雷輝 鄧謹(jǐn)

摘要：以重慶市萬州區(qū)董家鎮(zhèn)為例，通過實(shí)證研究，在探討城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民角色轉(zhuǎn)換的困境及分析產(chǎn)生困境的原因的基礎(chǔ)上，提供發(fā)揮失地農(nóng)民、政府、社會(huì)等多元主體的作用，通過內(nèi)生變量和外生變量的積累，構(gòu)建治理網(wǎng)絡(luò)，形成最大的正面合力的可行路徑，以有助于失地農(nóng)民融入城鎮(zhèn)社會(huì)，實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；失地農(nóng)民；角色轉(zhuǎn)換

中圖分類號(hào)：F301；F299.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0439-8114（2015）20-5167-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.20.061

Predicament and Governance Path in the Process of the Urbanization of

Land-lost Farmers Role Conversion

——Based on the Empirical Analysis in Dongjia Town，Wanzhou District，Chongqing City

LEI Hui，DENG Jin

（Northwest A&F University Institute of Ideological and Political Education，Yangling 712100， Shaanxi，China）

Abstract： Standing under the perspective of urbanization to Chongqing Wanzhou district Dong Jiazhen as an example， through empirical research， discuss the role of land-lost farmers in urbanization in the plight of transformation and the basis of analyzing the causes of trouble， give land-lost farmers， and the role of the government， society and other multiple subject， through the accumulation of endogenous variables and exogenous variables， constructing governance network， form the largest feasible path of positive force， to help farmers into urban society and realize the role conversion.

Key words：Urbanization； Land-lost farmers； Role transformation

改革開放以來，中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)快速發(fā)展，舉世矚目。中國(guó)的城鎮(zhèn)化更是被美國(guó)諾貝爾獎(jiǎng)金獲得者、經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂克里茨稱之為同美國(guó)的信息化革命一起，在21世紀(jì)之初影響世界的兩件大事[1]。城鎮(zhèn)化是以農(nóng)村人口向城市遷移和集中為特征的一種歷史過程，表現(xiàn)在人的地理位置的轉(zhuǎn)移和職業(yè)的改變以及由此引起的生產(chǎn)與生活方式的演變[2]。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，農(nóng)村集體土地被征越來越多，致使大量的農(nóng)民失去土地。農(nóng)民失去土地后，既有別于農(nóng)民，又有別于城市居民，成為一個(gè)邊緣群體——失地農(nóng)民。

本研究所講的失地農(nóng)民是指在城鎮(zhèn)化的背景下失去土地的農(nóng)民。失地由城鎮(zhèn)化引起，并非其他原因，如自然災(zāi)害。被動(dòng)城鎮(zhèn)化，土地被征用，并非主動(dòng)流轉(zhuǎn)。失地后，并非自發(fā)到城鎮(zhèn)定居，其中大多數(shù)轉(zhuǎn)為就地城鎮(zhèn)人口，城鎮(zhèn)戶口的獲得并非主要制約因素。

角色是人們互動(dòng)的框架，英國(guó)社會(huì)學(xué)家鄧肯米切爾認(rèn)為，社會(huì)角色是與社會(huì)職位、身份相關(guān)聯(lián)的被期望的行為[3]。角色轉(zhuǎn)換是一種與環(huán)境形勢(shì)的變遷相適應(yīng)的調(diào)整轉(zhuǎn)變行為。本文所講的失地農(nóng)民角色轉(zhuǎn)換是指為了適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，失地農(nóng)民根據(jù)環(huán)境變化而在觀念、技能、身份、行為、生活方式等諸多方面進(jìn)行的調(diào)整變化的總和。

