楊　華

論公共決策報道中地方廣電媒體與政府、公眾的議程平衡

楊華

議程設(shè)置在現(xiàn)代新聞學(xué)中被認(rèn)為是媒體應(yīng)該承擔(dān)的社會功能，并認(rèn)為通過這一功能的發(fā)揮有助于媒體更好地發(fā)揮輿論引導(dǎo)作用。但是，媒體的輿論引導(dǎo)不是單一、線性的體現(xiàn)，而是置于各種角色、力量及其存在的管理環(huán)境之間的綜合展現(xiàn)。就理論與學(xué)術(shù)層面而言，在社會科學(xué)研究中，傳媒、政府與公眾一向被認(rèn)為是重要的“三角結(jié)構(gòu)”，三者之間必然存在著矛盾、沖突與妥協(xié)的復(fù)雜關(guān)系，這就意味著新聞輿論、官方輿論及民間輿論之間的對峙、分化與統(tǒng)合也必然存在。因此，對媒體而言，善于協(xié)調(diào)自身的媒體議程與政府議程、公眾議程的關(guān)系，是衡量其輿論引導(dǎo)能力的一個重要方面。

從課題組的調(diào)查來看，當(dāng)前地方廣電媒體雖然能夠在一定程度上影響到公共決策，但是在此過程中，其與政府、公眾的互動存在明顯的不平衡性，沖突與對立的情況也時有出現(xiàn)。那么，作為地方廣電媒體自身來講，在對公共決策的輿論引導(dǎo)中如何平衡各方訴求，在政府議程、公眾議程與傳播規(guī)律間選擇恰當(dāng)路徑,從而減少三者的緊張與對立，在公共決策中形成合力，是值得思考的問題。

一、媒體議程、政府議程與公眾議程及其相互關(guān)系

美國傳播學(xué)者麥斯韋爾·麥考姆斯和唐納德·肖于1968年首次提出“議題設(shè)置功能”理論假設(shè)。[1]這一理論認(rèn)為，大眾傳播具有為公眾設(shè)置“議事日程”的功能，它通過反復(fù)播出某類新聞報道,強(qiáng)化該話題在公眾心目中的重要程度。隨著議程設(shè)置理論的進(jìn)一步發(fā)展，“是誰在設(shè)置議程”即議程設(shè)置的行為主體擴(kuò)展為重要的三方——媒體、政府與公眾。

媒體議程，指通過媒體在特定階段內(nèi)的突出報道，從而引起公眾的廣泛關(guān)注和重視的議題。

政府議程，指引起有關(guān)決策者的關(guān)注，從而列入到政府工作日程進(jìn)行研究，并動用公共權(quán)力和各種資源進(jìn)行處理的議題。

公眾議程，指社會公眾普遍關(guān)心、廣泛議論，進(jìn)而成為社會輿論的中心，并認(rèn)為政府有必要采取施予以解決的議題。

三者的關(guān)系主要體現(xiàn)在：

首先，公眾議程是政府議程生成的基礎(chǔ)。從議程設(shè)置理論來看，決策議題的建立是從決策問題的認(rèn)定開始的，是經(jīng)由“問題—社會問題—公共問題—公共政策問題”的發(fā)展過程。公眾注意到一個“問題”，圍繞其進(jìn)行思考與議論，從而形成“社會問題”；當(dāng)“社會問題”清晰地向有關(guān)決策者表達(dá)出來，就成為了“公共問題”；而當(dāng)政府對“公共問題”予以重視并列入工作日程著力解決之后，“公共政策問題”才最終生成?？梢?，政府議程的確立有賴于公眾議程的推動。

其次，媒體議程對于公眾議程、政府議程的形成具有重要作用。從傳播過程來看，媒體可以通過對事件或問題的連貫性與持續(xù)性報道，引起公眾的關(guān)注，從而建構(gòu)政府議程。因此，“一個潛在的問題能否走向政府議程，一定程度上依賴于大眾傳媒對于問題的范圍、強(qiáng)度、可見度等方面的擴(kuò)散過程，通過

