楊光飛，趙超

（南京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院，江蘇　南京　210097）

從舊形態(tài)到新格局：我國(guó)政府與市場(chǎng)關(guān)系的演進(jìn)（1978～2015）
——以改革開放以來重要政策文獻(xiàn)為線索

楊光飛，趙超

（南京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院，江蘇南京210097）

自1978年以來，我國(guó)發(fā)展路徑在整體上發(fā)生了重大轉(zhuǎn)向，在政府的主導(dǎo)下，“市場(chǎng)”作為一種重要的資源配置方式開始嵌入到我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域中。這是一種不同于很多西方國(guó)家的漸進(jìn)式發(fā)展路徑。那么在其間政府和市場(chǎng)是如何互動(dòng)的?本文借助于改革開放以來的重要政策文獻(xiàn)，對(duì)政府和市場(chǎng)的關(guān)系演進(jìn)問題加以梳理，認(rèn)為我國(guó)政府與市場(chǎng)的關(guān)系逐步從改革初期的“強(qiáng)政府要弱市場(chǎng)”過渡到現(xiàn)階段的“強(qiáng)政府要強(qiáng)市場(chǎng)”的格局。在深化改革的時(shí)代背景下，我國(guó)仍然需要在法治的統(tǒng)一框架下，進(jìn)一步明確兩者的邊界，優(yōu)化二者的“雙強(qiáng)”格局，增進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)諸層面的協(xié)調(diào)發(fā)展。

新格局;政府;市場(chǎng);政策文獻(xiàn)

我國(guó)在歷史中也不乏市場(chǎng)要素的生成，明末清

政府與市場(chǎng)的關(guān)系是理論界一直關(guān)注的重要問題，現(xiàn)實(shí)中兩者的關(guān)系博弈也會(huì)影響資源配置、利益格局調(diào)整甚至政策走向等問題。對(duì)我國(guó)而言，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制得以真正實(shí)施不過二十余年的時(shí)間，值得關(guān)注的是，我國(guó)市場(chǎng)體制的摸索、嘗試以及確立是在政府的主導(dǎo)下漸進(jìn)展開的。此種情境下，市場(chǎng)和政府的關(guān)系也迥異于西方一些“先發(fā)內(nèi)源型“國(guó)家，那么，我國(guó)的政府和市場(chǎng)是如何互動(dòng)的？本文嘗試以我國(guó)改革開放以來重要的政策文獻(xiàn)為線索，梳理我國(guó)政府和市場(chǎng)關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上分析其演進(jìn)的邏輯。

一、政府與市場(chǎng)的關(guān)系互動(dòng)：從西方到中國(guó)

西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)體制是在歷史長(zhǎng)河中初甚至出現(xiàn)了資本主義萌芽，但最終都未自發(fā)演進(jìn)為一種市場(chǎng)體制。只有在改革開放以后，我國(guó)的市場(chǎng)體制才真正確立。但是我國(guó)市場(chǎng)體制的形成有別于一些西方國(guó)家的“內(nèi)源”模式，作為“外源后發(fā)”的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)是在20世紀(jì)70年代末至80年代初感受到強(qiáng)大的發(fā)展壓力之后，在政府主導(dǎo)下才逐步構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。不同的歷史情境以及不同的生成方式勢(shì)必會(huì)帶來不一樣的“政府和市場(chǎng)”關(guān)系。對(duì)于我國(guó)政府和市場(chǎng)的關(guān)系，有不少學(xué)者加以探討，但是這些研究更多地是從理論出發(fā)，或者是在應(yīng)然的層面探討政府和市場(chǎng)的關(guān)系，并沒有借助于重要文獻(xiàn)材料對(duì)我國(guó)改革開放以來政府和市場(chǎng)的真實(shí)互動(dòng)關(guān)系加以梳理解析，而這恰恰是解析我國(guó)政府與市場(chǎng)真實(shí)關(guān)系演進(jìn)的一扇重要窗口。

二、政府與市場(chǎng)關(guān)系演繹的主要?dú)v程回溯

縱觀我國(guó)改革開放以來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展歷史，我國(guó)政府與市場(chǎng)的關(guān)系大致經(jīng)歷了兩個(gè)主要的階段。

