郭 林

（1.中國社會保障學(xué)會 青年委員會，北京100872；2.華中科技大學(xué) 社會學(xué)系，湖北 武漢430074）

2013年底，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的進(jìn)一步發(fā)展，是對經(jīng)濟(jì)、社會、政治和文化建設(shè)的新認(rèn)識。

合理的社會保障制度是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、政治和文化良性發(fā)展的重要制度保障，應(yīng)為國家治理現(xiàn)代化中的重要舉措。然而，學(xué)界在探討國家治理現(xiàn)代化時，盡管提到了社會保障制度，但對其在國家治理現(xiàn)代化中的地位和作用，認(rèn)識不夠深刻，相關(guān)研究較少?；诖?，本文通過專門探討社會保障制度對實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的作用機理，以及國家治理現(xiàn)代化要求如何優(yōu)化社會保障制度，來試圖彌補上述缺憾。

一、國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑

對于國家治理現(xiàn)代化的理解，典型的觀點有以下幾種：1.國家治理現(xiàn)代化是國家治理制度和治理能力的現(xiàn)代化，即治理制度和治理能力作為現(xiàn)代政治要素，不斷地、連續(xù)地發(fā)生由低級到高級的突破性變革的過程①。

2.國家治理的基本含義就是在中國特色社會主義道路的既定方向上，在中國特色社會主義理論的話語語境和話語系統(tǒng)中，在中國特色社會主義制度的完善和發(fā)展過程中，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民科學(xué)、民主、依法和有效地治國理政②。

3.從普遍性上說，國家治理現(xiàn)代化的根本含義是調(diào)適國家與社會的關(guān)系，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，轉(zhuǎn)變國家的管理職能，消除國家管理體制、職能和行為中有悖于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的因素，使國家機構(gòu)更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，由凌駕于社會之上的特權(quán)政治力量真正變成服從于和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)③的積極方面。

4.國家治理現(xiàn)代化的主要內(nèi)涵集中體現(xiàn)在以下六個層面：（1）治理主體的多層化和多元化；（2）治理結(jié)構(gòu)的分權(quán)化和網(wǎng)絡(luò)化；（3）治理制度的理性化；（4）治理方式的民主化與法治化；（5）治理手段的文明化；（6）治理技術(shù)的現(xiàn)代化④。

基于不同視角給出的國家治理現(xiàn)代化內(nèi)涵存在差異，但從上述界定中可歸納出國家治理現(xiàn)代化的一些特點。一方面，國家治理現(xiàn)代化是一系列制度體系的完善和變革。國家治理包括經(jīng)濟(jì)治理、社會治理、政治治理、文化治理等方面。相應(yīng)的，國家治理現(xiàn)代化則應(yīng)囊括經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化、社會治理現(xiàn)代化、政治治理現(xiàn)代化和文化治理現(xiàn)代化等在內(nèi)。

另一方面，國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)需要準(zhǔn)確調(diào)整政府、社會和市場的關(guān)系，即確定政府的合理作用空間，保證社會力量的適度參與，實現(xiàn)市場主體的進(jìn)退有序。具體而言，基于中國當(dāng)前發(fā)展?fàn)顩r，經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化要求有效實現(xiàn)各項經(jīng)濟(jì)制度的積極功能，社會治理現(xiàn)代化要求政府、社會、市場通力合作，有效應(yīng)對國民面臨的社會問題，政治治理現(xiàn)代化要求政府進(jìn)一步更新執(zhí)政理念，建立具有公平、公正特征的政治制度，文化治理現(xiàn)代化要求文化能通過正面激勵機制，來引導(dǎo)社會成員的行為。綜上，國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)邏輯圖如下所示。

國家治理現(xiàn)代化實現(xiàn)路徑圖

二、社會保障制度對實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的作用機理

（一）社會保障制度是經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵工具

經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)需要社會保障制度的支持。首先，社會保障制度是市場經(jīng)濟(jì)體制改革的重要機制支撐。在由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，企業(yè)需要剝離出社會保障供給的功能，卸掉“包袱”、輕裝上陣，這就需要有效的社會保障制度來承擔(dān)原有企業(yè)福利供給的功能。市場經(jīng)濟(jì)體制改革的有序推進(jìn)離不開社會保障制度的配合。

