準(zhǔn)備，組織間的聯(lián)絡(luò)以對(duì)話聯(lián)絡(luò)機(jī)制、信息共享機(jī)制為主，而在整合階段則側(cè)重政策執(zhí)行，建立權(quán)責(zé)劃分、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，目標(biāo)指向?yàn)楹献鞯臒o(wú)縫隙體系，最后相互嵌入階段則是指根據(jù)任務(wù)指向，組織間建立長(zhǎng)期戰(zhàn)略聯(lián)盟、同盟甚至是組織合并，創(chuàng)設(shè)新的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)[7]。

（二）理論啟示與分析限度

整體性治理理論為改善政府部門(mén)間關(guān)系與基層社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供了新思路。中國(guó)基層社會(huì)的發(fā)育、發(fā)展滯后跟傳統(tǒng)共同體的解體，社會(huì)生活共同體重組未完成有關(guān)。理論界在探討破解這一困境時(shí)，要么從社會(huì)重組，重建公共文化生活理念出發(fā)[8]，要么借助公民社會(huì)理論或合作治理的視角[9]探討基層社會(huì)的生長(zhǎng)邏輯。前者的假設(shè)在于社會(huì)公共文化的消解是導(dǎo)致基層社會(huì)無(wú)序，基層社會(huì)發(fā)育遲緩的誘因;后者假設(shè)政府部門(mén)掌握著社會(huì)發(fā)展所需要的大量關(guān)鍵資源，公民社會(huì)組織的成長(zhǎng)需要假以政府力量的扶持，但相同點(diǎn)在于都沒(méi)有對(duì)基層社會(huì)發(fā)育成功后的可持續(xù)發(fā)展作深入討論，缺少對(duì)政府部門(mén)間關(guān)系碎片加重社區(qū)碎片化這一事實(shí)做重點(diǎn)分析。整體性治理則以政府部門(mén)功能整合為邏輯，主張公私合作改善政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系，建立合作持續(xù)機(jī)制，這為破解公民社會(huì)組織以及重建公共文化生活之后的可持續(xù)發(fā)展性提供了理論啟示。

但相比于西方社會(huì)發(fā)展，我國(guó)社會(huì)發(fā)展較為滯后，而整體性治理理論是建立在社會(huì)發(fā)展成熟基礎(chǔ)上的產(chǎn)物，用于我國(guó)社會(huì)管理的指導(dǎo)也具有一定的限度。西方資本主義工業(yè)文明發(fā)展上百年，工業(yè)大生產(chǎn)初期出現(xiàn)的傳統(tǒng)共同體瓦解而導(dǎo)致的社會(huì)公共性消解問(wèn)題已經(jīng)得以解決，社會(huì)的重建和重組已經(jīng)完成，社會(huì)基礎(chǔ)和公民社會(huì)發(fā)展完善，社會(huì)組織化水平和社會(huì)自身的整合程度高。與此相對(duì)，迅速卷入全球化進(jìn)程中的中國(guó),受大工業(yè)生產(chǎn)、城市化進(jìn)程、后現(xiàn)代工業(yè)時(shí)代和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)等綜合影響，既有歐美發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)代化初期所面臨過(guò)的難題，也有他們后工業(yè)化的某些社會(huì)特征。在社會(huì)治理上，我們既有政府部門(mén)分割而出現(xiàn)的功能分散化、破碎化困境，也有社會(huì)自身碎片化帶來(lái)的壓力。在社區(qū)治理上，我們面對(duì)社區(qū)自身結(jié)構(gòu)的碎片與政府功能的分散雙重疊加影響，整體性治理所倡導(dǎo)的無(wú)縫隙的政府只能解決部分特殊群體的公共服務(wù)問(wèn)題，但對(duì)于碎片化社區(qū)結(jié)構(gòu)的改善卻無(wú)多少裨益。可以說(shuō)，建構(gòu)整體政府也好，協(xié)同性政府、服務(wù)型政府也好，其實(shí)質(zhì)都是試圖通過(guò)政府部門(mén)職能的變革，部門(mén)權(quán)力和資源投入運(yùn)作方式的改變，推動(dòng)社區(qū)和社會(huì)的自我良性發(fā)展。然而，僅從政府部門(mén)自身角度變革遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在社會(huì)發(fā)育不全的背景下，即便政府部門(mén)職能有效整合、公共權(quán)力退出社會(huì)領(lǐng)域，社區(qū)居民自治的能力也不能自然發(fā)育生長(zhǎng)，換來(lái)的也可能是“霍布斯叢林法則”肆虐橫行，社會(huì)和社區(qū)結(jié)構(gòu)更加支離破碎。如何實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的再整合？“現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)組織化的社會(huì),組織化的力量不僅能整合多方分散化的資源,而且能有效避免個(gè)體單獨(dú)行動(dòng)帶來(lái)的無(wú)序、沖突和矛盾”[10]。換句話說(shuō)，社區(qū)公共規(guī)則的構(gòu)建更需要的是居民的參與和認(rèn)同，組織化過(guò)程中需要培育和發(fā)展公共理性，唯有此，社會(huì)生活共同體的烙印才能持久。