第一個(gè)階段是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的探索期，即從1978年的十一屆三中全會(huì)到1992年黨的第十四次全國(guó)代表大會(huì)召開之前（詳見表1）。改革開放初期，傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理論和觀念在我國(guó)仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，但是面對(duì)國(guó)內(nèi)落后的經(jīng)濟(jì)面貌以及和國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)差距，我國(guó)的決策層開始對(duì)實(shí)施三十年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制加以反思，尤其是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)要素的兼容性加以探討，并有意識(shí)地探索計(jì)劃與市場(chǎng)相結(jié)合的實(shí)踐模式。1981年召開的十一屆三中全會(huì)明確提出“對(duì)經(jīng)濟(jì)管理體制和經(jīng)營(yíng)管理方法著手認(rèn)真的改革”；十一屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于建國(guó)以來黨的若干歷史問題的決議》在總結(jié)建國(guó)以來經(jīng)濟(jì)建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出：“必須在公有制基礎(chǔ)上實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，同時(shí)發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)的輔助作用”［2］。黨的十二大又進(jìn)一步指出“正確貫徹計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔的原則，是經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)根本性問題”［3］，這進(jìn)一步明確肯定了市場(chǎng)的作用，表明政府拋棄了完全排斥市場(chǎng)的偏見，開始“接納”市場(chǎng)。1984年十二屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，該決定明確指出“社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)必須自覺依據(jù)和運(yùn)用價(jià)值規(guī)律，是在公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”［4］，該決定是一個(gè)重要的理論突破，因?yàn)樗蚱屏艘郧八^社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)只能依靠指令性計(jì)劃來配置生產(chǎn)資料和生活資料的刻板教條，承認(rèn)商品經(jīng)濟(jì)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可逾越的一個(gè)階段和必要條件，因?yàn)檫@是遵循價(jià)值規(guī)律的表現(xiàn)。在之后的1987年，十三大報(bào)告進(jìn)一步指出“社會(huì)主義有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)的體制，應(yīng)該是計(jì)劃與市場(chǎng)內(nèi)在統(tǒng)一的體制”［5］。1991年初，鄧小平更是創(chuàng)造性地指出：“不要以為，一說計(jì)劃經(jīng)濟(jì)就是社會(huì)主義，一說市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是資本主義，兩者都是手段，市場(chǎng)也可以為社會(huì)主義服務(wù)。”［6］這就進(jìn)一步打破了我國(guó)在經(jīng)濟(jì)體制改革過程中的意識(shí)形態(tài)禁錮，認(rèn)為政府調(diào)控為主的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)并不是社會(huì)主義的唯一資源配置方式，市場(chǎng)也可以成為社會(huì)主義國(guó)家的一種資源配置方式，與以往的認(rèn)識(shí)相比，這顯然是一個(gè)重大的理論突破，中國(guó)的決策層開始充分認(rèn)同市場(chǎng)在社會(huì)主義體制中的“合法性”。

這段時(shí)期，在強(qiáng)有力的決策層的推動(dòng)下，在意識(shí)形態(tài)逐漸祛除一些教條主義，解放了人們的思想。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，逐步把市場(chǎng)手段引入傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式中，例如生活資料和非核心生產(chǎn)資料的商品化。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，市場(chǎng)機(jī)制逐步地被引入到計(jì)劃體制之內(nèi)并得到加強(qiáng)，各類生產(chǎn)要素逐漸與市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合起來，這主要體現(xiàn)在農(nóng)村改革和雙軌制的實(shí)行。在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)戶則成為基本的市場(chǎng)活動(dòng)主體，農(nóng)民可以自由安排生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，產(chǎn)品除向國(guó)家交納農(nóng)業(yè)稅、向集體交納公共提留以外，其余完全歸農(nóng)戶所有，通過“分權(quán)讓利”的方式進(jìn)一步盤活農(nóng)村市場(chǎng)。另外，不斷擴(kuò)大市場(chǎng)定價(jià)范圍，逐步縮小政府定價(jià)范圍，逐步發(fā)揮市場(chǎng)的杠桿作用。例如在1984年“莫干山會(huì)議”之后，以放為主的“雙軌制”思路被高層接受，1985年計(jì)劃外生產(chǎn)資料價(jià)格全部放開，不受政府控制，之后又放開一些消費(fèi)品價(jià)格［7］。在中央政府的主導(dǎo)下，漸進(jìn)式改革在理論上、政策上乃至實(shí)踐中都在不斷深入。

表1　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)探索時(shí)期我國(guó)政府與市場(chǎng)關(guān)系發(fā)展脈絡(luò)

