□ 佘財明 杜立鈞

自2005年5月1日國家《信訪條例》頒布實施以來，信訪部門引入信訪事項“三級終結(jié)”機制，這種制度的建立，在一定程度上為暢通信訪渠道、解決信訪問題、規(guī)范信訪程序、改進信訪工作起了很重要的作用。但是隨著社會利益格局的大調(diào)整，部分信訪“三級終結(jié)”人員繼續(xù)越級上訪、進京非訪，甚至纏訪、鬧訪，這種行為嚴(yán)重干擾行政機關(guān)正常工作，破壞信訪秩序，影響社會穩(wěn)定，基層政府深感頭痛和棘手。如何解決對信訪“三級終結(jié)”人員纏訪、鬧訪問題，筆者淺談幾點想法和建議。

英山信訪“三級終結(jié)”人員纏訪、鬧訪現(xiàn)狀

英山縣地處鄂皖交界山區(qū)貧困縣，是國務(wù)院重點扶貧縣，現(xiàn)轄11 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，309 個行政村，8 個國營農(nóng)林牧漁場，面積1449 平方公里，總?cè)丝?0.5 萬人。自從引進信訪“三級終結(jié)”制度以來，該縣2005—2011年間向省申報信訪終結(jié)案件15 件，最終通過11 件。通過調(diào)查，截止目前，11 起當(dāng)事人中有3 人息訴罷訪，8 人繼續(xù)纏訪鬧訪。筆者分析這些信訪人反映的信訪事項，主要有三種類型：歷史遺留型、涉法涉訴型、利益訴求型。這些上訪人員有一個突出的特點，就是每逢國家重要節(jié)點重大活動都進京上訪，個別人一度到外國使館告洋狀，到縣里纏訪鬧訪是家常便飯，堵門、攔車、辱罵時有發(fā)生。這些行為成為影響當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定的重要隱患，也給基層維穩(wěn)工作帶來很大的壓力，牽扯浪費了基層大量的人力、物力、財力，嚴(yán)重影響了基層的平安建設(shè)。

原因分析

從目前該縣信訪“三級終結(jié)”人員纏訪、鬧訪案例中分析，發(fā)現(xiàn)存在以下幾個方面的原因：

歷史遺留問題與現(xiàn)行政策之間無法解決的矛盾。在上世紀(jì)60-70年代“文革”期間，由于當(dāng)時社會政治動蕩，政策缺乏連續(xù)性，一些法律法規(guī)、規(guī)章制度不夠健全，后來運動越來越偏“左”，積累下來大量歷史遺留問題?，F(xiàn)在處理這些問題需要考慮當(dāng)時的法律和政策等因素，個別上訪者卻用新頒布的法律和新出臺的政策來解釋歷史遺留問題，這就加大了解決問題的難度，處理起來也十分棘手，而且解決這些矛盾和問題需要一定時間和過程，但群眾要求解決問題的心情迫切，這兩者之間的矛盾，是造成纏訪增多的重要原因之一。

上訪者訴求過高與無法律政策依據(jù)、無法滿足其訴求的矛盾。部分信訪人精神比較偏執(zhí)，愛鉆“死胡同”，缺乏冷靜、理性思考，對信訪期望值過高，其要求解決的難題現(xiàn)行無政策法律依據(jù)。他們在信訪過程中迷信“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”，一旦沒有達(dá)到既定目標(biāo)，便采取鬧訪、纏訪或串聯(lián)集體上訪、異常上訪的形式，特別是赴省進京進行非正常上訪，企圖給基層黨委政府施壓“破例”為其解決問題。

應(yīng)當(dāng)依法或者已經(jīng)通過仲裁、行政復(fù)議、訴訟等途徑解決而不走其程序的矛盾。部分信訪人信“訪”不信“法”，認(rèn)為去仲裁、到法院打官司時間長、程序復(fù)雜，還不如直接找領(lǐng)導(dǎo)解決來得快，便專門找領(lǐng)導(dǎo)、纏領(lǐng)導(dǎo)。有的通過行政調(diào)解，仍達(dá)不到信訪人的訴求，信訪人不滿意，認(rèn)為不公平、是領(lǐng)導(dǎo)壓他們不替他們說話，為達(dá)到其目的便周而復(fù)始地去纏訪、鬧訪，甚至作出過激行為。

上訪人鬧訪斂財與當(dāng)?shù)卣块T“息事寧人”之間的矛盾。前些年上級對地方非訪采取排名通報辦法，以增強地方黨委、政府解決群眾突出問題。一些信訪人借“信訪體制機制這個不夠健全的漏洞”來對當(dāng)?shù)卣?，基層政府及其部門，為息事寧人有時無原則“給予補助救濟”，助長了一些信訪人借機非訪想獲取政府給予更多錢財?shù)耐犸L(fēng)邪氣。

