蘇禮和

摘 要：以政治與行政二分法和官僚制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)公共行政以效率和經(jīng)濟(jì)為核心價(jià)值。新公共行政學(xué)派強(qiáng)烈批判了傳統(tǒng)公共行政的效率和經(jīng)濟(jì)觀，認(rèn)為必須把社會(huì)公平引入公共行政中去，并作為其基石和核心，才能體現(xiàn)公共行政的精神。公共行政道德化是社會(huì)公平的現(xiàn)代啟示，它包括公共行政體制的道德化和行政人員的道德化兩個(gè)維度，包括從行政人到公共人、從顧客到公民、從管理到服務(wù)、追求公共性4個(gè)基本意涵。

關(guān)鍵詞：效率；經(jīng)濟(jì)；社會(huì)公平；公共行政道德化；公共行政

中圖分類號(hào)：D523 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1671-6248（2015）04-0095-06

傳統(tǒng)公共行政在幾百年的發(fā)展歷程中，效率與經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期占據(jù)著主流地位，指導(dǎo)著公共行政的發(fā)展與前進(jìn)，基于此，公共行政呈現(xiàn)出一番令人驚訝的圖景：它一味推崇效率至上的理念，堅(jiān)持事實(shí)與價(jià)值的分離，崇尚價(jià)值中立，卻使公平正義、民主等公共性意涵備受冷落和忽視，使公共行政缺失了“公共”，凸顯出“行政”的管理主義和技術(shù)主義傾向。新公共行政學(xué)派的代表人物弗雷德里克森批判了這種效率至上的發(fā)展范式，認(rèn)為在效率和經(jīng)濟(jì)之上，公共行政必須植入社會(huì)公平觀，只有這樣，公共行政才能獲致合法性和公共性。公共行政道德化是社會(huì)公平觀的現(xiàn)代性啟示，它要求價(jià)值和道德因素必須滲透于公共行政之中，具體言之，它包括公共行政體制的道德化和行政人員的道德化兩個(gè)內(nèi)容，而道德化的公共行政包括從行政人到公共人、從顧客到公民、從管理到服務(wù)、追求公共性4個(gè)基本意涵。

一、以效率為核心的傳統(tǒng)公共行政

政黨分肥制是西方各國(guó)一項(xiàng)重大的政治制度安排，在這種制度安排下。包括領(lǐng)導(dǎo)者和下屬在內(nèi)的政府官員與政黨共進(jìn)退，行政職位成為在競(jìng)選中獲勝的政黨獎(jiǎng)勵(lì)給成員的一種犒勞品。顯然，帶有獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)的政黨分肥制有著明顯的弊端。第一，行政人員缺乏與職位相適應(yīng)的專業(yè)化知識(shí)和技能，他們無(wú)法進(jìn)行專業(yè)化、科學(xué)化、技術(shù)化的操作，無(wú)法熟悉行政所特有的運(yùn)作程序和規(guī)則，而且政府行政人員處于周期性的大規(guī)模更迭中，政局不穩(wěn)、人心不定致使當(dāng)時(shí)的行政效率極為低下。第二，政黨分肥制是一種競(jìng)爭(zhēng)的政治制度，在競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)下政黨間互相攻擊和詆毀，使政黨矛盾愈加激烈，這種矛盾進(jìn)而擴(kuò)大到社會(huì)，社會(huì)容易分裂成對(duì)立的階級(jí)、階層和群體，促成了不同利益對(duì)立情緒的增長(zhǎng)，而這種對(duì)立情緒一旦被煽動(dòng)起來(lái)，那么公共利益就成了無(wú)人看守的空門，極易遭到踐踏和侵犯。第三，政黨的活動(dòng)受利益集團(tuán)的贊助，那么基于對(duì)利益集團(tuán)的回報(bào)和饋贈(zèng)，上臺(tái)執(zhí)政的政黨極有可能制定有利于自身以及偏向于自身利益集團(tuán)的政策，而忽視了公共利益的表達(dá)和守護(hù)。由于行政職位成為獲勝政黨對(duì)成員的獎(jiǎng)勵(lì)品，行政人員由此掌握大量的權(quán)力，這容易導(dǎo)致以權(quán)謀私、貪污受賄之風(fēng)盛行。第四，由于是分肥制，行政職位掌握巨大權(quán)力，權(quán)力的稀缺性和自利性促使更多的人為了能夠進(jìn)入政府，發(fā)生相互勾結(jié)、金錢交易、營(yíng)私舞弊等各種社會(huì)丑陋現(xiàn)象。總而言之，政黨分肥制導(dǎo)致行政效率低下、貪污腐敗之風(fēng)盛行、公共利益無(wú)人看守。那么如何避免這種弊端出現(xiàn)呢？這成為西方近代學(xué)者不斷探索的問(wèn)題。