第二個(gè)階段是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立和完善期，即從黨的十四大到十八屆三中全會(huì)（詳見表2）。如果說上一階段主要是在傳統(tǒng)體制內(nèi)部嘗試市場(chǎng)要素的話，那么在這一階段，決策層將主要面臨和著力解決體制層面的問題。在鄧小平南巡講話以及中國(guó)決策層、理論界的多次研討的基礎(chǔ)上，在黨的十四大形成了一系列重要的政策文獻(xiàn)，其中關(guān)于社會(huì)主義和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系則是這次會(huì)議的核心議題。十四大指出“我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革確定什么樣的目標(biāo)模式，是關(guān)系整個(gè)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局的一個(gè)重大問題，這個(gè)問題的核心，是正確認(rèn)識(shí)和處理計(jì)劃與市場(chǎng)的關(guān)系?！保?］這次大會(huì)明確提出“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就是要使市場(chǎng)在社會(huì)主義國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”，將市場(chǎng)的地位從十二大以來的“輔助性作用”提升為“基礎(chǔ)性作用”；同時(shí)明確了經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這表明市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)體制改革中扮演著越來越重要的角色，受到越來越多的重視。1997年十五大又提出“要加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程，就要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用?！保?］（P903）2002年十六大提出“在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，健全統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系”［9］（P1253），同時(shí)對(duì)政府職能進(jìn)行了新的界定。2007年黨的十七大提出“要深化對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，從制度上更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，形成有利于科學(xué)發(fā)展的宏觀調(diào)控體系”［9］（P1723）；黨的十八大則明確提出“要更大程度更廣范圍地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用，形成有利于科學(xué)發(fā)展的宏觀調(diào)控體系”，強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)改革的核心是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用”［10］，實(shí)現(xiàn)了我們黨對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律性認(rèn)識(shí)的又一次突破和升華。從市場(chǎng)在資源配置中起“基礎(chǔ)性作用”到“決定性作用”，這不僅僅是字眼和提法的轉(zhuǎn)變，更是我們國(guó)家在深化改革進(jìn)程中對(duì)市場(chǎng)配置手段的肯定，這意味著市場(chǎng)最終將要在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中扮演最主要的角色。

表2　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立和完善時(shí)期我國(guó)政府與市場(chǎng)關(guān)系發(fā)展脈絡(luò)

三、我國(guó)政府和市場(chǎng)關(guān)系演進(jìn)的內(nèi)在邏輯

改革開放以來，我國(guó)政府與市場(chǎng)的關(guān)系經(jīng)歷了上述兩個(gè)最主要的動(dòng)態(tài)發(fā)展階段，而在上述主要政策文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，我們可以進(jìn)一步來審視我國(guó)政府與市場(chǎng)關(guān)系背后的內(nèi)在邏輯。

在我國(guó)建國(guó)初期的特有背景下，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制有一定的合理性，也體現(xiàn)出一定的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)檎ㄟ^強(qiáng)有力的計(jì)劃行政指令，集中社會(huì)資源，能夠充分發(fā)掘國(guó)家經(jīng)濟(jì)潛力，取得較高的投資回報(bào)率。但是這種效應(yīng)由于過度強(qiáng)調(diào)政府的功能，由政府集中掌控所有社會(huì)資源，否定市場(chǎng)規(guī)律，控制市場(chǎng)微觀主體的實(shí)際運(yùn)行，過度壓抑消費(fèi)需求，必然會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡。政府統(tǒng)制下的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式再加上“文革”的泛政治化和倒施逆行，導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)在70年代幾乎停滯甚至處于崩潰的邊緣，這嚴(yán)重影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。實(shí)踐證明，“唯政府、無(wú)市場(chǎng)”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式不可持續(xù)，這也是我國(guó)漸進(jìn)式改革歷程的重要背景。政府和市場(chǎng)之間的互動(dòng)關(guān)系則構(gòu)成了我國(guó)漸進(jìn)式改革的關(guān)鍵議題，而在不同階段，政府和市場(chǎng)的邊界是不同的，其力量的強(qiáng)弱也在不斷地嬗變。