城鎮(zhèn)化與失地農(nóng)民角色轉(zhuǎn)換之間有著雙向互動(dòng)的天然聯(lián)系。真正意義的城鎮(zhèn)化，不僅是失地農(nóng)民“身份”的改變，還包括從事的產(chǎn)業(yè)、生活居住的方式、文化素養(yǎng)等各方面的變化[4]?！鞍氤擎?zhèn)化”造成了中國(guó)城鎮(zhèn)化率虛高的假象，但表面的城鎮(zhèn)人口比例增長(zhǎng)與實(shí)際的城鎮(zhèn)居民生存質(zhì)量不符。被動(dòng)進(jìn)城的眾多農(nóng)民雖然形式上實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，但由于種種原因，絕大多數(shù)僅處于角色轉(zhuǎn)換的某一階段，并未完成實(shí)質(zhì)上的角色轉(zhuǎn)換。失地農(nóng)民往往失地又失業(yè)，眾多農(nóng)民在戶籍管理和空間分布上成為了城鎮(zhèn)居民，但在其他方面并沒有達(dá)到真正市民的標(biāo)準(zhǔn)，角色處于尷尬境地。失地農(nóng)民角色轉(zhuǎn)換困境是“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)的生動(dòng)體現(xiàn)，它作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中衍生問題的核心內(nèi)容和重要原因，正日益受到各界關(guān)注。而在“中國(guó)知網(wǎng)”的搜索地址欄中輸入“失地農(nóng)民角色轉(zhuǎn)換”的主題，僅能搜索到5篇相關(guān)文獻(xiàn)，可見，目前該方面的研究還有很大的空白。十八大提出，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心內(nèi)容是人的城鎮(zhèn)化。失地農(nóng)民長(zhǎng)期游離于城鎮(zhèn)之外，與之相關(guān)的群體性事件層出不窮，加劇了社會(huì)矛盾，成為影響城鎮(zhèn)化建設(shè)、阻礙社會(huì)發(fā)展的新問題。探究失地農(nóng)民適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換的治理路徑，一方面可以促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，提升城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量?jī)?nèi)涵；另一方面有助于彰顯社會(huì)公平正義，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展。

1 調(diào)查簡(jiǎn)介

1.1 調(diào)查樣本

本研究以實(shí)施城鎮(zhèn)化已達(dá)3年的重慶市萬州區(qū)董家鎮(zhèn)為例，進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，通過問卷法、觀察法、訪談法、文獻(xiàn)法等方式，探究城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民的角色轉(zhuǎn)換問題。發(fā)放問卷500份，回收476份，有效問卷460份，回收率為95.2%，有效回收率為92.0%。樣本分布見表1。

1.2 情況概述

董家鎮(zhèn)位于重慶市萬州區(qū)北部，介于天城鎮(zhèn)和熊家鎮(zhèn)之間。2011年該地啟動(dòng)了城鎮(zhèn)化建設(shè)。當(dāng)?shù)卣c村民簽訂了《三峽庫(kù)區(qū)處突中心征收土地拆遷房屋、附屬物補(bǔ)償及統(tǒng)建優(yōu)惠購(gòu)房協(xié)議書》，以進(jìn)行土地征收。協(xié)議書中的第二部分為甲方補(bǔ)償乙方的標(biāo)準(zhǔn)和金額，該部分包含了舊房住宅補(bǔ)償金額、舊房中臨街經(jīng)營(yíng)性門面的貨幣安置、貨幣安置特別獎(jiǎng)，附屬物補(bǔ)償金額、搬遷過渡費(fèi)（150元/月·人）、搬家補(bǔ)助費(fèi)（固定800元）、房屋補(bǔ)償（磚房為1 200元/m2，土房為800元/m2）、土地補(bǔ)償（平均300 000元/hm2）。以上所有符合條件的相關(guān)補(bǔ)償部分之和為甲方補(bǔ)償乙方的總金額。第三部分為住房安置，甲方采取統(tǒng)建優(yōu)惠購(gòu)買住房的方式解決乙方住房。分為三個(gè)部分：可享受優(yōu)惠的購(gòu)房面積（30 m2/人）按照285、360、900元/m2的單價(jià)進(jìn)行，大多以285元/m2進(jìn)行；綜合造價(jià)購(gòu)買面積為1 780元/ m2；商品房購(gòu)買價(jià)格為2 695元/m2。以上三部分之和為甲方扣除乙方的抵房?jī)r(jià)款的總金額。第四部分為款項(xiàng)支付，即二、三部分的款項(xiàng)相互抵扣之后，甲乙雙方實(shí)際應(yīng)支付的總金額。大多數(shù)農(nóng)民都會(huì)考慮還房的問題，不僅有自身居住需要，還要為子女將來考慮。因此，相比除去補(bǔ)償款項(xiàng)，大多數(shù)農(nóng)民需要補(bǔ)交數(shù)萬元甚至數(shù)十萬給甲方。乙方應(yīng)在規(guī)定日期前搬遷完畢，交出房屋與土地，否則，甲方可以強(qiáng)制拆除。由此，董家鎮(zhèn)的村民成為了失地農(nóng)民。之后，他們雖然生活在城鎮(zhèn)，但面臨著角色轉(zhuǎn)換的新問題。