三、整體性社區(qū)分析模型的建構(gòu)

社區(qū)（共同體）概念發(fā)展至今，數(shù)量多達(dá)200多種，形態(tài)各異，然而共同體內(nèi)成員之間形成緊密關(guān)系及其心理歸屬仍然是其不變的核心要義，而這恰恰表現(xiàn)出共同體整體性與有機(jī)統(tǒng)一性本質(zhì)屬性?？v觀共同體概念發(fā)展學(xué)術(shù)史，我們可以看出無(wú)論是傳統(tǒng)共同體還是現(xiàn)代社會(huì)共同體，都具有整體性的基因。當(dāng)拋棄這個(gè)基因時(shí)，共同體（社區(qū)）內(nèi)容和運(yùn)行方式也將發(fā)生根本改變。

（一）概念由來(lái)與內(nèi)涵

隨著“單位社會(huì)”的解體，“單位人”被迫轉(zhuǎn)向?yàn)椤吧鐣?huì)人”，原來(lái)由單位行政權(quán)力整合的城市社會(huì)蕩然無(wú)存，取而代之的則是社會(huì)人在社區(qū)空間場(chǎng)域的集聚，而這種集聚并未形成公民共同體，出現(xiàn)了“居民的公共支持和社會(huì)支持雙向不足”[11]困境，集中表現(xiàn)為在城市社區(qū)中出現(xiàn)了鄰里互不熟悉，老死不相往來(lái)，社區(qū)內(nèi)各類(lèi)組織互不交往，因爭(zhēng)奪社區(qū)有限的活動(dòng)空間和人力資源摩擦不斷，社區(qū)倡導(dǎo)的有機(jī)系統(tǒng)性特征逐漸被碎片無(wú)序所代替。如何有效整合碎片化的社區(qū)?學(xué)界往往從社區(qū)建設(shè)的模式、治理工具和方式上予以探討，提出了外源性發(fā)展到內(nèi)源性社區(qū)建設(shè)、外部給予到內(nèi)部放活戰(zhàn)略方向轉(zhuǎn)移[12]、建構(gòu)社區(qū)自組織整合網(wǎng)絡(luò)[13]、“社區(qū)治理共同體”、“社區(qū)協(xié)同治理”等合作共治理念[14]。黨的十七大、十八大報(bào)告在政策層面上也表達(dá)要借助國(guó)家權(quán)力的“在場(chǎng)”，依靠國(guó)家及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)的資源和能力，培育和發(fā)展基層社會(huì)[15]，通過(guò)提升社區(qū)自治能力水平，構(gòu)建社區(qū)治理體系，提高社區(qū)組織化水平，整合碎片化社區(qū)的意圖。

這里，我們可以將整體性社區(qū)概念界定為：與碎片化社區(qū)相對(duì)，是對(duì)未來(lái)城市社區(qū)發(fā)展的暢想，是不同類(lèi)型的社會(huì)組織彼此依托、相輔相成，共同構(gòu)筑起社區(qū)公共生活的完整空間，是政府部門(mén)、社區(qū)和社會(huì)組織三個(gè)治理主體間合作過(guò)程中，滿足居民公共服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)自治能力提升的理想型社會(huì)生活共同體狀態(tài)。整體社區(qū)意味著要主動(dòng)培育社區(qū)組織，提高社區(qū)組織化水平，整合分散化的社區(qū)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)生活共同體的理想目標(biāo)。整合是事務(wù)之間由分散走向聯(lián)合的過(guò)程，各類(lèi)整合方式和整合工具是實(shí)現(xiàn)社區(qū)有機(jī)性、整體性治理的重要組成部分。相比于整體性政府理論，整體性社區(qū)概念主要針對(duì)的是社區(qū)結(jié)構(gòu)碎片化，其背后的邏輯也不同于整體性政府的部門(mén)主義和空心化，而主要側(cè)重于公共理性缺失，同時(shí)也照顧到了治理主體功能碎片化對(duì)社區(qū)結(jié)構(gòu)碎片化的負(fù)面影響，在理論目標(biāo)上力圖對(duì)社區(qū)居民自治空轉(zhuǎn)的背后邏輯做出闡釋?zhuān)⒅攸c(diǎn)回應(yīng)“國(guó)家權(quán)力滲透下基層社會(huì)何以自治”這一問(wèn)題。在運(yùn)行機(jī)理上，整體性政府是依據(jù)民眾分類(lèi)、要素整合原則，而整體性社區(qū)強(qiáng)調(diào)的是居民需求導(dǎo)向和強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織整合，關(guān)注居民自組織能力提升（如表1）。