（一）強(qiáng)政府—弱市場(chǎng)（1978年至1991年）

在改革開放初期，盡管政府統(tǒng)制下的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式暴露出諸多負(fù)面效應(yīng)，但我國(guó)的決策層對(duì)于商品、市場(chǎng)這些要素能否被引入社會(huì)主義國(guó)家尚存許多疑慮，因此在這一階段對(duì)于商品和市場(chǎng)要素的嵌入還是小心翼翼的嘗試，即”摸著石子過河“。對(duì)于市場(chǎng)因素的嵌入而言，無(wú)疑是政府決策層反思之后的一種選擇，因而對(duì)于兩者的關(guān)系而言，改革開放初期的市場(chǎng)力量相比于政府而言是弱小的火苗。這一階段包括1978年至1985年間的“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”階段以及1985年至1989年的“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”階段。這一階段中，由于決策層并未考慮摒棄長(zhǎng)期執(zhí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)計(jì)劃與市場(chǎng)的關(guān)系的認(rèn)識(shí)還只是淺層次的，僅僅認(rèn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在某些方面出了問題。由于長(zhǎng)期以來實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，人們形成一種思維定勢(shì)，即社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對(duì)資源的配置是有效率的，只是在一些政府計(jì)劃無(wú)法覆蓋到的方面，或者在風(fēng)險(xiǎn)較低的區(qū)域以及部門才嘗試由市場(chǎng)來調(diào)節(jié)，這種情境下市場(chǎng)無(wú)疑處于從屬和補(bǔ)充的地位。“計(jì)劃為主”意味著政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中仍然處于主導(dǎo)地位，這時(shí)的市場(chǎng)要素顯然只是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的整體框架內(nèi)的局部嵌入?？梢哉f，這種嵌入格局既維護(hù)了社會(huì)政治秩序，也在一定程度上解決了傳統(tǒng)模式的弊端。從1980年到1983年，中國(guó)GDP每年的平均增長(zhǎng)額最多僅為35億元，而從1984年到1987年，每年平均增長(zhǎng)額則為137億元，是前幾年的增長(zhǎng)率的兩倍多，而職工1984年至1987間的平均工資增長(zhǎng)率也是前幾年的3.5倍［11］。

應(yīng)該說，改革初期的市場(chǎng)實(shí)踐所帶來的成效，尤其是農(nóng)村改革取得的巨大成功以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，鼓舞了我國(guó)的決策者，也給市場(chǎng)帶來了愈來愈大的空間，讓市場(chǎng)在資源配置中占據(jù)了越來越重要的地位。但從這一階段的整體情況來看，市場(chǎng)這只“看不見的手”仍然處處受到政府這只“看得見的手”的管控，政府調(diào)控和干預(yù)市場(chǎng)的情況時(shí)有發(fā)生，更主要的是市場(chǎng)在資源配置中的地位、所占份額等相比而言都非常弱小。由于傳統(tǒng)的慣性，政府支配的資源依然很雄厚，調(diào)控力度依然很大。例如1988年出現(xiàn)的高通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)過熱現(xiàn)象，市場(chǎng)秩序剛剛出現(xiàn)了一些混亂（例如1988年的搶購(gòu)風(fēng)潮），1990年在七屆人大三次會(huì)議上就重新提出“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合”的理論觀點(diǎn)，國(guó)家重新強(qiáng)調(diào)了計(jì)劃手段在資源配置中的重要地位。“治理整頓”時(shí)期，政府更是加強(qiáng)了自上而下的直接的計(jì)劃行政管理，采用大量計(jì)劃手段來調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，尤其在控制投資需求方面主要是通過直接減少投資項(xiàng)目的審批數(shù)量和銀行貸款數(shù)量，并沒有通過稅收或者利率手段來間接地降低企業(yè)或者居民的投資需求，在政府與市場(chǎng)關(guān)系的演進(jìn)過程中，市場(chǎng)又一次被壓制。

總的來說，從1978年以來到1991年這段時(shí)間，我們能看到市場(chǎng)從一開始的嵌入到逐漸擴(kuò)大影響，但市場(chǎng)地位的提升更多是依賴政府的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)和推動(dòng)，一方面市場(chǎng)在一定程度上確實(shí)改觀了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)面貌，但另一方面市場(chǎng)的力量還是相對(duì)較弱的，相比于政府，市場(chǎng)仍然是一種有限的力量。