2 失地農(nóng)民角色轉(zhuǎn)換的困境分析

2.1 市民觀念有待樹立

數(shù)千年來，農(nóng)民對(duì)土地有著特殊的情節(jié)。社會(huì)學(xué)家盂德拉斯認(rèn)為：在農(nóng)民的價(jià)值體系中，金錢不是一種可靠的價(jià)值，真正具有價(jià)值的只有土地[5]。以土地為基礎(chǔ)形成村落，構(gòu)成了封閉的鄉(xiāng)土社會(huì)，宗族關(guān)系和血緣關(guān)系占據(jù)了重要位置。在現(xiàn)代的城鎮(zhèn)社會(huì)中，人口流動(dòng)性大，人與人之間大多比較陌生，以業(yè)緣為紐帶，更注重人的素質(zhì)和能力，需要強(qiáng)烈的競(jìng)爭(zhēng)合作意識(shí)、公共意識(shí)，需要開放包容、開拓進(jìn)取的積極精神。這就需要破除小農(nóng)意識(shí)，樹立新的市民觀念。對(duì)于董家鎮(zhèn)的眾多失地農(nóng)民來說，長(zhǎng)期生活在農(nóng)村，受傳統(tǒng)文化習(xí)俗的影響，形成的觀念與意識(shí)根深蒂固，難以改變。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，成為城鎮(zhèn)居民后，74%的失地農(nóng)民在空閑的時(shí)候，無所事事，休閑生活以看電視、打牌等為主。大多失地農(nóng)民與原村落的農(nóng)民交往頻繁，僅23%的失地農(nóng)民表示入城后主要交往對(duì)象是城鎮(zhèn)社區(qū)居民。董家鎮(zhèn)失地農(nóng)民中有強(qiáng)烈時(shí)間意識(shí)占34%，有強(qiáng)烈競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)的占29%，有強(qiáng)烈效率意識(shí)的占27%，有強(qiáng)烈法律意識(shí)的占23%，有強(qiáng)烈公民意識(shí)的占21%。

2.2 職業(yè)轉(zhuǎn)換問題凸顯

從表1可以得知，雖然居住在城鎮(zhèn)，但董家鎮(zhèn)失地農(nóng)民普遍年齡大、學(xué)歷低。他們自身缺乏技能，城鎮(zhèn)也沒有足夠多的崗位吸納其就業(yè)，導(dǎo)致其無法及時(shí)找到稱心的工作，大多失地農(nóng)民處于失業(yè)狀態(tài)（表2）。

2.3 角色認(rèn)同感不強(qiáng)

個(gè)人的態(tài)度及行為與其扮演的角色應(yīng)一致。角色認(rèn)同指一個(gè)人接受角色規(guī)范的要求、愿意履行角色規(guī)范的狀況。由于生態(tài)環(huán)境的變化，失地農(nóng)民在觀念和行為上一時(shí)難以轉(zhuǎn)變。他們雖然生活在城鎮(zhèn)，但骨子里將自己視為農(nóng)村人，自我認(rèn)同度低。58.2%的失地農(nóng)民對(duì)“與征地前相比，思想觀念發(fā)生了很大改變”表示不認(rèn)可，59.4%的失地農(nóng)民對(duì)“與征地前相比，行為方式得到了轉(zhuǎn)變”表示不認(rèn)可。被征地后，63.1%的失地農(nóng)民不認(rèn)可自己是城里人（表3）。

2.4 角色轉(zhuǎn)換的動(dòng)力不足

農(nóng)民對(duì)土地的偏好遠(yuǎn)大于其他的事物。生活在農(nóng)村，農(nóng)民可以享有一些國(guó)家的優(yōu)惠政策和補(bǔ)助。而到了城鎮(zhèn)，這些都將不復(fù)存在，而地區(qū)城鎮(zhèn)給予的利好又并不比農(nóng)村原有的多。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，72.1%的農(nóng)民更喜歡生活在農(nóng)村。但由于征地，被迫到了城鎮(zhèn)，對(duì)于這種外在的被動(dòng)因素導(dǎo)致的角色轉(zhuǎn)換，農(nóng)民表現(xiàn)出的積極性不高。董家鎮(zhèn)的征地補(bǔ)償少，舊房住宅補(bǔ)償金額低，住房安置優(yōu)惠小，成本遠(yuǎn)高于補(bǔ)償價(jià)格，征地后農(nóng)民往往還要自掏數(shù)萬元才能實(shí)現(xiàn)安置。協(xié)議要求乙方應(yīng)付給甲方的款項(xiàng)須在簽訂協(xié)議后的10日內(nèi)付清，否則乙方所選還房作廢。過渡期間的居住問題由農(nóng)民自行解決。農(nóng)民原本收入少，土地補(bǔ)償費(fèi)在扣除政府統(tǒng)一購(gòu)買的社保后，也所剩無幾。