威爾遜通過(guò)理論與實(shí)踐的探究，提出了政治與行政二分法，他認(rèn)為，政治與行政有明顯的區(qū)別，它們之間有自身特殊的領(lǐng)域，不能相互混淆：“行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域，它與政治的領(lǐng)域的那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)。在大多數(shù)問(wèn)題上，它甚至與憲法研究方面那種爭(zhēng)議甚多的場(chǎng)面也迥然不同。”[1] “行政管理是置身于政治所特有的范圍之外的。行政管理的問(wèn)題并不是政治問(wèn)題，雖然行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻無(wú)需自找麻煩地去操縱行政管理機(jī)構(gòu)。”[1] “政治是在重大而且?guī)в衅毡樾缘姆矫娴膰?guó)家活動(dòng)，而在另一方面，行政管理則是國(guó)家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)。因此，政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情、政策如果沒(méi)有行政管理的幫助就將一事無(wú)成，但行政管理并不因此就是政治?！盵1]可見(jiàn)，威爾遜的政治與行政二分法試圖將政治與行政相區(qū)別，賦予行政一塊屬于自身的領(lǐng)域而免受侵犯，把社會(huì)秩序、公共利益的實(shí)現(xiàn)等功能交給了行政來(lái)承擔(dān)，為行政效率的提高提供了一種可能和保證。政治與行政二分法理論的提出，使行政管理從政治的裹挾之中掙脫出來(lái)，行政管理開始成為一門獨(dú)立的學(xué)科。

如果說(shuō)政治與行政二分法為行政的高效率和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)提供了一種可能性，那么如何實(shí)現(xiàn)公共行政的高效率，如何以最少的資源提供最優(yōu)質(zhì)和最大化的公共服務(wù)和公共物品，通過(guò)什么方法和手段來(lái)實(shí)現(xiàn)效率和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)？馬克斯·韋伯所精心構(gòu)建的官僚制理論為實(shí)現(xiàn)這兩大目標(biāo)提供了答案。官僚制強(qiáng)調(diào)行政人員需恪守價(jià)值中立原則，在執(zhí)行政策時(shí)必須不偏不倚，它崇尚工具理性，強(qiáng)調(diào)合理的組織分工、等級(jí)森嚴(yán)、層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系，嚴(yán)格依照規(guī)章制度和程序辦事的運(yùn)行機(jī)制?？梢哉f(shuō)，韋伯所創(chuàng)立的官僚制學(xué)說(shuō)，就是一個(gè)不斷追求科學(xué)化、技術(shù)化、專業(yè)化、理性化的進(jìn)程，是一個(gè)不斷提高行政效率最大化、謀求公共行政合法性和合理化的歷程：“對(duì)于政治而言，行政是以屬于工具理性原則的，是政治工具，只有當(dāng)它毫不包含任何價(jià)值因素的時(shí)候，它才有了對(duì)政治而言最充分的價(jià)值。也就是說(shuō)，行政作為政治的工具，它的唯一追求就是效率。它多大程度上是高效率的，它就多大程度上是實(shí)現(xiàn)了它對(duì)于政治的價(jià)值?！盵2]

總而言之，無(wú)論在實(shí)踐還是理論上，追求效率占據(jù)了傳統(tǒng)公共行政的主流地位，這一時(shí)期的公共行政理論家和實(shí)踐者都將精力和目光投向于如何使效率更高這一問(wèn)題上。實(shí)際上，追求效率是公共行政的應(yīng)有之義，但問(wèn)題是它只追求效率，將效率奉為自身的唯一目標(biāo)。這顯然忽視了公共行政領(lǐng)域的特殊性，公共行政有自身的價(jià)值偏向，不能將其與市場(chǎng)相提并論。效率至上觀所呈現(xiàn)出的管理主義思維模式只會(huì)使公共行政“公共性”的喪失和被遺忘，“功利主義的思考和行動(dòng)逐漸占據(jù)了優(yōu)勢(shì)的地位。功利主義對(duì)個(gè)人利益的追逐，對(duì)個(gè)人歡樂(lè)的訴求，對(duì)經(jīng)濟(jì)成本和利益的斤斤計(jì)較，取代了為公共利益而思考及其行為。社會(huì)似乎成為人們角逐個(gè)體利益的戰(zhàn)場(chǎng)，‘公共失去了其存在的意義和價(jià)值”[3]?！肮残浴钡膯适Э陀^上使政府面臨著合法性的危機(jī)，這種危機(jī)表現(xiàn)為“對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的崇拜，對(duì)個(gè)人、部門、地方以及短期利益的追逐，無(wú)視公民和社會(huì)的合法期待，官僚主義和不負(fù)責(zé)任的行為，甚至貪污、腐化以及對(duì)公共資源的公開掠奪等等”[3]。