（二）強(qiáng)政府—強(qiáng)市場(chǎng)（1992年以后）

1989年的“政治風(fēng)波”和1989—1991年經(jīng)濟(jì)上的“治理整頓”并沒有帶來我國(guó)市場(chǎng)化改革的停滯，在精英人物和決策層的影響下，市場(chǎng)化改革反而加速推進(jìn)了。1992年黨的十四大確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，明確提出“市場(chǎng)要在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”。從這一理論觀點(diǎn)的提出可以看出，發(fā)展社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)已經(jīng)從“計(jì)劃為主，市場(chǎng)為輔”發(fā)展為“市場(chǎng)起基礎(chǔ)性作用“，市場(chǎng)機(jī)制的作用開始加強(qiáng)。這主要體現(xiàn)在市場(chǎng)的資源配置功能，和以往的附屬、弱小功能不同，這一階段市場(chǎng)被賦予基礎(chǔ)性的功能，政府要充分運(yùn)用市場(chǎng)來對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域加以調(diào)節(jié)，促進(jìn)生產(chǎn)和需求的即時(shí)協(xié)調(diào)，甚至采用市場(chǎng)而不是政府手段來進(jìn)行宏觀調(diào)控。這充分體現(xiàn)在1993—1998年間的多次宏觀調(diào)控政策中，這一時(shí)期與1989—1991年的“治理整頓”相比，政府盡可能地選擇運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，尊重市場(chǎng)規(guī)律，達(dá)到宏觀調(diào)控的目的。特別是1996年以后，我國(guó)先后采取“適度從緊的財(cái)政政策和貨幣政策”和“積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策”等不同的經(jīng)濟(jì)政策手段，同時(shí)還通過稅率和利率等市場(chǎng)參數(shù)的調(diào)整來抑制增長(zhǎng)速度的下滑，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)回升。例如在減稅方面，取消稅種，合并稅費(fèi)，對(duì)上市公司維持15%的所得稅率優(yōu)惠不變等；在利率方面，多次調(diào)整銀行利率；在價(jià)格調(diào)整方面，采取行業(yè)自律價(jià)格措施，不再采用過去行政命令式限價(jià)措施。雖然這些措施調(diào)控經(jīng)濟(jì)的效果并沒有行政命令式的措施來得快，但是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)不僅大大縮小了經(jīng)濟(jì)波動(dòng)幅度，而且經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量明顯提高。

1992年以來，較之于改革初期，政府和市場(chǎng)的關(guān)系發(fā)生了一些變化，整體看來，市場(chǎng)因素在國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用由小變大，由弱變強(qiáng)，市場(chǎng)由初期的市場(chǎng)要素的嵌入到發(fā)展到整體體制的確立。這個(gè)階段，市場(chǎng)初步具備了能夠進(jìn)行資源配置的完整形態(tài)，并開始發(fā)揮獨(dú)立的資源配置功能。市場(chǎng)化指數(shù)則是反映市場(chǎng)力量的一個(gè)有力指標(biāo)。20世紀(jì)90年代以來，許多國(guó)外的研究機(jī)構(gòu)對(duì)全球范圍內(nèi)不同國(guó)家的經(jīng)濟(jì)自由化程度進(jìn)行了實(shí)證性評(píng)估，國(guó)內(nèi)的一些學(xué)者也在前人研究的基礎(chǔ)上對(duì)中國(guó)改革以來經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)進(jìn)程指數(shù)做了統(tǒng)計(jì)（參見表3）。按照學(xué)界共識(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家的市場(chǎng)化指數(shù)達(dá)到6.0，就認(rèn)為該國(guó)具備了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位。通過此表可以看出，我國(guó)從1992年開始就已經(jīng)初步建構(gòu)了市場(chǎng)體制；1992年至2003年，我國(guó)市場(chǎng)化指數(shù)逐年增加，這說明我國(guó)這一階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革方面在不斷深化，在資源的配置上，市場(chǎng)逐漸從一種簡(jiǎn)單的要素介入過渡到總體性功能的承擔(dān)。

表3　中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化進(jìn)程指數(shù)（1992要2003）

但是值得關(guān)注的是，即使在這一階段，政府仍然扮演“強(qiáng)政府”的角色。原因在于盡管政府在資源配置以及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的直接調(diào)控作用下降，但這是政府在意識(shí)到必須尊重市場(chǎng)規(guī)律之后而選擇的自覺退出，并不意味著政府功能的弱化。“政府因?yàn)榫邆鋵?duì)全體社會(huì)成員具有普遍約束性的組織，也擁有其他經(jīng)濟(jì)組織所不具有的強(qiáng)制力?！埃?2］這一方面說明，在我國(guó)由政府推進(jìn)的強(qiáng)制性制度變遷過程中，盡管市場(chǎng)的力量不斷彰顯，但作為市場(chǎng)幕后推手的政府仍然具有強(qiáng)勢(shì)功能；另一方面政府的功能逐步轉(zhuǎn)移，從直接經(jīng)營(yíng)干預(yù)慢慢轉(zhuǎn)移至為市場(chǎng)制定規(guī)則以及社會(huì)公平、社會(huì)保障等領(lǐng)域中。這充分體現(xiàn)在我國(guó)在新世紀(jì)之后推行的各項(xiàng)公共政策，例如最低社會(huì)保障制度、“新農(nóng)?！?、“新農(nóng)合”以及殘疾人社會(huì)保障制度等的制定和執(zhí)行中，而這也是矯正市場(chǎng)失靈以及完善市場(chǎng)體制的制度保證。