大眾傳媒反復(fù)進(jìn)行議程設(shè)置，運(yùn)用特定的主題‘框架’進(jìn)行議題擴(kuò)散，最終把一種社會問題轉(zhuǎn)化為公眾議題。”[2]而這些公眾議題一旦引起政府部門的重視，就可能會成為政府研究和處理的對象，進(jìn)而納入公共決策范圍， 最終上升為政府議程。

再次，媒體議程和公眾議程只有轉(zhuǎn)化為政府議程才能發(fā)揮現(xiàn)實影響。“無論是媒體議程還是公眾議程，只有轉(zhuǎn)化為政府議程，才能成為政策問題，進(jìn)而納入到公共決策的范圍。”[3]媒體和公眾本身并無強(qiáng)制性權(quán)力，也不能現(xiàn)實地推動公共決策的制定和實施，這就需要掌握公權(quán)力的政府的介入。因此，媒體議程和公眾議程能否促進(jìn)政府議程的形成或者轉(zhuǎn)化為政府議程，直接關(guān)系著一個公共問題能否成為公共決策問題。

最后，政府議程需要借助于媒體議程才可能轉(zhuǎn)化為公眾議程。政府要制定某項公共決策，也需要媒體的宣傳報道。媒體的廣泛傳播一方面可以強(qiáng)化決策的重要性，加強(qiáng)公眾的關(guān)注度，并進(jìn)一步展開廣泛討論，另一方面也使公眾對決策得以周知和理解，進(jìn)而在行動上予以配合，從而減少決策執(zhí)行的阻力。同時，政府的決策有可能是不完善、不周全的，需要通過媒體的討論和民眾的廣泛參與進(jìn)行糾偏、修正，從而作出科學(xué)決策。

二、當(dāng)前地方廣電媒體與政府、公眾的議程失衡及其影響

1996年,議程設(shè)置理論的奠基人之一麥斯韋爾·麥考姆斯進(jìn)一步提出了媒介設(shè)置社會議程的四種形式:專業(yè)的不偏不倚——有目標(biāo)運(yùn)作——吹捧宣傳——公眾新聞。[4]那么，在傳媒實踐中，究竟采取哪種形式進(jìn)行議程設(shè)置，也直接決定著其與政府議程、公眾議程的關(guān)系。對于媒體而言，其議程設(shè)置的理想狀態(tài)是既重視政府議程，也接近公眾議程，并在此過程中實現(xiàn)互動平衡。但是，從當(dāng)下地方廣電媒體在公共決策報道中議程設(shè)置的實際情況來看，游移不定、畸輕畸重的特征較為顯著。

（一）過度依從政府議程，對公眾議程重視不夠，導(dǎo)致政府與公眾的議程分化

從地方政府的角度來說，走向科學(xué)化與民主化是其公共決策的總體趨勢，但是，“在我國地方的公共決策行為中，政府的政策偏好深受國家憲政組織結(jié)構(gòu)、官員個人的意識形態(tài)和理性決策偏好、公共決策規(guī)則多樣性的影響，從而政府公共決策目標(biāo)常常偏向政府部門利益和官僚集團(tuán)利益，忽略或侵犯。一些地方政府部門了公民利益，形成了公共決策的政府內(nèi)部偏好問題?！盵5]因此，在涉及公共決策等問題時，媒體議程應(yīng)主動地去找準(zhǔn)自己將政府議程轉(zhuǎn)換為公眾議程的角色定位，充分發(fā)揮“黨和政府的喉舌”作用，以群眾路線的價值觀去完成這種聯(lián)通、轉(zhuǎn)換的使命。

課題組通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方廣電媒體大都能夠站在政府的角度對涉及公共決策的事件進(jìn)行宣傳報道，許多重大的公共決策議程，都是通過至上而下的動員模式，在“打招呼、定調(diào)子”的媒體傳播語境中創(chuàng)立的。這種以宣傳功能為主的媒體議程，使得地方廣電媒體所代表的利益群體及其對決策的評論存在明顯的局限性，從而營造出人為公共領(lǐng)域和虛假的公共輿論，使地方廣電媒體在很大程度上喪失了對權(quán)力的批判力量。如達(dá)州廣播電視臺的《達(dá)州新聞》節(jié)目在2004年8月26日播出市政府有關(guān)扶貧的一項決策，報道僅限于對政府文件的空洞宣講，將鏡頭對準(zhǔn)相關(guān)政府人員，同期聲采訪中有明顯的背稿痕跡，沒有解析，沒有細(xì)節(jié)，沒有公眾意見，宣傳手法簡單生硬。又如，該節(jié)目在2004年10月23日播出《下月起 我市專項整治機(jī)動車非法營運(yùn)》一則新聞，報道僅從政府的角度凸顯“整治”的力度，對于該項決策的制定背景、意義、群眾的訴求等方面的信息均未呈現(xiàn)。