二、新公共行政之社會(huì)公平觀解讀

新公共行政代表人物弗雷德里克森在強(qiáng)烈批判傳統(tǒng)公共行政的政治與行政二分法的同時(shí)，把社會(huì)公平的價(jià)值引入到公共行政中，認(rèn)為社會(huì)公平是公共行政的核心和基石，這為公共行政學(xué)注入了一種新鮮的血液和活力。對(duì)公共行政學(xué)的歷程來(lái)說(shuō)，這無(wú)疑是公共行政價(jià)值體系的一次重大突破。

新公共行政學(xué)強(qiáng)烈批判了以政治與行政二分法和官僚制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)公共行政學(xué)，認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政學(xué)只把焦點(diǎn)聚焦在財(cái)政預(yù)算、人事管理、組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)行上，忽視了對(duì)社會(huì)、文化、政治密切相關(guān)的政策制定，也忽視公共行政與民眾的互動(dòng)和聯(lián)系，很少關(guān)注公共行政與社會(huì)環(huán)境的關(guān)系，使公共行政遠(yuǎn)離社會(huì)危機(jī)處理的需要。它認(rèn)為“政治”和“行政”并非是截然分開的，公共管理者并非是價(jià)值中立和冷漠無(wú)情的，公共管理者必須有其價(jià)值取向，必須信奉并致力于實(shí)現(xiàn)良好管理的價(jià)值。新公共行政學(xué)還對(duì)當(dāng)時(shí)流行的新公共管理運(yùn)動(dòng)提出了質(zhì)疑。它認(rèn)為，民眾是“顧客”而并非“公民”的觀點(diǎn)必將摧毀公民神圣的觀念，政府不是簡(jiǎn)單的企業(yè)，而是有其內(nèi)在的公共性，采用市場(chǎng)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和工商管理技術(shù)、堅(jiān)持顧客導(dǎo)向和市場(chǎng)導(dǎo)向改造的所謂“競(jìng)爭(zhēng)型”、“企業(yè)化”政府辦法并不可取，民營(yíng)化、市場(chǎng)化和放松管制會(huì)導(dǎo)致更大的腐敗，認(rèn)為政府問(wèn)題的解決之道在于更多的政府，而不是更少的政府。

接著，新公共行政學(xué)提出了社會(huì)公平理論。社會(huì)公平理論是新公共行政學(xué)最核心的表達(dá)和訴求。弗雷德里克森并不否認(rèn)傳統(tǒng)公共行政理論強(qiáng)調(diào)的經(jīng)濟(jì)和效率兩大支柱：“效率——盡可能地利用已有的金錢實(shí)現(xiàn)更大的公共利益——是公共行政實(shí)踐的理論基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)——盡可能少地使用納稅人的金錢去實(shí)現(xiàn)某一公共目標(biāo)——同樣是一個(gè)誘人的目標(biāo)?！盵4]但僅僅有效率和經(jīng)濟(jì)作為支柱是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的：“必須加上社會(huì)公平作為公共行政的第三個(gè)理論支柱，使公共行政能夠回應(yīng)公民的需要?！盵4]因?yàn)槟承┱咴谀承┤丝磥?lái)也許是有效率和經(jīng)濟(jì)的，但在某些人眼中它也許是低效和昂貴的。這樣很有可能造成社會(huì)的不公平，社會(huì)的不公平將會(huì)導(dǎo)致非正義。他強(qiáng)調(diào)，公共行政人員必須致力于實(shí)踐社會(huì)公平，這是公共行政這個(gè)特殊領(lǐng)域所決定的：“公共管理者解決和改善問(wèn)題，對(duì)服務(wù)分配問(wèn)題進(jìn)行判斷，在執(zhí)行政策時(shí)使用自由裁量權(quán)。公正、平等一直是指導(dǎo)行動(dòng)的共識(shí)?！盵4]他認(rèn)為，公平應(yīng)該成為公共行政領(lǐng)域的指導(dǎo)理念：“建立一種成熟的社會(huì)公平和公共行政復(fù)合理論是我們構(gòu)建理論和研究的目標(biāo)。這種理論必須在政策領(lǐng)域得到檢驗(yàn)；必須用聯(lián)邦主義意旨來(lái)指導(dǎo)；如果不能預(yù)測(cè)也至少必須能夠界定代替性政策、組織結(jié)構(gòu)、管理風(fēng)格等對(duì)公共行政計(jì)劃的平等性的影響?！盵4]