四、政府與市場(chǎng)關(guān)系新格局的構(gòu)建與展望

政府和市場(chǎng)的邊界在哪？政府和市場(chǎng)處于何種關(guān)系才算是理想的模式？事實(shí)上，理論界對(duì)此并沒有一個(gè)確切的答案。正如沃爾夫所說的“市場(chǎng)與政府之間的選擇是復(fù)雜的，而且這種選擇通常不是一個(gè)簡(jiǎn)單的二選一的問題，即不是單純地選擇市場(chǎng)或政府，而往往是在兩者的不同組合之間選擇以及在某種資源配置模式的不同程度之間選擇?！保?3］目前，我們已經(jīng)進(jìn)入全面深化改革時(shí)期，而針對(duì)政府和市場(chǎng)的關(guān)系問題，則仍然是全面深化改革時(shí)期的重要議題，既要避免“政府失靈”，也要避免“市場(chǎng)失靈”，因而重構(gòu)一種健康的政府與市場(chǎng)關(guān)系不僅是理論上亟待解決的問題，也是實(shí)踐中所需要的。

（一）進(jìn)一步劃分政府與市場(chǎng)的邊界

劃分政府與市場(chǎng)的邊界，并不是要將二者對(duì)立，恰恰相反，劃分政府與市場(chǎng)的邊界的目的是為更好發(fā)揮政府與市場(chǎng)各自的作用。在復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)中，市場(chǎng)機(jī)制不可能完全脫離政府而單純地發(fā)揮作用，正如現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家G.霍奇遜認(rèn)為：“一個(gè)純理論的市場(chǎng)體系是行不通的，一個(gè)市場(chǎng)系統(tǒng)必定滲透著國(guó)家的規(guī)章條例和干預(yù)”，“干預(yù)”本質(zhì)上一定是制度性的，市場(chǎng)通過一張“制度網(wǎng)”發(fā)揮作用，這些制度不可避免地與國(guó)家和政府糾纏在一起［14］。反之亦然，漠視市場(chǎng)的代價(jià)和后果已經(jīng)被歷史所驗(yàn)證，所以對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)，政府和市場(chǎng)缺一不可，但是兩者又必須有所分工。

“成本—收益”評(píng)估是劃分政府與市場(chǎng)分工邊界的一種方式。到底是選擇政府來配置資源還是選擇市場(chǎng)來配置資源，這主要取決于二者的“成本—收益”分析，從而選取收益最大的或者成本最小的方式。越來越能達(dá)到的共識(shí)是：只要市場(chǎng)能優(yōu)化資源配置同時(shí)又沒有帶來負(fù)面的社會(huì)效應(yīng)，就應(yīng)該賦予市場(chǎng)最大限度的資源配置權(quán)，政府就不應(yīng)該對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干涉；而當(dāng)市場(chǎng)的交易成本過高，效益低下，或者所獲得的經(jīng)濟(jì)收益不抵所付出的社會(huì)成本，這時(shí)候需要考慮要用非市場(chǎng)機(jī)制的替代了，政府是其中之一。

按照不同物品的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的強(qiáng)弱是政府和市場(chǎng)分工的另一種依據(jù)。我們知道，按照競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的維度，從個(gè)人物品到純粹公共產(chǎn)品是一個(gè)連續(xù)體。對(duì)于個(gè)人物品而言，顯然由市場(chǎng)來配置最有效率，因?yàn)樗鼈兡軌蛲ㄟ^市場(chǎng)的價(jià)格帶來生產(chǎn)和消費(fèi)的平衡；但對(duì)于自然壟斷品、共有資源、集體物品以及公共產(chǎn)品而言，由于受益的不可分割性，導(dǎo)致“搭便車”的行為，市場(chǎng)缺乏提供這類物品的積極性，這時(shí)候需要由政府來提供。

（二）優(yōu)化政府和市場(chǎng)的良性互動(dòng)關(guān)系

政府和市場(chǎng)具有各自的優(yōu)勢(shì)，也存在各自的弊端，從分工的角度來看，政府和市場(chǎng)需要一定的邊界，避免越位帶來的“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”。但是從國(guó)家治理和協(xié)作創(chuàng)新的角度來看，政府和市場(chǎng)又不是涇渭分明的，而是需要加強(qiáng)協(xié)作。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府仍然需要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)諸功能，這些恰恰不是壓制市場(chǎng)，而是掃清市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的制度障礙，為市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。而對(duì)于市場(chǎng)而言，市場(chǎng)力量在改善政府功能上也具有潛在的積極作用。新公共管理理論甚至主張借鑒市場(chǎng)思維充分利用資源，提高政府效率，因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制的顯著特點(diǎn)就是充分競(jìng)爭(zhēng)，提高效率，通過在政府管理中注入一些市場(chǎng)因素，可以縮小非市場(chǎng)缺陷的影響［15］。