媒體議程過度傾向于政府議程，其必然結(jié)果就是與公眾議程的疏離。公眾可以發(fā)表自己的見解，但卻淹沒和沉寂在媒體和政府的聲音中，使得公眾在很大程度上喪失了對公共決策的實質(zhì)性參與。美國學(xué)者法洛斯在他的《號外新聞——美國民主怎樣被新聞媒體破壞》中指出，“新聞媒體之所以失去了公民精神，是因為它與政府圈子糾纏在一起”。[6]而地方廣電媒體議程與政府議程的同枕共席，也在一定程度上產(chǎn)生了類似的非民主化與非公眾化的傾向，從而導(dǎo)致其對公共決策的報道遠(yuǎn)離民眾現(xiàn)實，最終造成民眾與政府之間議程的分化與隔閡的

加深。

（二）過度貼近公眾議程，疏離了政府議程，放大了社會輿論中的消極因素

在社會轉(zhuǎn)型期，公眾的權(quán)利意識與表達(dá)意識日益增強(qiáng)，為輿論發(fā)揮正面功能提供了相應(yīng)的主體基礎(chǔ)。但是，“公共輿論中真理和無窮錯誤直接混雜在一起”[7]。公眾的集中意見與立場并非在任何時候都是理性而正確的，僅僅強(qiáng)調(diào)其積極的一面是不夠的。受制于自身的認(rèn)知水平、道德水平、受教育程度以及獲取信息的真實、全面和充分程度等主客觀方面的因素，公眾的意見表達(dá)可能存在非理性的成分。

以達(dá)州廣播電視臺的《陽光政務(wù)》欄目為例，在2005年3月23日、4月6日、4月20日三期節(jié)目中，通過典型報道、主持人述評、代表問政等多個環(huán)節(jié)，凸顯出政府管理方面的問題與不足，傾向性地暗示了政府的“不為”或“亂為”，而對政府的“為”和“難為”表現(xiàn)不足，從而在一定程度上演變成了揭丑報道與質(zhì)問平臺。比如主持人大量使用“此問題什么時間能夠解決”“能不能表個態(tài)”“有沒有明確的期限”等力度較強(qiáng)的閉合式提問，而對于問題出現(xiàn)的背景與原因、問題的復(fù)雜性、政府所作的努力等方面則缺乏關(guān)注。媒體的這種議程設(shè)置不但無益于公共問題的討論，還可能放大、助長公眾的錯誤認(rèn)知，造成輿論誤區(qū)和社會心理震蕩。再如，該臺的《達(dá)州全搜索》欄目在2005年6月10日的報道中，播出通川區(qū)路政大隊執(zhí)法人員對在公路上晾曬糧食的村民進(jìn)行勸導(dǎo)以確保國道安全暢通一事，記者在采訪中將過多的鏡頭對準(zhǔn)怨聲載道、不聽勸解的村民，過度凸顯出村民的“不得已”“難為”“不配合”等消極情緒，給執(zhí)法人員的公正執(zhí)法造成阻力。

三、公共決策報道中媒體與政府、公眾之間議程平衡的意義

地方公共決策涉及面廣，事關(guān)區(qū)域內(nèi)全體民眾的切身利益，往往是矛盾交集的中心。因此，公共決策報道既具有一般新聞報道傳播信息的共性，但又不能簡單等同于一般新聞報道，對公共決策的輿論引導(dǎo)事關(guān)大局，需高度重視。這就更加凸顯出媒體與政府、公眾之間議程平衡的重要性。