表1　整體政府與整體社區(qū)對(duì)比表

（二）分析框架

整體性社區(qū)的實(shí)現(xiàn)依據(jù)部門(mén)功能整合、社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和社區(qū)自組織網(wǎng)絡(luò)三個(gè)條件，涉及政府部門(mén)、社會(huì)組織與社區(qū)自組織三大行動(dòng)主體三者之間呈“倒三角”關(guān)系（如圖1）。正三角穩(wěn)定性強(qiáng)，但缺乏活力，而倒三角穩(wěn)定性弱，若要立足必須如陀螺般旋轉(zhuǎn)起來(lái)，而且要持續(xù)給力。按照力學(xué)原理，施動(dòng)力主要包括外部推力和內(nèi)部拉力兩種。以此類(lèi)比，政府部門(mén)的項(xiàng)目整合機(jī)制是整體性社區(qū)建設(shè)的原動(dòng)力，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)整合的外部推動(dòng)力；社區(qū)內(nèi)各類(lèi)組織關(guān)系的協(xié)調(diào)和整合機(jī)制直接決定著社區(qū)自組織網(wǎng)絡(luò)良性的發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)整體性社區(qū)的立足點(diǎn)，而社會(huì)組織組織網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的整合機(jī)制，將為整體性社區(qū)提供豐富多樣的個(gè)性化服務(wù)和社區(qū)內(nèi)社團(tuán)自治發(fā)展的有關(guān)技術(shù)能力、資源支撐，是整體性社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，為社區(qū)公共生活的生長(zhǎng)提供強(qiáng)勁的拉力。牛頓經(jīng)典力學(xué)原理表明，當(dāng)力不一致的作用于物體時(shí)，力之間就會(huì)對(duì)施力對(duì)象產(chǎn)生壓力，并造成物體的形變。當(dāng)壓力持續(xù)增強(qiáng)作用于固體物體上時(shí)，會(huì)逐漸使其變形，直至將其撕裂。同樣，在社區(qū)建設(shè)中，政府部門(mén)功能的分散化、碎片化，加之社區(qū)自組織網(wǎng)絡(luò)體系發(fā)育遲緩，社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)未形成，社區(qū)的公共生活在立足點(diǎn)不穩(wěn)，拉力不強(qiáng)的情況下，有面臨因政府部門(mén)施動(dòng)力相互沖突而被撕裂的危險(xiǎn)。從另一方面來(lái)說(shuō)，如果社區(qū)自組織網(wǎng)絡(luò)形成，碎片化的部門(mén)功能得以有效整合，社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)開(kāi)始運(yùn)轉(zhuǎn)，三者合力將造就社區(qū)公共生活的穩(wěn)定運(yùn)行，社區(qū)居民自治能力和自治水平將在三者共同的推拉之下，高速穩(wěn)定提升。具體而言，政府部門(mén)憑借政治權(quán)威和政策資源，應(yīng)主動(dòng)介入建構(gòu)社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)體系，積極以培育為主引入為輔的運(yùn)作模式，孵化技術(shù)支持與籌資類(lèi)等居民急需的社會(huì)組織，借助項(xiàng)目整合治理工具，積極改變部門(mén)權(quán)力運(yùn)行方式和資源投入方式，搭建資源對(duì)接平臺(tái)，為社會(huì)組織發(fā)展拓寬融資渠道，寓權(quán)威和責(zé)任于服務(wù)之中，促進(jìn)社區(qū)社團(tuán)和社會(huì)組織的可持續(xù)發(fā)展，提升社區(qū)自治能力和治理水平。

圖1　社區(qū)整體性治理的“陀螺”模型

（三）命題假設(shè)