現(xiàn)代社會(huì)中，為了讓資源配置更加合理，更是加強(qiáng)了政府和市場(chǎng)之間的協(xié)作。例如對(duì)于在現(xiàn)代社會(huì)中不可忽缺的公共服務(wù)而言，傳統(tǒng)體制下完全由政府來提供和生產(chǎn)，而在一些過度市場(chǎng)化的國(guó)家里則嘗試由市場(chǎng)來提供和生產(chǎn)。由于公共服務(wù)具有公共產(chǎn)品的一些屬性，上述兩種方式分別容易帶來效率低下和公共性缺失的弊端。如果我們充分利用政府和市場(chǎng)的各自優(yōu)勢(shì)，讓市場(chǎng)來承擔(dān)生產(chǎn)者，讓政府來承擔(dān)提供者（購(gòu)買者）、監(jiān)管者，即通過公共服務(wù)的市場(chǎng)生產(chǎn)以及政府購(gòu)買公共服務(wù)等創(chuàng)新，那么不僅能夠發(fā)揮政府和市場(chǎng)各自的優(yōu)勢(shì)，而且兩者的協(xié)作帶來的是增量的社會(huì)效應(yīng)。

（三）法治：政府、市場(chǎng)都要遵循的規(guī)則

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)同樣也是契約經(jīng)濟(jì)，除了契約精神以外，還需要一定法治制約。此種情境下，無(wú)論是市場(chǎng)主體還是政府部門、政府官員都需要遵循一定的規(guī)則，這主要包括建立明晰的產(chǎn)權(quán)制度，維護(hù)市場(chǎng)運(yùn)行的法律法規(guī)，規(guī)范市場(chǎng)主體的行為，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立法的方式規(guī)范政府宏觀調(diào)控，逐步取消行政審批制度等。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也是法治經(jīng)濟(jì)，其運(yùn)行過程離不開科學(xué)合理的法治秩序的保障，沒有合適的法律和制度，市場(chǎng)就不會(huì)產(chǎn)生任何體現(xiàn)價(jià)值最大化意義上的效率，“任何一種經(jīng)濟(jì)體制都需要一定的經(jīng)濟(jì)秩序來維護(hù)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)能夠更好地配置資源，是以完備的法律制度為前提的?！保?6］同樣，政府行為不能是任意的，也必須接受法律的規(guī)制，防止政府隨意干預(yù)經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府應(yīng)該是一個(gè)服務(wù)型政府而非管控型政府。服務(wù)型政府就需要本著市場(chǎng)主導(dǎo)的精神，還權(quán)于市場(chǎng)，充分激發(fā)市場(chǎng)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展提供良好的外部條件。

（四）走出“非此即彼”的二元思維，大力發(fā)展第三部門

政府和市場(chǎng)都存在缺陷，即政府和市場(chǎng)都會(huì)出現(xiàn)失靈現(xiàn)象，但是對(duì)于這種失靈現(xiàn)象，我們經(jīng)常會(huì)步入一些誤區(qū)：當(dāng)市場(chǎng)出現(xiàn)失靈的時(shí)候，我們求助于政府；而當(dāng)政府出現(xiàn)失靈現(xiàn)象時(shí)，我們又會(huì)求助于市場(chǎng)。這將社會(huì)治理置于絕對(duì)的“政府—市場(chǎng)”二元思維中，認(rèn)為社會(huì)治理非此即彼。事實(shí)上，還有這樣一種可能性，即市場(chǎng)和政府都會(huì)同時(shí)失靈，比如社會(huì)公益領(lǐng)域。政府直接參與其中不僅會(huì)牽扯大量精力，而且會(huì)嚴(yán)重影響公益效率；而讓市場(chǎng)來操控公益事業(yè)，往往會(huì)帶來逐利化傾向，背離了公益事業(yè)的公益性。這種情形下，顯然需要第三種力量的填補(bǔ)。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷進(jìn)步，新的社會(huì)問題和社會(huì)的需求不斷涌現(xiàn)，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了傳統(tǒng)治理模式所能夠解決問題和提供服務(wù)的能力范圍，新的歷史環(huán)境要求我們走出“政府—市場(chǎng)”的二元模式，時(shí)代呼喚一種多元的治理模式。發(fā)展第三部門，構(gòu)建“政府—第三部門—市場(chǎng)”的三元治理模式，讓其能夠成為政府與市場(chǎng)溝通的橋梁，不僅能帶來共贏局面，而且從總體上能增進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

［1］高德步.西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)三維結(jié)構(gòu)的起源與確立：英國(guó)經(jīng)濟(jì)史實(shí)例考察［J］.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，1997，（3）：19-24.