（一）有助于增進(jìn)政府議程與公眾議程的對話，實現(xiàn)政治傳通

公共決策的核心問題是利益問題。在社會轉(zhuǎn)型期，利益的調(diào)節(jié)至關(guān)重要，若不能及時對之進(jìn)行科學(xué)決策，很可能導(dǎo)致破壞性的沖突。特別是公眾意見的沖突狀態(tài)，更應(yīng)該及時得到展示，從而使決策者采取措施，化解矛盾。因此，在公眾議程和政府議程之間構(gòu)建起暢通的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制意義重大。前述對媒體議程、政府議程與公眾議程三者關(guān)系的分析顯示，在公共決策中，連接和貫穿所有因素和環(huán)節(jié)的，是媒體對公眾、政府的持續(xù)報道和介入傳播。也即，媒體議程是政府議程與公眾議程實現(xiàn)雙向溝通的橋梁。

達(dá)州廣播電視臺的《達(dá)州全搜索》欄目在2015年8月7日的節(jié)目中反映了金山寺社區(qū)民眾對社區(qū)內(nèi)的瓶蓋廠有較大意見，認(rèn)為該廠噴漆味道太重，嚴(yán)重影響到居民的健康。同時，節(jié)目也反映了社區(qū)民眾對棚戶區(qū)改造一事的看法和意見。對此，社區(qū)干部在節(jié)目中給予了及時回應(yīng)，稱針對瓶蓋廠污染一事將“馬上聯(lián)系企業(yè)進(jìn)行整改”，同時“盡快擬定棚戶區(qū)改造方案”。可見，廣電媒體在對公共決策的議程設(shè)置中，通過與政府議程、公眾議程的討論、競爭與協(xié)商，與之建構(gòu)起“合作—競爭—合作”的關(guān)系，將政府的議程轉(zhuǎn)化為公眾關(guān)注的媒體議程，將公眾議程也有選擇地設(shè)置為媒體議程，以此引起政府的重視，從而實現(xiàn)政府與公眾之間的雙向政治傳通，將二者之間宣傳與聽從的關(guān)系改變?yōu)榛诿裰鞯幕雨P(guān)系，增進(jìn)共識與合作，并進(jìn)一步尋找妥善解決公共事務(wù)的辦法，達(dá)到利益平衡。

（二）有助于媒體正確輿論導(dǎo)向的確立，為決策制定與執(zhí)行營造健康的輿論環(huán)境

“有效的議程設(shè)置下媒體傳播所強(qiáng)烈包含并強(qiáng)勢體現(xiàn)出來的思想信息，就會變成受眾接受的思想的界定。”[8]媒體作為輿論引導(dǎo)的主體之一，其議程設(shè)置勢必會對公眾的觀點(diǎn)與態(tài)度產(chǎn)生作用，并最終影響到輿論引導(dǎo)的實際效果。

在公共決策報道中，對于普遍性的公眾議程，地方廣電媒體如果置若罔聞，或者過度倚重于政府議程，就必然喪失公信力與影響力，輿論引導(dǎo)力便也無從談起。因此，對于媒體而言，黨和政府的議程固

然重要，但公眾議程充分體現(xiàn)了民意的元素，也不可忽視。這就需要地方廣電媒體在議程設(shè)置中，既要承擔(dān)“耳目喉舌”的旗手作用，也要扮演“溫柔撫摸者”的角色，既緊密配合政府議程又貼近公眾議程，從而減少三者的緊張與對立，為健康的輿論提供現(xiàn)實基礎(chǔ)。另一方面，如果媒體過度倚重于公眾議程，片面解讀公眾輿論的意義，夸大公共輿論的作用，也必然會帶來消極因素。因此，在政府議程與公眾議程之間找到平衡點(diǎn)，有助于媒體自身正確輿論導(dǎo)向的確立，從而對公眾的利益訴求進(jìn)行有效的引導(dǎo)與疏導(dǎo)，消減社會輿論中的消極因素，放大其中的積極因素，最大程度地避免和化解各種負(fù)面影響，為公共決策的制定與執(zhí)行營造健康的輿論環(huán)境。

四、地方廣電媒體與政府、公眾之間議程平衡的理論與現(xiàn)實基礎(chǔ)

（一）平衡的內(nèi)在機(jī)制——“對立—依賴”