2.5 難以實(shí)現(xiàn)角色適應(yīng)

失地農(nóng)民角色轉(zhuǎn)換的目標(biāo)是獲得城鎮(zhèn)社會(huì)的適應(yīng)性，但實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)并非易事。入城后，失地農(nóng)民的生活和生產(chǎn)環(huán)境發(fā)生了巨大變化，需要作出相應(yīng)的行為轉(zhuǎn)變，但董家鎮(zhèn)的失地農(nóng)民對(duì)此一時(shí)難以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變。失地農(nóng)民融入城鎮(zhèn)社會(huì)，缺乏有效的個(gè)體參與和組織參與。62.4%的表示不適應(yīng)城鎮(zhèn)的生產(chǎn)方式，43.1%表示不適應(yīng)城鎮(zhèn)的生活方式（表4）。

3 產(chǎn)生角色轉(zhuǎn)換困境的原因

3.1 轉(zhuǎn)換之間的角色屬性差異

失地農(nóng)民轉(zhuǎn)換之間的角色屬性差異源于城鄉(xiāng)差異質(zhì)性。布勞認(rèn)為：“流動(dòng)的人不能簡(jiǎn)單地拋棄舊有的角色屬性和角色關(guān)系，但他們?nèi)绻唤邮苄碌慕巧珜傩?，也不建立新的角色屬性，那么他們就不能適應(yīng)他們的新位置”[6]。相比經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷要緩慢的多，董家鎮(zhèn)的失地農(nóng)民對(duì)傳統(tǒng)角色難以割舍，固有的價(jià)值體系和習(xí)性妨礙了其向市民角色的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)換。

3.2 角色轉(zhuǎn)換的主體能力薄弱

先天能力的薄弱，成為失地農(nóng)民角色轉(zhuǎn)換的制約因素，而進(jìn)入城鎮(zhèn)后，角色轉(zhuǎn)換的認(rèn)知能力不強(qiáng)，缺乏為實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換而付諸實(shí)踐的意愿，導(dǎo)致其因缺乏專業(yè)技能而出現(xiàn)角色中斷的現(xiàn)象。失地農(nóng)民自身的角色轉(zhuǎn)換能力不足，難以改變陳舊的生活習(xí)慣，缺乏維持生活的基本手段，生活來源不穩(wěn)定，大多不適應(yīng)城鎮(zhèn)生活。

3.3 角色轉(zhuǎn)換的物質(zhì)基礎(chǔ)缺乏

角色轉(zhuǎn)換補(bǔ)償機(jī)制不健全，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，失地農(nóng)民無法分享土地增值收益。董家鎮(zhèn)的征地協(xié)議寫明了甲方補(bǔ)償乙方舊房款及貨幣安置款屬一次性終結(jié)補(bǔ)償安置。但住房補(bǔ)償和土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，遠(yuǎn)低于購(gòu)置商品房的價(jià)格（約2 600元/m2）。在董家鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，存在建設(shè)中斷的問題，補(bǔ)償費(fèi)用也沒有全部落實(shí)。未考慮到農(nóng)民的全部間接損失，也未將農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)后上升的生存成本考慮其中。大多農(nóng)民在城鎮(zhèn)化實(shí)施后，都負(fù)債數(shù)萬元。而農(nóng)民進(jìn)城后的收入又很低，不但使失地農(nóng)民自身生存困難，子女在教育、住房等方面面臨著現(xiàn)實(shí)的困境。