黨委、政府面對輿論壓力有所顧慮與依法打擊力度不夠的矛盾。由于纏訪、鬧訪人的違法行為往往與其合理訴求相交織，黨委、政府對其進行處置時容易引起輿論關(guān)注，故而顧慮重重，怕引起新的社會矛盾。上訪人抓住黨委、政府這弱點，不斷地煽風(fēng)點火，串聯(lián)、挑唆、煽動其他信訪人員越級信訪，有的更是借著年老、體弱、多病進省進京上訪，對當(dāng)?shù)攸h委、政府施壓，使其不敢依法打擊，進而更加纏訪、鬧訪。

對策與建議

解決好這些少數(shù)群眾纏訪、鬧訪，是做好新時期信訪工作的重要內(nèi)容。我們必須以黨的十八大及十八屆四中全會精神為指導(dǎo)，按照習(xí)近平總書記對信訪工作提出的“三到位一處理”重要指示和構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，把解決群眾的合理訴求作為信訪工作的第一任務(wù)，切實關(guān)注民生，積極探索從源頭上減少群眾信訪和纏訪、鬧訪的治本之策，促進社會和諧健康發(fā)展。

一是樹立法律政策導(dǎo)向。按照習(xí)近平總書記提出的“三到位一處理”的要求，凡是在法律政策范圍內(nèi)，依法依規(guī)認(rèn)真及時解決；超出法律政策之外的不合理訴求，堅持原則堅持底線，不亂開口子，對要求過高或者借機斂財?shù)囊毖圆恢M地指出其錯誤和危害，對無理取鬧采取過激行為的堅決依法予以打擊。要積極引導(dǎo)信訪人通過仲裁、行政復(fù)議、訴訟依法解決困難和問題。

二是合理疏導(dǎo)思想情緒。通過長期的纏訪、鬧訪，這些人員當(dāng)中絕大部分思想偏執(zhí)，進“死胡同”認(rèn)死理。冰凍三尺非一日之寒，對于這些人員，要會同基層干部、包保單位不厭其煩地對其進行疏導(dǎo)、耐心細(xì)致地進行教育，幫助解開心結(jié)。上訪人在法律政策理解上存在偏差的，要向其做好釋法明理工作，要對歷史遺留問題做好引導(dǎo)，要在政策允許范圍內(nèi)積極解決，消除誤會，對無政策依據(jù)的要引導(dǎo)等待政策機遇，絕不能無原則遷就。同時要真心救助幫扶到位。對法度之外、情理之中的問題，要積極開展幫扶救助，力所能及解決實際困難，通過多種途徑溫暖消融化解他們心中的怨氣，引導(dǎo)他們走上生活正軌。

三是建立會商引導(dǎo)機制。對一些久訪不息的歷史遺留問題，要統(tǒng)一組織專家集中出診、研究會診，找準(zhǔn)癥結(jié)，有針對性地提出化解方案。通過電視媒體，開展以案現(xiàn)身說法，邀請人大代表、政協(xié)委員、律師、記者、群眾代表等參加，讓這些人的不合理訴求曝光于大眾視野之下，壯大政府腰桿，提高解決問題的透明度和公信力。

四是出臺規(guī)范信訪秩序文件。解決纏訪、鬧訪等非正常上訪問題的關(guān)鍵是規(guī)范信訪秩序。鑒于處置鬧訪人的違法犯罪行為在適用法律上有一定難度，要逐步摸索、及時制訂頒布具有可操作性的規(guī)范性文件，來指導(dǎo)信訪及有關(guān)部門正確“接訪”，來規(guī)范公安、司法機關(guān)依法處置涉訪違法違規(guī)行為。政府不能一味遷就、妥協(xié)，要理直氣壯地維護信訪秩序，要對報道不實的媒體依法起訴。

五是加大信訪事項終結(jié)退出力度。依法處置是治標(biāo)，解決問題是治本。對于一些問題已經(jīng)解決到位仍然無理上訪的案件，我們應(yīng)在履行公開聽證、公示、書面告知、當(dāng)面回訪、報備審查等程序基礎(chǔ)上，加大信訪事項終結(jié)退出力度。對于信訪人在其案件辦理終結(jié)并給予救助后仍然無理上訪的，一則不能無原則地讓其多得實惠，二則必須堅決依法處理、打擊。

六是加大對違紀(jì)違法無理纏訪、鬧訪者查處力度。按照黨的十八屆三中、四中全會精神，嚴(yán)格執(zhí)行黨和國家政策、法律，公安機關(guān)要主動對長期纏訪、鬧訪、進京非正常上訪的重點人進行法制教育，要對少數(shù)違法上訪的重點人特別是多次重復(fù)進京非正常上訪的人員依法給予訓(xùn)誡、警告，對觸犯行政法規(guī)和刑法的信訪人員給予相應(yīng)的行政拘留和刑事處理，達(dá)到處理一個教育一批，營造和諧有序的信訪環(huán)境。