社會(huì)心理學(xué)家亞當(dāng)斯認(rèn)為公平應(yīng)該是人們不僅關(guān)心個(gè)人努力所得到的絕對(duì)報(bào)酬量，而且關(guān)心自己的相對(duì)報(bào)酬率。公平就是付出與所得相一致、權(quán)利與義務(wù)相對(duì)稱、責(zé)權(quán)利相結(jié)合。弗雷德里克森對(duì)公共行政中的公正與社會(huì)公平進(jìn)行闡釋和解讀，他認(rèn)為，社會(huì)公平應(yīng)該作為民主公正社會(huì)的基礎(chǔ)，作為分配公共服務(wù)的法律基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)，作為理解復(fù)合聯(lián)邦制的知識(shí)來(lái)源，以及作為研究和分析的一種挑戰(zhàn)[4]。同時(shí)他建立和闡述了一套社會(huì)公平的復(fù)合理論，認(rèn)為這一理論應(yīng)包含單純的個(gè)人公平、分部化的公平、集團(tuán)公平、公平的領(lǐng)域、機(jī)會(huì)公平和公平的價(jià)值等6個(gè)方面，最終他得出結(jié)論：“社會(huì)公平原則指導(dǎo)著我們對(duì)公共行政精神的理解，它要求我們既要高效，又要公平?！盵4]這一理論包含了新公共行政學(xué)派，還從政治哲學(xué)的高度概括了公平的含義，并賦予了其社會(huì)意義。社會(huì)的公平有助于加強(qiáng)社會(huì)凝聚力，是社會(huì)群體團(tuán)結(jié)的黏合劑，而不公平會(huì)加劇社會(huì)的不信任，會(huì)導(dǎo)致政體合法性的下降。為了進(jìn)一步闡述公平的意義和概念，弗雷德里克森還從美國(guó)著名政治自由主義學(xué)家羅爾斯那里獲得了“公平”的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，即公平不僅是法律上的公平，更應(yīng)該是事實(shí)、結(jié)果的公平。羅爾斯假設(shè)在原始狀態(tài)下人們處在一個(gè)“無(wú)知之幕”中，人們不知道關(guān)于他們自身的某些特殊事實(shí)，如他在社會(huì)中的地位、階級(jí)出身、天生資質(zhì)、自然天賦等，因此為避免將來(lái)可能造成對(duì)自己的不利，人們便通過(guò)訂立契約以“建立一種公平的程序，以使任何被一致同意的原則都將是正義的?；凇盁o(wú)知之幕”的假定，羅爾斯提出了“正義論”的兩個(gè)基本原則，即“自由平等原則”和“差別原則”。弗里德里克森還論述了羅爾斯的代際公平和正義理論，認(rèn)為“無(wú)知之幕”在運(yùn)用代際正義時(shí)，就是各方都不知道屬于哪一代人，不知道自身是富裕還是窮困，更不知道他們這一代人與其他代人相比，是富裕還是窮困，也不知道自己屬于農(nóng)業(yè)社會(huì)還是工業(yè)社會(huì)。每一代人需考慮到下一代人的生存狀態(tài)和條件，承擔(dān)一定的義務(wù)和責(zé)任。可見(jiàn)，公平、平等地享有自由權(quán)利，是弗雷德里克森以及新公共行政學(xué)所追求的目標(biāo)。

三、公共行政道德化：社會(huì)公平觀的現(xiàn)代性啟發(fā)