3.4 角色轉(zhuǎn)換的制度保障缺失

在征地過程中，政府和相關(guān)單位出于自身利益考慮，往往以低廉的價(jià)格購(gòu)得大面積集體土地，這種不等價(jià)交換以打壓農(nóng)民的合法權(quán)益以換取政府、開發(fā)商等主體的最大收益。與國(guó)家行政部門和拆遷單位相比，失地農(nóng)民是典型的弱勢(shì)群體。許多農(nóng)民的房屋被強(qiáng)制拆遷，土地被強(qiáng)制征用，失去土地實(shí)際上是失去一筆家庭財(cái)富，失去最基本的就業(yè)崗位，失去一種低成本的生活方式，失去一種低成本的發(fā)展方式，失去生存和發(fā)展的保障基礎(chǔ)[7]。相關(guān)法律法規(guī)不完善，城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃不合理，對(duì)過渡期間的問題預(yù)計(jì)不足，權(quán)力監(jiān)管滯后，維權(quán)途徑不暢。征地?fù)p失遠(yuǎn)高于補(bǔ)償費(fèi)用，社會(huì)保障制度不健全，導(dǎo)致了失地農(nóng)民的生存與發(fā)展的困境，難以實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換。

3.5 角色轉(zhuǎn)換欠缺完善的管理體制

在實(shí)施城鎮(zhèn)化后的很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，董家鎮(zhèn)社區(qū)設(shè)置雙重機(jī)構(gòu)、實(shí)行雙重管理，通過“一套班子，兩塊牌子”，既行使社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的功能，又行使村民自治組織的功能。新社區(qū)的管理制度尚未建立起來，沒有完全實(shí)現(xiàn)從村委會(huì)到居委會(huì)的轉(zhuǎn)化。另外，基層干部素質(zhì)不高，專業(yè)人才缺乏，社區(qū)職能不清，服務(wù)功能單一，不可避免地受到原有管理體制和觀念的影響，將農(nóng)村的管理方式納入到城鎮(zhèn)的管理中，造成管理的錯(cuò)位。

3.6 “社會(huì)排斥”加劇了角色轉(zhuǎn)換的難度

“社會(huì)排斥”一詞由勒內(nèi)·勒努瓦提出，原本含義局限于經(jīng)濟(jì)方面，是指在社會(huì)中的一部分群體因?yàn)樨毨Р荒苷⒓由鐣?huì)活動(dòng)的現(xiàn)象。此后一批學(xué)者擴(kuò)大了其使用范圍，認(rèn)為“社會(huì)排斥”是指生活在社會(huì)中，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)原因而不能正常參加社會(huì)活動(dòng)，這個(gè)人或者群體就被當(dāng)作排斥者。失地農(nóng)民生活在城鎮(zhèn)從事低收入的職業(yè)，一些當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)居民戴“有色眼鏡”看農(nóng)民。在醫(yī)療、就業(yè)、教育、保障等方面，受到經(jīng)濟(jì)、資源及制度性的隔離，失地農(nóng)民難以享有當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的同等福利。在社會(huì)排斥的影響下，社會(huì)性的藩籬與樊籬并生，導(dǎo)致社會(huì)對(duì)失地農(nóng)民的認(rèn)可度不高，董家鎮(zhèn)的眾多失地農(nóng)民缺乏歸屬感，僅9%的失地農(nóng)民認(rèn)為“當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民比較尊重失地農(nóng)民”。

4 失地農(nóng)民角色轉(zhuǎn)換的治理路徑

農(nóng)民角色轉(zhuǎn)換困境，導(dǎo)致失地農(nóng)民難以發(fā)揮人力資源優(yōu)勢(shì)，既失去對(duì)原來農(nóng)村的發(fā)展效力，又對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展起不到應(yīng)有的作用，同時(shí)還會(huì)產(chǎn)生流民等新的城鎮(zhèn)問題，異化為社會(huì)的邊緣群體，影響城鎮(zhèn)的穩(wěn)定與秩序，不利于社會(huì)和諧。結(jié)合調(diào)查地點(diǎn)和與之類似的廣大地區(qū)，顯示失地農(nóng)民角色轉(zhuǎn)換是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，需要經(jīng)歷角色沖突和角色重塑的演變過程。失地農(nóng)民的角色轉(zhuǎn)換，是一個(gè)由農(nóng)民逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^程，伴隨著生產(chǎn)方式和生活方式的變化，實(shí)現(xiàn)由先賦角色向自致角色的轉(zhuǎn)變。以經(jīng)濟(jì)理性為內(nèi)核的市場(chǎng)在該領(lǐng)域具有局限性，而治理理論可適用于該情境。治理是一種公共管理活動(dòng)和公共管理過程，它包括必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式[8]。隨著學(xué)術(shù)界認(rèn)識(shí)的深化，治理及相關(guān)理論的內(nèi)涵及范式日趨豐富。以善治為目標(biāo)的治理，包含著法治、效率、效益、網(wǎng)絡(luò)與規(guī)范等諸多元素。要實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民物質(zhì)、精神的全方位轉(zhuǎn)變，應(yīng)通盤考慮，全面協(xié)調(diào)，積極地創(chuàng)造有利的治理?xiàng)l件，創(chuàng)造良好的治理環(huán)境，促進(jìn)單一化治理主體向多元化治理主體轉(zhuǎn)變。通過內(nèi)生變量和外生變量的積累，為失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換創(chuàng)造必要的主體條件、物質(zhì)條件、制度條件、文化條件和社會(huì)生態(tài)條件等，既要提高失地農(nóng)民自身的素養(yǎng)，又要塑造角色轉(zhuǎn)換的良好外部環(huán)境，通過政府、社會(huì)、農(nóng)民等多元主體的密切互動(dòng)與配合，構(gòu)建治理網(wǎng)絡(luò)，形成治理體系，產(chǎn)生正面治理合力。