根據(jù)整體性社區(qū)概念與分析模型，我們可以演繹推導(dǎo)出4個(gè)理論假設(shè)：

假設(shè)一：社區(qū)碎片化是工業(yè)化進(jìn)程下傳統(tǒng)共同體消解的自然產(chǎn)物。

無(wú)論是西方還是東方，傳統(tǒng)共同體的消解是工業(yè)化進(jìn)程自然的產(chǎn)物。工業(yè)化大生產(chǎn)的分工和協(xié)作機(jī)制打破了傳統(tǒng)共同體賴(lài)以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。當(dāng)傳統(tǒng)共同體為基礎(chǔ)的自然經(jīng)濟(jì)不復(fù)存在時(shí)，作為上層建筑的各類(lèi)制度和文化會(huì)因此而變遷以另一種形式而存在。這種變遷不是一蹴而就，短時(shí)間內(nèi)就可以完成，西方自1840年工業(yè)革命開(kāi)始到西方社會(huì)完成現(xiàn)代化，歷經(jīng)了兩百多年歷史。在走向現(xiàn)代化過(guò)程中，西方社會(huì)因傳統(tǒng)共同體瓦解新型共同體未建立，城市發(fā)展中有過(guò)一段以犯罪率高發(fā)為核心特征的社會(huì)失序階段。馬克思、恩格斯正是關(guān)注到了這個(gè)現(xiàn)象，作了城市的本質(zhì)“既是資本主義罪惡最生動(dòng)的體現(xiàn)，又是社會(huì)進(jìn)步力量最充分發(fā)展的空間”的論斷[16]。中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程至今不到50年，正是處于大變革年代。在現(xiàn)代化過(guò)程中，同樣充滿因工業(yè)化帶來(lái)的社會(huì)碎片化而面臨著社會(huì)失序高風(fēng)險(xiǎn)。放置于城市社區(qū)中來(lái)看，我國(guó)在經(jīng)歷了行政全面吸納社會(huì)階段以后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位確立，社區(qū)成為了承擔(dān)社會(huì)包袱的主體，在經(jīng)過(guò)了社區(qū)性質(zhì)法律地位確立、制度職能建構(gòu)、組織體系完善、硬件設(shè)施完善等階段以后，我國(guó)城市社區(qū)居民自治依然處于較低水平。尤其是隨著城鄉(xiāng)人口流動(dòng)加快，個(gè)體化過(guò)程中傳統(tǒng)鄉(xiāng)村公共文化理念被消解，缺少公共理性因子的社區(qū)公共生活在與市場(chǎng)為代表的私域和以政治管理為代表的公域的互動(dòng)中不堪一擊，淪為政治和市場(chǎng)的工具；要么被行政所吸納高度統(tǒng)一，缺乏活力;要么被市場(chǎng)所同化，被肢解的七零八散。

假設(shè)二：社區(qū)碎片化是基層政府權(quán)力過(guò)度滲透社區(qū)的動(dòng)因。

強(qiáng)國(guó)家要弱社會(huì)格局下，社會(huì)易淪為國(guó)家治理的工具，而政府則成為替代社會(huì)組織服務(wù)居民的治理主體。換句話說(shuō)，當(dāng)社會(huì)主體還不具備有承擔(dān)責(zé)任的能力時(shí)，政府權(quán)力從社會(huì)領(lǐng)域的退出，會(huì)造成社會(huì)秩序的失序。放置于城市社區(qū)建設(shè)的歷程上來(lái)看，中國(guó)城市社區(qū)管理體制變革的實(shí)質(zhì)是國(guó)家權(quán)力不斷下滲基層社會(huì)的過(guò)程，最明顯的表現(xiàn)為：打造了從基層政府貫穿到基層社會(huì)的完整的行政科層鏈條，填補(bǔ)了由于基層社會(huì)缺席的情況下而出現(xiàn)的社會(huì)管理真空;但是另一方面，隨著政府機(jī)構(gòu)的膨脹和復(fù)雜性的社會(huì)事務(wù)不斷增多，政府部門(mén)目標(biāo)任務(wù)在壓力性政治體制催動(dòng)下，被層層分解并最終由社區(qū)兜底，社區(qū)成為了眾多部門(mén)交匯處。結(jié)果就是雖然這種由國(guó)家官僚機(jī)器控制手段帶來(lái)了公共治理秩序穩(wěn)定和諧，然而權(quán)力下滲的“內(nèi)卷化”，也使社區(qū)工作向行政化、官僚化轉(zhuǎn)向，自治能力和自治水平更是難以提升。惡性循環(huán)下，政府權(quán)力難以從基層社會(huì)抽身而退，并會(huì)為實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的發(fā)展目標(biāo)，依然具有“權(quán)力控制”下滲的沖動(dòng)。