新公共行政學(xué)的社會(huì)公平觀強(qiáng)烈呼喚公平與正義，那么怎樣才能實(shí)現(xiàn)公平與正義呢？毫無(wú)疑問(wèn)，人們把目光聚焦在行政部門以及行政人員身上，因?yàn)檎枪怖娴拇碚?，是公共服?wù)和社會(huì)秩序的提供者，在維護(hù)公民基本權(quán)利、增進(jìn)公民幸福生活和實(shí)現(xiàn)公平與正義方面起著不可推卸的責(zé)任。那么另一問(wèn)題就自然而然地提出來(lái)了，現(xiàn)有的公共行政體制在公平與正義方面顯得蒼白無(wú)力，總是在追求效率時(shí)冷落了公平正義，忽視了倫理性和道德化的取向，需要一種什么樣的動(dòng)力激發(fā)公共行政的應(yīng)有精神和價(jià)值追求回歸呢？我們覺(jué)得只有使公共行政道德化，使公共行政體制和制度道德化，才能實(shí)現(xiàn)公平與正義，重拾對(duì)那些亙古不變信條的信仰。傳統(tǒng)公共行政在追求科學(xué)化、技術(shù)化和專業(yè)化的道路上存在著明顯的缺陷，它企圖通過(guò)制定大量的法律和制度實(shí)現(xiàn)效率的最大化，以為有了規(guī)章制度就可高枕無(wú)憂、萬(wàn)事大吉了。但法律與制度總是滯后于現(xiàn)實(shí)生活，所提供的僅僅是一個(gè)規(guī)范空間和制度框架，它無(wú)法預(yù)測(cè)未來(lái)發(fā)生的情況，無(wú)法囊括社會(huì)的方方面面，總存在一些真空地帶和漏洞，而且政策、法律與制度都是由人制定和執(zhí)行的，如果制定的人是不道德的，或者內(nèi)容缺乏價(jià)值合理性，那么法律極有可能成為惡法?；蛘咴趫?zhí)行過(guò)程中，法律或制度的價(jià)值合理性得不到有效遵守，缺乏現(xiàn)實(shí)性和手段而陷于癱瘓，這些弊端要求公共行政道德化，要求行政人員在對(duì)公共權(quán)力的行使過(guò)程中注入道德的因素，彌補(bǔ)制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行中的不足，使制度設(shè)計(jì)和制度安排獲得實(shí)現(xiàn)的可能。單單靠宣傳和教育是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能實(shí)現(xiàn)公共行政的道德化，它要求公共行政體制的道德化和行政人員的道德化。

具體言之，公共行政道德化包含兩個(gè)維度：

第一，公共行政體制的道德化。行政體制的道德化是指行政的制度法規(guī)、權(quán)力體制、組織結(jié)構(gòu)、公共政策及典章制度等具有道德的合理性，內(nèi)含著倫理道德的因素，它包含兩個(gè)方面：“一是在制度安排中有著道德化的合理規(guī)范，包含著道德實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制；二是已經(jīng)確立的制度是應(yīng)當(dāng)有利于道德因素的生長(zhǎng)和成長(zhǎng)，能夠?qū)π姓藛T的道德修養(yǎng)的提高起鼓勵(lì)作用。”[2]為什么要體制道德化：“因?yàn)橹挥兄贫鹊暮腕w制的道德才是深刻和廣泛的，才是具有穩(wěn)定的引導(dǎo)功能的行為規(guī)范?！盵2]制度和體制的重要性不言而喻，它相對(duì)于個(gè)體，具有穩(wěn)定性和確定性特點(diǎn)：“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！盵5]道德化的制度和體制，不為個(gè)體的偏愛(ài)所左右，無(wú)需通過(guò)個(gè)體的認(rèn)同為中介即可產(chǎn)生作用。羅爾斯也強(qiáng)調(diào)： “某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理， 只要它們不正義， 就必須加以改造或廢除。”[6]我們從制度倫理建設(shè)的視角來(lái)考察公共行政的道德化發(fā)展， 就是要跳出制度設(shè)計(jì)純科學(xué)化和技術(shù)化的認(rèn)知偏誤， 堅(jiān)持“一切技術(shù)，一切規(guī)劃以及一切實(shí)踐和抉擇，都以某種善為目標(biāo)”[7]。