4.1 提升失地農(nóng)民的“造血能力”

1）樹立城鎮(zhèn)社會(huì)的生存意識(shí)。只有失地農(nóng)民將角色轉(zhuǎn)換內(nèi)化為自覺行動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)由觀念到行為的全方位轉(zhuǎn)變。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，觀念不轉(zhuǎn)變，難以付諸有效的行動(dòng)。城鄉(xiāng)環(huán)境的差異，造成了角色差異，需要農(nóng)民進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換。要想在激烈競(jìng)爭(zhēng)的城鎮(zhèn)中實(shí)現(xiàn)發(fā)展，就必須改變傳統(tǒng)的價(jià)值觀念和陳規(guī)陋習(xí)。應(yīng)破除隨遇而安的小農(nóng)思想，摒棄封閉保守的觀念，正確認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)與現(xiàn)代城鎮(zhèn)社會(huì)的關(guān)系，樹立與城鎮(zhèn)生活相適應(yīng)的生存觀念、人際關(guān)系意識(shí)、規(guī)則意識(shí)、生態(tài)意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、公共生活意識(shí)等，保持積極的心態(tài)和進(jìn)取的精神，融入城鎮(zhèn)生活，以達(dá)到必要的角色轉(zhuǎn)換主體條件。

2）提升城鎮(zhèn)社會(huì)的適應(yīng)能力。面對(duì)日新月異的快節(jié)奏城鎮(zhèn)生活，生存成本和生存壓力劇增，為避免被社會(huì)淘汰，失地農(nóng)民應(yīng)不斷提升自身的適應(yīng)能力。失地農(nóng)民應(yīng)主動(dòng)學(xué)習(xí)科學(xué)文化知識(shí)，了解法律法規(guī)，掌握各種專業(yè)技能，以提升綜合素質(zhì)，增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)能力，增強(qiáng)自我造血的功能，逐步適應(yīng)城鎮(zhèn)的生產(chǎn)、生活方式。

4.2 增強(qiáng)政府的“輸血功能”，完善制度保障

1）增強(qiáng)政府服務(wù)職能。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，過去的全能政府不再完全適應(yīng)實(shí)際需要，社會(huì)更需要有限政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府和績(jī)效政府。解決失地農(nóng)民角色轉(zhuǎn)換的問題，需要轉(zhuǎn)變政府職能，提高治理水平。科學(xué)定位政府角色，建設(shè)服務(wù)型政府，促進(jìn)“權(quán)力型”的政府理性向“權(quán)利型”的公共理性轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化服務(wù)職能。促進(jìn)公共政策的民主化、科學(xué)化和法制化，建立和完善針對(duì)失地農(nóng)民的公共服務(wù)體系，依法管理土地市場(chǎng)，完善流動(dòng)人口管理制度，推進(jìn)失地農(nóng)民勞動(dòng)就業(yè)、子女教育、社會(huì)保障等相關(guān)制度改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。制定促進(jìn)失地農(nóng)民角色轉(zhuǎn)換的整體規(guī)劃，加強(qiáng)監(jiān)督體系的建設(shè)，實(shí)施績(jī)效考核，強(qiáng)化責(zé)任追究，督促有關(guān)政策的貫徹落實(shí)。