假設(shè)三：政府功能碎片化加重了社區(qū)負(fù)擔(dān)，加劇了社區(qū)碎片化整合的難度。

社區(qū)負(fù)擔(dān)加重，除了社區(qū)工作者本身工作能力相對(duì)低下主觀因素，客觀層面上社會(huì)組織發(fā)育不全，轉(zhuǎn)接政府服務(wù)和事務(wù)能力有限客觀因素以外，分散化、破碎化的政府功能有著不可推卸的責(zé)任。自2000年社區(qū)建設(shè)開(kāi)始，尤其是隨著政府部門(mén)紛紛進(jìn)社區(qū)運(yùn)動(dòng)推進(jìn)，社區(qū)負(fù)擔(dān)飛速上漲，居民自治組織儼然成為了行政部門(mén)，依靠行政資源、憑借行政手段管理社區(qū)。當(dāng)下所倡導(dǎo)的社區(qū)減負(fù)也只是短時(shí)間內(nèi)減少了政府部門(mén)下社區(qū)檢查、開(kāi)會(huì)與評(píng)比的次數(shù)，而如果對(duì)于減負(fù)存在的根源:部門(mén)主義和因分工、專(zhuān)業(yè)化過(guò)度導(dǎo)致的部門(mén)分散化問(wèn)題沒(méi)有解決，減負(fù)行動(dòng)更多層面上是一種政治儀式，而非改革措施。社區(qū)碎片化實(shí)質(zhì)是居民個(gè)人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)斷裂化的表現(xiàn)，是伴隨社區(qū)日常公共生活逐漸消解的過(guò)程，借助行政手段整合社區(qū)碎片化，不僅不會(huì)帶來(lái)社區(qū)整體性，反而會(huì)因政府部門(mén)治理的創(chuàng)新手段，而增加社區(qū)負(fù)擔(dān)，加劇社區(qū)自我療傷的難度。這也可以用來(lái)解釋?zhuān)瑸槭裁瓷鐓^(qū)減負(fù)存在越減越重，部門(mén)創(chuàng)新措施越多社區(qū)負(fù)擔(dān)越重、社區(qū)碎片化現(xiàn)象也越嚴(yán)重的困境。

假設(shè)四：政府部門(mén)主動(dòng)介入社會(huì)組織化網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)，同步推動(dòng)政府功能協(xié)作是整體性社區(qū)得以實(shí)現(xiàn)的路徑和方向。

涂爾干、托克維爾、韋伯、帕特南、德魯克等理論學(xué)者，雖然分布在各個(gè)學(xué)科領(lǐng)域，研究方法各不相同，但都關(guān)注到了社會(huì)力量對(duì)城市發(fā)展的重要意義，他們幾乎都認(rèn)同社會(huì)組織是城市社會(huì)發(fā)展延續(xù)的關(guān)鍵要素之一，換句話說(shuō)，居民結(jié)社下的社團(tuán)自治是城市社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵因子。域外社會(huì)建設(shè)的理論和經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)組織化的程度越高，公共理性和社會(huì)資本發(fā)展也就越高，社會(huì)治理能力和自治水平也就越高。社團(tuán)數(shù)量和結(jié)構(gòu)是社會(huì)組織化的重要指標(biāo)，更為核心的指標(biāo)則是社會(huì)組織的網(wǎng)絡(luò)化水平。社會(huì)組織是有形的載體，而社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)并不是社會(huì)組織簡(jiǎn)單的相加，而是各類(lèi)組織之間形成的有機(jī)的互動(dòng)聯(lián)系以及由此輻射和影響的人群。城市釋放了個(gè)人在不同層面上的成長(zhǎng)空間，但城市強(qiáng)調(diào)的效率、理性和經(jīng)濟(jì)利益，卻又淡化了個(gè)體的交往網(wǎng)絡(luò)，社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)彌補(bǔ)了城市社會(huì)發(fā)展的缺陷。所以說(shuō)社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建是未來(lái)城市社會(huì)發(fā)展的路徑選擇和方向。