按照社會系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制的相關(guān)理論，系統(tǒng)的運(yùn)行的主要體現(xiàn)為動力機(jī)制、控制機(jī)制和整合機(jī)制。在“媒體—政府—公眾”所構(gòu)成的系統(tǒng)中，對媒體自身而言，其與政府、公眾的關(guān)系也可從這三方面進(jìn)行認(rèn)知。

1.動力機(jī)制。媒體出于自身利益需要將政府作為重要的信息來源；政府需要通過媒體掌握社會信息并作為決策的依據(jù)，也需要借助媒體傳播信息、塑造形象；公眾則需要通過媒體了解政府方面的信息，而且需要通過媒體進(jìn)行意見表達(dá)。

2.控制機(jī)制。媒體主要通過傳播政府負(fù)面信息與評論等方式對其進(jìn)行批評與監(jiān)督；政府則通過法律、經(jīng)濟(jì)等手段對媒體進(jìn)行制約；公眾的信息消費(fèi)選擇及輿論對媒體和政府形成壓力。同時，媒體為避免來自政府和公眾的更多制約，不斷進(jìn)行自我調(diào)整，從而形成了較為成熟的自律機(jī)制。

3.整合機(jī)制。用以協(xié)調(diào)媒體與政府、公眾之間存在的沖突。整合標(biāo)準(zhǔn)包括新聞自由、公共利益、國家利益等。[9]以上三方面機(jī)制的現(xiàn)實存在，意味著媒體與政府、公眾之間具有緊密的互制關(guān)系，而媒體議程也具備了與政府議程、公眾議程取得動態(tài)平衡的可能性。

（二）平衡的價值立場——公共性

輿論從本質(zhì)上來說是公眾針對特定公共事務(wù)的一致意見，其目的就是使公共事務(wù)最大程度地符合公眾共同的意志和要求。從這個角度出發(fā)，“輿論的主要功能就是對涉及公共事務(wù)的組織、人員的行為實行監(jiān)督，進(jìn)行有效的制約和限制，使之服從、服務(wù)于既定的公眾共同意志，符合公眾共同利益”[10]。因此，作為輿論引導(dǎo)的主體之一，媒體理應(yīng)以“公共利益”作為基本價值取向。

另一方面，媒體掌握的公共傳播資源屬于社會公共資源，其作為公共資源的使用者，必須對社會和公眾承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任，也即服務(wù)于公共利益是媒體應(yīng)有的表現(xiàn)。傳播學(xué)者麥奎爾指出：“關(guān)于傳媒表現(xiàn)的規(guī)范性框架，其基礎(chǔ)是一個基本的推定，即傳媒無論出于設(shè)計還是出于偶然，都服務(wù)于公共利益或者整體利益。”[11]美國傳播學(xué)者大衛(wèi)·克羅圖也指出：“從公共領(lǐng)域的角度來看，媒體通常被定義為一個正常運(yùn)作的公共領(lǐng)域的核心部分，它是觀點(diǎn)、主張、見解自由進(jìn)行傳播的場所。”[12]這種“社會公器”職責(zé)，使得公共性成了公眾對媒體的強(qiáng)烈訴求與期待。媒體要履行公共領(lǐng)域的角色與功能，就必須充分彰顯其公共性。偏離了公共性，大眾傳媒就不再是“大眾”傳媒。在公共決策報道中，媒體必須秉持公共性的價值取向，使公共決策沿著公共利益的方向發(fā)展。

（三）平衡的現(xiàn)實基點(diǎn)——新聞傳播規(guī)律

新聞傳播有規(guī)律可循。早在19世紀(jì)中期，馬克思、恩格斯就呼吁：“必須承認(rèn)它具有連植物也具有的那種為我們所承認(rèn)的東西，即承認(rèn)它具有自己的內(nèi)在規(guī)律，這種規(guī)律它不能而且也不應(yīng)該由于專橫暴戾而喪失掉?！盵13]黨的十六大以來，輿論工作的指導(dǎo)思想對新聞傳播規(guī)律更加重視。在此背景之下，作為輿論形成的平臺，媒體自身也在經(jīng)歷結(jié)構(gòu)和觀念的轉(zhuǎn)型，由宣傳工具向大眾信息傳播公器轉(zhuǎn)變，反映、表達(dá)和匯聚輿論的功能凸顯并得到重視。