2）完善就業(yè)制度。促進(jìn)二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)多種所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，多渠道地增加失地農(nóng)民就業(yè)。對(duì)于安置失地農(nóng)民達(dá)到一定比例的企業(yè)，制定優(yōu)惠政策，加大扶持力度。創(chuàng)新再就業(yè)機(jī)制，鼓勵(lì)失地農(nóng)民大膽創(chuàng)業(yè)，對(duì)創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，政府應(yīng)在場(chǎng)地、信貸和稅收等方面給予優(yōu)惠，并為其提供信息咨詢、科技服務(wù)、法律援助等幫助。實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)政策，加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的建設(shè)，健全針對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)信息、職業(yè)介紹、培訓(xùn)等一條龍的就業(yè)服務(wù)體系。

3）健全補(bǔ)償體系。首先，樹立法治思維，增強(qiáng)法治實(shí)踐。完善征地補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，改革征地制度，嚴(yán)格征地程序，界定征地范圍，加強(qiáng)監(jiān)管和責(zé)任追究，健全維權(quán)機(jī)制，妥善解決征地糾紛。其次，完善補(bǔ)償舉措。提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜地進(jìn)行多元補(bǔ)償。應(yīng)充分考慮到農(nóng)轉(zhuǎn)非的直接損失和間接損失，包括過渡期間的生活問題、進(jìn)城后增加的生活成本等。實(shí)行舊房補(bǔ)償金額大于等于住房安置成本的補(bǔ)償機(jī)制，即按正常標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民舊房補(bǔ)償與新房費(fèi)用大致可以相互抵消，農(nóng)民不必再支出費(fèi)用。改革土地收益分配制度，綜合考慮土地價(jià)值、區(qū)位、市場(chǎng)、政府等因素造成的土地可預(yù)見的未來價(jià)值和潛在收益。建立土地收益由集體和農(nóng)民共享的產(chǎn)權(quán)制度，通過股息、紅利分配，持續(xù)增加農(nóng)民的收益。再次，做好保障工作。改變用土地補(bǔ)償費(fèi)用購(gòu)買社保的做法，土地補(bǔ)償費(fèi)用完全支付給農(nóng)民，政府另行出資統(tǒng)一購(gòu)買失地農(nóng)民的社保。加大保障力度，落實(shí)最低生活保障政策，使失地農(nóng)民在各方面享有與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。通過以上舉措，不僅免除了失地農(nóng)民的住房安置和購(gòu)買社保的兩筆大額支出，反而讓失地農(nóng)民獲得了土地補(bǔ)償費(fèi)用和持續(xù)的土地收益，建立失地農(nóng)民的社會(huì)安全網(wǎng)，以夯實(shí)其在城鎮(zhèn)生活的物質(zhì)基礎(chǔ)。

4）健全基層管理體制。撤村建居后，應(yīng)科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)一管理，社區(qū)的硬件建設(shè)與軟件建設(shè)同步進(jìn)行，建構(gòu)城鎮(zhèn)生活物質(zhì)空間、制度空間和文化空間，力爭(zhēng)建設(shè)設(shè)施完備、環(huán)境優(yōu)美、功能齊全、生活幸福的現(xiàn)代社區(qū)。針對(duì)二元化管理并存狀況，應(yīng)盡快在組織機(jī)構(gòu)和管理理念上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，提高社區(qū)工作人員素質(zhì)，改變社區(qū)與村莊并存的過渡局面，形成新的社區(qū)管理體系。完善公共基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)社區(qū)管理工作，探索社區(qū)治理的新機(jī)制。組織社區(qū)活動(dòng)，提高失地農(nóng)民的公共意識(shí)與參與意識(shí)，幫助其快速了解城鎮(zhèn)生活，建立新的人際互動(dòng)關(guān)系，形成角色轉(zhuǎn)換的認(rèn)同感和歸屬感。

4.3 加強(qiáng)職業(yè)技能教育和培訓(xùn)工作

1）重視就業(yè)價(jià)值。就業(yè)乃民生之本，具有工具價(jià)值和公共價(jià)值。有學(xué)者認(rèn)為：“以前農(nóng)民還可以守著土地，居民守著城市相安無事，現(xiàn)在問題是，當(dāng)城市把農(nóng)民的土地剝奪了，卻不要農(nóng)民，農(nóng)民就成為游離的人，對(duì)城市的怨恨開始產(chǎn)生，這就很容易造成社會(huì)問題”[9]。幫助失地農(nóng)民獲得穩(wěn)定的工作崗位、實(shí)現(xiàn)就業(yè)價(jià)值功能是實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民角色轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵。政府及社會(huì)組織應(yīng)做好引導(dǎo)工作，為失地農(nóng)民獲得相應(yīng)的生存技能創(chuàng)造條件。消除就業(yè)的觀念成見和政策歧視，保障失地農(nóng)民與當(dāng)?shù)厥忻裣碛衅降鹊木蜆I(yè)機(jī)會(huì)。