第二，行政人員的道德化。如上所述，制度、體制的安排和設(shè)計(jì)由于具有相對(duì)性、滯后性等缺陷，無(wú)法對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)做出及時(shí)回應(yīng)，并不能全部解決社會(huì)的所有問(wèn)題，即使能解決，也因?yàn)樗陨砣狈r(jià)值判斷和選擇而使結(jié)果缺乏正當(dāng)性。同時(shí)，公共行政面臨的環(huán)境是不確定、變幻莫測(cè)的。人類所有的活動(dòng)都依賴于人，依賴于它的主觀能動(dòng)性，即使是制度、體制的設(shè)計(jì)和安排，也是因?yàn)槿说拇嬖诓诺靡孕纬?。人具有主觀性，任何一次行政活動(dòng)的開展和實(shí)施，都是行政人員價(jià)值的選擇和取向的結(jié)果，因取向和選擇的不同而導(dǎo)致的結(jié)果也會(huì)有所差異，甚至是截然相反的。而行政人員所擁有的自由裁量權(quán)即是賦予他取向和選擇的權(quán)力，在此過(guò)程中，他們是否擁有美德、是否肩負(fù)崇高使命、道德是否高尚同樣對(duì)結(jié)果產(chǎn)生巨大差異?？梢?jiàn)，公共行政所涉及的領(lǐng)域和活動(dòng)不但依賴于體制和規(guī)章的合理安排，使體制和規(guī)章?lián)碛械赖禄囊蛩睾蛢A向，同時(shí)，它還要借助于“人”，通過(guò)提升行政人員的美德、道德化水平和崇高使命來(lái)實(shí)現(xiàn)公共行政的道德化。有學(xué)者大膽提出，行政人員在公共領(lǐng)域中必須拒絕權(quán)利[2]，因?yàn)樾姓藛T一旦在公共領(lǐng)域中享有權(quán)利，那么行政人員就必然會(huì)運(yùn)用公共權(quán)力去為他的個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和擴(kuò)張開辟道路，且行政人員的個(gè)人權(quán)利不可能或很少受到侵害，沒(méi)有理由念念不忘自己的權(quán)利。

四、公共行政道德化的基本內(nèi)容

（一）從行政人到公共人

行政人假設(shè)是政府和行政人員嚴(yán)格按照規(guī)章制度辦事，他們不偏不倚，注重規(guī)則和程序，相信人類理性能夠解決公共行政中存在的問(wèn)題：“行政理論所關(guān)注的焦點(diǎn)，是人的社會(huì)行為的理性方面和非理性方面的界線，行政理論，是關(guān)于意向理性和有限理性的一種獨(dú)特理論，是關(guān)于那些因缺乏尋求最優(yōu)的才智而轉(zhuǎn)向滿意的人類行為的理論。”[8]行政人假設(shè)固然有一定合理之處，但它將公共行政內(nèi)外部環(huán)境做簡(jiǎn)單化處理和分析，忽視了公共行政面臨環(huán)境的變化性和復(fù)雜性，總以為依憑規(guī)章制度就能控制一切，忽視了對(duì)外部的重視，造成了官僚主義、形式主義、回應(yīng)性差、機(jī)構(gòu)臃腫等弊端。公共人是公共領(lǐng)域中政府和行政人員應(yīng)然的角色定位，是公共行政體現(xiàn)“公共”性質(zhì)的內(nèi)在表現(xiàn)?！肮补芾碚咭怨怖鏋樾袆?dòng)動(dòng)機(jī)，摒棄個(gè)人狹隘的私利，是理所當(dāng)然、毋庸置疑的，這就是‘公共人假設(shè)?！盵9]“公共人的基本行為宗旨就是維護(hù)公共利益，并通過(guò)對(duì)公共利益的維護(hù)而增強(qiáng)一個(gè)社會(huì)共同體的公共性內(nèi)涵?！盵10]第一，它是非人格化的?！肮踩恕辈⒎且罁?jù)具體的人而設(shè)定，它是由特殊的職位及其權(quán)力、責(zé)任所決定的，不是人的特性而是職位決定了它的角色定位。它要求不管行政人員在私域中有多少私利和欲望，只要進(jìn)入公共行政領(lǐng)域后，就應(yīng)該抑制甚至拋棄私域，應(yīng)該將“公共人”作為自身的角色定位。第二，它是利他的?！肮踩恕弊非蟮氖撬说睦?，它不追求也不允許追求自身的私利，它為他人利益的維護(hù)和增進(jìn)提供幫助和服務(wù)，是一種完全的利他主義者。第三，追求公共利益的最大化。政府是公共利益和公眾個(gè)體利益的守護(hù)人和看守者，“公共人”的各種活動(dòng)的實(shí)施和開展，都是圍繞如何保護(hù)公眾個(gè)體利益和公共利益的，在此基礎(chǔ)上，盡可能地增進(jìn)社會(huì)整體利益，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。實(shí)現(xiàn)公共行政的道德化，要求政府和工作人員轉(zhuǎn)變對(duì)自身角色認(rèn)識(shí)，進(jìn)行合理、科學(xué)的定位，只有認(rèn)清了自身的角色定位，才會(huì)有與角色相適應(yīng)的行動(dòng)和價(jià)值取向。無(wú)疑，公共人為政府和工作人員找到了合理的定位，進(jìn)一步促使政府和行政人員富有崇高的使命、責(zé)任感和奉獻(xiàn)精神。