四、結(jié)論

社區(qū)建設(shè)發(fā)展至今，在各級(jí)政府部門(mén)強(qiáng)力的介入和推動(dòng)下，城市基層居民自治的制度空間、硬件設(shè)施和組織結(jié)構(gòu)都發(fā)生了巨大變化，總體趨勢(shì)是向自主社會(huì)與居民自治能力提升邁進(jìn)。但又由于這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的主導(dǎo)力量來(lái)源于政府部門(mén)，而非居民自身，社區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)自上而下建構(gòu)居民自治制度和組織體系的過(guò)程，這與其賴(lài)以運(yùn)行的自下而上的居民認(rèn)同存在很大鴻溝，尤其隨著社會(huì)環(huán)境和社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷變化，社區(qū)居民需求日益分化，社區(qū)結(jié)構(gòu)日益分散化、碎片化，這種局面不僅使行政權(quán)力整合社會(huì)的效果失去了往日的輝煌，而且分散化的治理主體還有加重社區(qū)碎片化的趨勢(shì)，由此導(dǎo)致了社區(qū)被分割，成為了各個(gè)職能部門(mén)競(jìng)爭(zhēng)地盤(pán)、互相博弈而不是服務(wù)的空間。

針對(duì)社區(qū)治理碎片化困境，亟需社區(qū)公共文化與社區(qū)公共精神為方向的社區(qū)重建，而以組織及組織網(wǎng)絡(luò)形態(tài)為載體的居民互動(dòng)關(guān)系則是兩者培育與成長(zhǎng)的關(guān)鍵。王巍教授認(rèn)為“社區(qū)制度建設(shè)歷程反映出的權(quán)力變遷規(guī)律是，政府通過(guò)官僚選擇的持續(xù)供給形成集權(quán)態(tài)勢(shì)，爾后有選擇性地先社會(huì)分權(quán)”[17]。但是通過(guò)研究，我們認(rèn)為政府部門(mén)主動(dòng)介入社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)化的建構(gòu)，一方面確實(shí)是因政府權(quán)力整合的限度，而采取的選擇性的社會(huì)分權(quán)，促進(jìn)社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)發(fā)育;但另一方面社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的過(guò)程其實(shí)質(zhì)也是在同步推動(dòng)政府部門(mén)協(xié)作、部門(mén)權(quán)力和資源運(yùn)行改變的過(guò)程。在政府這只“原初動(dòng)力”的推動(dòng)下，隨著公共理性精神和社區(qū)公共生活構(gòu)建的完成，社區(qū)居民的社團(tuán)創(chuàng)建將逐漸由外部引導(dǎo)推動(dòng)，向自覺(jué)、自為構(gòu)建轉(zhuǎn)變?？傊?，可以認(rèn)為未來(lái)城市社區(qū)建設(shè)的成效一方面取決于制度建設(shè)與社區(qū)認(rèn)同鴻溝的填補(bǔ)，另一方面也取決于社區(qū)居民關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的良性成長(zhǎng)。

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【責(zé)任編輯：張西山】

Holistic Community:on the Applicability of China's Urban Community Governance

YIN Hao1.2,CHEN Wei-dong2
(1.Yangtze Normal College,Fuling,Chongqing,408100;2.Hubei Urban Community Construction Research Cen鄄ter,Central China Normal University,Wuhan,Hubei,430079)

In the context of state governance,which governance pattern enables the administration and power to reach the grass-root level,and promote the unification of self-governance system at community level This question is worthy to be discussed on theoretical and practical level.After reviewing governance theories, this paper,on the basis of self-organizing and holistic governance theories,seeks to outline an effective governance structure for Chinese urban communities and put forward a holistic community analysis model with the purpose of offering some reference for China爺s urban community governance structure and relevant theories

holistic community;governance;fragmentization;city communities

D 693.62

A

1000-260X（2015）06-0080-06

2015-04-06

國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“失獨(dú)父母邊緣化的內(nèi)在邏輯及其社會(huì)再融入的社會(huì)工作干預(yù)研究”(14CSH060）;國(guó)家社科基金項(xiàng)目“社會(huì)治理創(chuàng)新背景下社區(qū)矯正對(duì)象的社會(huì)支持評(píng)量、影響因素檢驗(yàn)與政策倡導(dǎo)研究”（14CSH004）

尹浩，長(zhǎng)江師范學(xué)院講師，華中師范大學(xué)博士研究生、湖北城市社區(qū)建設(shè)中心研究人員，從事城市社區(qū)建設(shè)研究；陳偉東，華中師范大學(xué)湖北城市社區(qū)建設(shè)研究中心主任，教授，從事城市社區(qū)建設(shè)研究。