2）建立促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)的機(jī)制。整合碎片化的就業(yè)資源，創(chuàng)建再就業(yè)平臺(tái)，完善就業(yè)服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，建立失地農(nóng)民就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。實(shí)施有針對(duì)性的就業(yè)幫扶政策，完善就業(yè)服務(wù)手段，提高就業(yè)服務(wù)的效率和質(zhì)量。通過學(xué)校、電視、報(bào)紙、圖書、網(wǎng)絡(luò)等多種方式進(jìn)行培訓(xùn)教育，有針對(duì)性地安排職業(yè)技能培訓(xùn)項(xiàng)目和內(nèi)容，全面提升失地農(nóng)民的文化素質(zhì)，盡可能多地讓其掌握非農(nóng)職業(yè)技能，增強(qiáng)農(nóng)民的生存和發(fā)展能力，提高就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，以幫助農(nóng)民充分就業(yè)，促使失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展，減少“上樓致貧”的現(xiàn)象。

4.4 營(yíng)造良好的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)

1）培育社區(qū)文化，破解文化結(jié)構(gòu)緊張局面。伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城鎮(zhèn)里的社區(qū)教育便成為城鎮(zhèn)社區(qū)的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和前瞻性的事業(yè)[10]。社區(qū)教育是實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民融入市民社會(huì)的重要方式，應(yīng)開展針對(duì)失地農(nóng)民的多種形式的社區(qū)教育活動(dòng)。如開展職業(yè)培訓(xùn)，以增強(qiáng)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；開展普法宣傳教育，增強(qiáng)法制觀念；開展城市文明教育，形成規(guī)范意識(shí)；進(jìn)行心理輔導(dǎo)，增強(qiáng)自信心；開展喜聞樂見的文化活動(dòng)，豐富業(yè)余生活。完善配套的產(chǎn)權(quán)和法律體系，培育各類社會(huì)組織，構(gòu)建誠(chéng)信體系，形成社區(qū)特色文化，為失地農(nóng)民角色轉(zhuǎn)換提供文化基礎(chǔ)，破解失地農(nóng)民個(gè)體心理與城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)中的文化結(jié)構(gòu)性緊張難題。

2）加強(qiáng)輿論的導(dǎo)向作用，樹立正確的價(jià)值取向。失地農(nóng)民的傳統(tǒng)價(jià)值體系、部分城鎮(zhèn)居民的排斥價(jià)值體系與應(yīng)然的現(xiàn)代城鎮(zhèn)價(jià)值體系沖突。要緩解價(jià)值體系的緊張，需把握自媒體時(shí)代的趨勢(shì)，探索新媒體的有效利用方式，激發(fā)網(wǎng)絡(luò)空間的正能量，發(fā)揮大眾傳媒的教育與引導(dǎo)作用。大眾傳媒的受益對(duì)象廣，對(duì)受眾的影響潛移默化，而失地農(nóng)民休閑時(shí)間大多偏好選擇收看電視節(jié)目等，二者可以實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接。通過大眾傳媒向農(nóng)民傳遞科學(xué)的城鎮(zhèn)生活理念，通過通俗易懂的形式為失地農(nóng)民提供角色轉(zhuǎn)換的概念、原則、目標(biāo)與路徑等。大眾傳媒通過輿論宣傳、知識(shí)傳播、娛樂節(jié)目等途徑，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行市民教育，促使其形成法治意識(shí)、市民價(jià)值觀等。同時(shí)，大眾傳媒應(yīng)以正確輿論導(dǎo)向?yàn)闇?zhǔn)則，糾正片面的偏激的錯(cuò)誤觀點(diǎn)，堅(jiān)持積極正面的引領(lǐng)，引導(dǎo)社會(huì)客觀評(píng)價(jià)失地農(nóng)民。運(yùn)用輿論譴責(zé)力量，曝光歧視現(xiàn)象，倡導(dǎo)公平對(duì)待失地農(nóng)民，逐步消除對(duì)失地農(nóng)民的偏見，形成良好的角色轉(zhuǎn)換輿論環(huán)境，促使更多社會(huì)主體關(guān)注和接納失地農(nóng)民群體。

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