（二）從顧客到公民

新公共管理運(yùn)動(dòng)追求以企業(yè)家精神改革政府，將政府提供服務(wù)的對(duì)象稱之為顧客，認(rèn)為政府應(yīng)積極滿足顧客的需求，對(duì)顧客的需求做出積極、及時(shí)的回應(yīng)：“為顧客提供與企業(yè)的最佳服務(wù)相同的服務(wù)?！盵11]“民眾是政府的‘所有者，而非顧客，‘所有者概念具有主動(dòng)性，它可以決定政府的議程，更符合人民的地位?！盵12]這種將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中消費(fèi)者的身份引入到公共領(lǐng)域中，強(qiáng)調(diào)成本—收益的理念，無(wú)疑忽視了公共領(lǐng)域的特殊性?！霸诠膊块T，我們很難確定誰(shuí)是顧客，因?yàn)檎?wù)的對(duì)象不只是直接的當(dāng)事人，而且，政府有些顧客憑借其所擁有的更多資源和更多技能可以使其自己的需求優(yōu)先于別人的需求?！盵11]同時(shí)，顧客身份忽視了政府服務(wù)對(duì)象是政府的主人、所有者、監(jiān)督者和授權(quán)者的身份。公共行政的道德化，要求政府將服務(wù)對(duì)象視為公民，公民不僅單指擁有一國(guó)國(guó)籍的人，它還特指一種特殊的理念、價(jià)值觀、認(rèn)同感和情感?！肮駲?quán)是一種生活方式，這種生活方式包含著對(duì)社區(qū)及其成員的承諾，包含著對(duì)公共事務(wù)的一種重要參與水平，并且包含著一種將個(gè)人自己的利益置于更廣泛的社會(huì)利益之下的臨時(shí)意愿?！盵11]特里·庫(kù)伯認(rèn)為：“公民角色是認(rèn)識(shí)公務(wù)員角色的基礎(chǔ)，更明確地說(shuō)，公民角色是認(rèn)識(shí)公共行政官員角色的基礎(chǔ)。”[11]“公共行政官員的道德身份于是就應(yīng)該是被雇傭來(lái)作為我們中的一員為我們工作的公民；他們是一種職業(yè)公民，他們所委以從事的工作是我們?cè)谝粋€(gè)復(fù)雜的大型政治共同體中所不能親自干的工作。行政官員應(yīng)該是那些‘特別負(fù)責(zé)任的公民，他們是公民這個(gè)整體的受托人。”[11]因此，公共行政道德化應(yīng)將公眾視之公民，從公民的視角履行公共行政的職責(zé)、滿足公民的需求，建構(gòu)一種和諧、活力、暢通的政府與公民關(guān)系。

（三）從管理到服務(wù)

長(zhǎng)期以來(lái)，公共行政是一種管理行政，它強(qiáng)調(diào)政府在與公民之間的優(yōu)越性，政府是作為一種管理者而存在的，公民是被管理者，需接受政府的管理，政府與公民之間是一種統(tǒng)御與被統(tǒng)御關(guān)系。同時(shí)，它突出了技術(shù)主義、管理主義、實(shí)證主義的邏輯思維和價(jià)值取向，這種思維和取向帶來(lái)的是政府與公民關(guān)系的失衡和冷漠，忽視了公共行政本真、崇高、神圣的使命。公共行政的道德化要求政府從理念深處實(shí)現(xiàn)釜底抽薪式的轉(zhuǎn)變，即從管理走向服務(wù)。從政府產(chǎn)生的來(lái)源來(lái)看，社會(huì)契約論認(rèn)為，政府是公眾讓渡自身絕大部分權(quán)力而形成的，是人類理性、妥協(xié)的產(chǎn)物，政府的權(quán)力來(lái)源于人民的授予，人民是國(guó)家的主人，政府的成立是為了能更好地為人類帶來(lái)福祉和利益，為人類提供秩序、自由、民主、安全等公共性“產(chǎn)品”。因此，道德化的公共行政必須還原和重歸它的原初之樣，即突出它的服務(wù)意識(shí)和觀念。具體言之，這種服務(wù)表現(xiàn)為：第一，從理念上樹立起服務(wù)的意識(shí)。政府及其工作人員應(yīng)認(rèn)識(shí)到，他們存在的理由是為了服務(wù)于民眾，服務(wù)是他們的應(yīng)有之義，需摒棄官本位、權(quán)力本位等落后思維，將公民視為國(guó)家的主人，而不是統(tǒng)治、管理的對(duì)象，主動(dòng)設(shè)計(jì)各種體制、機(jī)制和渠道接受公眾的監(jiān)督；第二，服務(wù)于公共利益的實(shí)現(xiàn)。公共利益是關(guān)乎全體公民的一種切身利益，政府的所有行為和理念都必須服從于公共利益的實(shí)現(xiàn)，而不能有自身膨脹的利益傾向，更不能有任何有悖于“公共性”目標(biāo)的行為。