媒體形成新聞輿論，必須遵循新聞規(guī)律。新聞規(guī)律的具體內(nèi)容包括：報道者用事實說話；所報道的事實應(yīng)當(dāng)具有新聞價值；報道事實嚴(yán)格恪守新聞?wù)鎸嵭栽瓌t；在確保報道真實性的前提下追求新聞時效性；新聞作品的價值最終由受眾實現(xiàn)。[14]由此可

見，尊重新聞規(guī)律就是首先將媒介視作社會信息傳播的平臺，而非宣傳的陣地，這是輿論引導(dǎo)的前提。這就意味著不能因宣傳需要而漠視新聞傳播，不能因宣傳需要而違背新聞的真實性，不能因宣傳需要而損害新聞的客觀性，不能用宣傳價值來取代新聞價值，也不能用媒體需求取代受眾需求。

在地方公共決策的輿論引導(dǎo)中，當(dāng)議程設(shè)置與政府議程、公眾議程不相一致時，媒體應(yīng)在把握積極健康向上的總體基調(diào)的基礎(chǔ)上，以新聞傳播規(guī)律為核心，以新聞價值為標(biāo)準(zhǔn)，努力改進(jìn)報道內(nèi)容與報道形式，秉持用事實說話的報道原則，采用民眾喜聞樂見的形式提供關(guān)于公共事務(wù)的真實、充分的信息、討論與辯論，并加強(qiáng)信息的整合與解析，將堅持正確輿論導(dǎo)向與通達(dá)社情民意相統(tǒng)一，將正面宣傳為主與加強(qiáng)輿論監(jiān)督相統(tǒng)一，在自身與公眾、政府之間尋找利益的最佳關(guān)聯(lián)點(diǎn)，從而促進(jìn)不同主體間議程的對話與轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)議程的動態(tài)平衡。

總之，公共決策報道既具有技術(shù)屬性，也具有政治屬性。地方廣電媒體既應(yīng)從新聞傳播規(guī)律出發(fā)，傳播決策信息，增進(jìn)地方公眾對決策的認(rèn)知；又應(yīng)從公共利益出發(fā)，在公共決策的整體過程與環(huán)節(jié)中發(fā)揮現(xiàn)實影響，既影響政府議程，也影響公眾議程，體現(xiàn)出政治傳通的動力，并最終推動地方公共決策走向技術(shù)和社會的雙重理性。

結(jié)語

媒體、政府與公眾的關(guān)系千頭萬緒。在傳播活動與政治活動相互作用的過程中，大眾傳媒影響著政府行為，政府行為也在影響著大眾傳媒，而公眾也在不斷適應(yīng)著兩者之間日益錯綜復(fù)雜的關(guān)系。總體而言，傳媒與政府之間的關(guān)系是“對立依賴”的，公眾則是傳媒與政府共同的存在基礎(chǔ)。

地方廣電媒體與政府、公眾之間議程的平衡，從根本上來說，有賴于三者穩(wěn)定、和諧關(guān)系的建立，有賴于媒體從業(yè)者專業(yè)意識的覺醒與積極政治功能的發(fā)揮，同時也有待于政府和公眾媒介素養(yǎng)進(jìn)一步提高。地方政府及相關(guān)行政管理人員轉(zhuǎn)變觀念，主動利用和配合媒體進(jìn)行信息傳播，積極接受媒體監(jiān)督并廣泛收集媒體反映的信息；而公眾則提高對媒體信息的選擇、分辨能力并主動通過媒體參與政治。從長遠(yuǎn)來看，地方廣電媒體、政府和公眾之間，仍將是一個沖突、協(xié)商與互塑的復(fù)雜互動過程，三者將在更具張力的信息傳播系統(tǒng)中發(fā)生改變。

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【基金項目】本文系教育部人文社科項目《公共決策視域中地方廣電媒體的輿論引導(dǎo)機(jī)制研究》（項目編號：12YJC860047）成果。

【作者簡介】楊華，女，山東菏澤人，四川文理學(xué)院講師，碩士，主要從事新聞業(yè)務(wù)研究。