［2］中共中央文獻(xiàn)研究室.三中全會(huì)以來重要文獻(xiàn)選編（下）［M］.北京：人民出版社，1982.841.

［3］中共中央文獻(xiàn)研究室.十二大以來重要文獻(xiàn)選編（上）［M］.北京：人民出版社，1986.22-23.

［4］中共中央文獻(xiàn)研究室.十二大以來重要文獻(xiàn)選編（中）［M］.北京：人民出版社，1986.568.

［5］中共中央文獻(xiàn)研究室.十三大以來重要文獻(xiàn)選編（上）［M］.北京：人民出版社，1991.26.

［6］鄧小平文選（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1993.367.

［7］張維迎.市場(chǎng)的邏輯［M］.北京：人民出版社，2012.243.

［8］中共中央文獻(xiàn)研究室.改革開放三十年重要文獻(xiàn)選編（上）［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2008.659.

［9］中共中央文獻(xiàn)研究室.改革開放三十年重要文獻(xiàn)選編（下）［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2008.

［10］中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議文件選編［M］.北京：人民出版社，2013.92.

［11］劉溶滄.政府宏觀調(diào)控與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)，2000，（1）：1-9.

［12］［美］斯蒂格利茨.政府為什么要干預(yù)經(jīng)濟(jì)［M］.北京：中國(guó)物資出版社，1998.45.

［13］［美］查爾斯·沃爾夫.市場(chǎng)還是政府［M］.北京：中國(guó)發(fā)展出版社，1994.49.

［14］［英］霍奇遜.現(xiàn)代制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)宣言［M］.北京：北京大學(xué)出版社，1993.298-302.

［15］陳振明.公共管理學(xué)［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011.231.

［16］［美］布坎南.自由、市場(chǎng)和國(guó)家［M］.北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1988.34.

【責(zé)任編輯：周琍】

Relationship Between Government and Market in China（1978-2015）

YANG Guang-fei，ZHAO Chao
（School of Social Development，Nanjing Normal University，Nanjing，Jiangsu，210097）

Since 1978，China has experienced great changes in social economic development.Under the leadership of government，“the market”as an important resource allocation has embedded into China's economic and social fields.This is a gradual development different from many western countries.Here comes the question：how does the government interact with the market or vice versa？Based on key policy documents since opening up and reform，we review the relationship between the government and the market，finding that the relationship between the two has shifted from the pattern of“strong government，weak market”to“strong government，strong market”.In the context of deepening the reform，China needs to further define the boundary between the government and market，optimize the“double strong”pattern，and promote the coordinated social economic development.

new pattern；government；market；important policy documents

C 915

A

1000原260X（2015）06-0125-07自發(fā)演進(jìn)而成的，市場(chǎng)逐漸成為一種主要的資源配置方式。以英國(guó)為例，英國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度是從封建經(jīng)濟(jì)關(guān)系內(nèi)部產(chǎn)生的，它的財(cái)產(chǎn)關(guān)系基礎(chǔ)是通過產(chǎn)權(quán)革命逐步建立起來的；商業(yè)革命打破了封建市場(chǎng)關(guān)系，最終形成市場(chǎng)的自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制；通過工業(yè)革命則建立了以工廠制度和公司制度為基礎(chǔ)的自由企業(yè)制度，最終建立起以私有財(cái)產(chǎn)、市場(chǎng)機(jī)制和自由企業(yè)三維結(jié)構(gòu)的資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度［1］。當(dāng)然，在市場(chǎng)演進(jìn)的過程中，政府并不是完全“無(wú)為”的，當(dāng)市場(chǎng)失靈時(shí)，政府會(huì)對(duì)此加以干預(yù)。盡管在理論上對(duì)于政府宏觀調(diào)控的這種“合法性”一直都在進(jìn)行激烈的論辯，但從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史演進(jìn)來看，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，市場(chǎng)自身是自發(fā)和內(nèi)源的因素，市場(chǎng)機(jī)制的確立和形成主要體現(xiàn)為一種自發(fā)演進(jìn)的秩序。

2015-03-20

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“公共服務(wù)市場(chǎng)化實(shí)踐中的公共性流失問題研究”（12CGL079）；國(guó)家社科重大課題“社會(huì)管理創(chuàng)新與社會(huì)體制改革”（11&ZD028）

楊光飛，社會(huì)學(xué)博士，南京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院教授，從事社會(huì)企業(yè)以及合作經(jīng)濟(jì)研究；趙超，南京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院碩士研究生，從事政府治理和社會(huì)保障研究。