（四）追求公共性

公共性是政府的第一屬性和本質(zhì)屬性，追求公共性是政府的首要職責(zé)，公共行政道德化的一個(gè)重要目標(biāo)就是努力維護(hù)和增進(jìn)政府的公共性。社會(huì)契約論認(rèn)為，國(guó)家的一切權(quán)力來(lái)源于人民的授權(quán)，人民是國(guó)家的主人：“國(guó)家權(quán)力尊重和保障公民的權(quán)利與自由，人民能自主、平等地參與國(guó)家權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)和公共政策的形成，人民能對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行有效地監(jiān)督和控制，人民是一切國(guó)家權(quán)力的最終擁有者?！盵13]而公民向政府納稅，稅收為政府職能的有效發(fā)揮提供了物質(zhì)支撐，為政府工作人員提供了物質(zhì)來(lái)源：“不征收和開支金錢任何政府都無(wú)法存在?！盵14]“賦稅是政府機(jī)器的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而不是其它任何東西的經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。”[14]可以說(shuō)，社會(huì)契約論和公民納稅從理論和現(xiàn)實(shí)層面確立了政府公共性。政府公共性有多重涵義：它是作為一種衡量、分析和評(píng)判政府及工作人員活動(dòng)的工具；它是作為一種理念和精神規(guī)范和引領(lǐng)政府及其工作人員。在利益取向上，它維護(hù)社會(huì)公共利益，提供的是公共的、而非私人的產(chǎn)品和服務(wù)；它還意味著維護(hù)社會(huì)的公平和正義。維護(hù)政府的公共性，是道德化、正義性、倫理性政府的應(yīng)有之義。具體言之，政府公共性包括：第一，權(quán)力的公共性。政府權(quán)力的來(lái)源決定了權(quán)力的公共性。權(quán)力來(lái)源于每個(gè)個(gè)體的讓渡和授權(quán)，它所指向的是公共利益和個(gè)體的合法利益。既然權(quán)力是公共的，那么政府又有何權(quán)利憑借手中的權(quán)力去謀私利呢？它應(yīng)該時(shí)刻銘記自身的職責(zé)，在權(quán)力使用的每個(gè)過(guò)程、每個(gè)結(jié)果都應(yīng)深深地烙上“公共”的痕跡，它不是某些人的私權(quán)力，不是謀求私利的權(quán)力，而是謀求社會(huì)福祉的工具。此外，它還意味著公民對(duì)權(quán)力有監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督權(quán)力是否出現(xiàn)異化，是否成為某些個(gè)體的專屬品，是否偏離它的軌道。第二，責(zé)任的公共性。享有權(quán)力即意味著承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，公共的權(quán)力決定責(zé)任的公共性。“只有責(zé)任才是行政人員的全部行政行為的基本內(nèi)容。”[2]這意味著：第一，對(duì)公共利益的責(zé)任。政府向社會(huì)輸出的公共政策、公共物品和服務(wù)，是追求公共利益的具體表現(xiàn)，而不應(yīng)是為了某些利益集團(tuán)和群體。第二，對(duì)公平正義的責(zé)任。公平和正義是人類永恒的追求，政府是公平正義的實(shí)現(xiàn)者和看守人，對(duì)公平和正義的實(shí)現(xiàn)具有至關(guān)重要的作用。

五、結(jié)語(yǔ)

公共行政幾百年的發(fā)展歷程說(shuō)明，單純追求效率和經(jīng)濟(jì)并不可行，因?yàn)樗鲆暳斯残姓I(lǐng)域的特殊性和價(jià)值取向，冷落了公平與正義這一公共行政極其重要的價(jià)值。因此，公共行政必須引入社會(huì)公平觀，必須彰顯其倫理性和道德化的傾向，使其回歸公共行政的應(yīng)有精神和價(jià)值取向。具體言之，公共行政的道德化包含體制的道德化和行政人員的道德化，做到從行政人到公共人，從顧客到公民，從管理到服務(wù)追求公共性，只有這樣，公共選擇才能恢復(fù)其應(yīng)有面貌，重拾公眾的信任。

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