其次，社會保障制度是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的重要手段。當(dāng)經(jīng)濟(jì)衰退時，完善的社會保障制度可以為失業(yè)人員提供經(jīng)濟(jì)支持和就業(yè)服務(wù)，向貧困人員進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)而通過增大需求，來緩解經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步衰退；在經(jīng)濟(jì)繁榮時，隨著勞動力市場就業(yè)人數(shù)的增加，貧困人口收入水平的提高，通過社會保障進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付規(guī)?？s小，一國可將節(jié)省出的財政資金用于其他亟需發(fā)展的領(lǐng)域，從而實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)。

第三，社會保障制度是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展的重要保障。穩(wěn)定健康的經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)是增長總量和質(zhì)量并重提升的過程。健全的社會保障制度可以通過二次分配、三次分配適當(dāng)調(diào)節(jié)不同群體的收入差距，經(jīng)由社會保險和就業(yè)服務(wù)制度促進(jìn)勞動力的有效供給，為經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供保障?？傊鐣Ｕ现贫仁菍崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵工具。

（二）社會保障制度為社會治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容

社會治理是國家治理的基石。社會安定，國家祥和；社會動蕩，舉國遭殃。因此，國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化特別需要夯實社會治理的基石⑤。社會保障制度為社會治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，這主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是社會保障制度覆蓋對象具有特殊性。具體而言，社會保險制度、社會救助制度和社會福利制度分別覆蓋勞動者、貧困群體和全體國民。這種覆蓋群體的特殊性必然要求在社會治理過程中，充分發(fā)揮社會保障制度的作用，改善各類群體的社會保障待遇。

二是社會保障制度應(yīng)對社會問題具有針對性。人類社會存有老年、疾病、生育、失業(yè)和貧困等社會問題。社會治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)要求解決上述問題，而社會保障制度為應(yīng)對這些問題的重要手段。分而論之，養(yǎng)老保險和老年服務(wù)制度為應(yīng)對老年問題的關(guān)鍵安排，醫(yī)療保險、醫(yī)療救助和醫(yī)療服務(wù)制度是應(yīng)對疾病問題的重要機制，生育保險制度為應(yīng)對生育問題的支撐方法，失業(yè)保險和就業(yè)服務(wù)制度是應(yīng)對失業(yè)問題的有效手段，最低生活保障和扶貧開發(fā)制度為應(yīng)對貧困問題的積極工具?？傊?，社會治理現(xiàn)代化是解決社會問題的過程，社會保障制度的優(yōu)化則為其重要內(nèi)容。

（三）社會保障制度是政治治理現(xiàn)代化的重要表征

社會保障制度是政治治理現(xiàn)代化的重要表征。第一，社會保障制度的改革措施是政黨執(zhí)政理念的重要體現(xiàn)。在中國，自2003年以來，隨著“以人為本”、“科學(xué)發(fā)展觀”、“和諧社會”等執(zhí)政理念的提出，社會保障制度的改革更加注重公平和以人為本。第二，社會保障制度是政府職能的重要體現(xiàn)。1978－2003年，政府主要職能為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)服務(wù)。相應(yīng)的，社會保障制度的發(fā)展追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。2003年以來，政府更加強化社會管理與公共服務(wù)職能。以此為背景，社會保障制度的發(fā)展講求推動經(jīng)濟(jì)、政治、社會與道德目標(biāo)的協(xié)同實現(xiàn)⑥。這一社會保障制度建構(gòu)目標(biāo)的發(fā)展是政府職能轉(zhuǎn)變的重要表現(xiàn)。第三，社會保障制度的優(yōu)化過程可促進(jìn)政治治理效果的改善。也就是說，社會保障制度發(fā)展中存在的問題及其改善可倒逼推動政治治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。具體而言，當(dāng)前，中國弱勢群體的社會保障訴求表達(dá)渠道有限，社會保障行政管理機制不夠健全。政府積極采取有效措施，破解這些問題，有益于政治治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

（四）社會保障制度是文化治理現(xiàn)代化的應(yīng)有機制

一個種的全部特性、種的類特性就在于生命活動的性質(zhì)，人的類特性恰恰就是自由的自覺的活動⑦。而這種自由自覺的活動正是意識性的、文化性的活動，因為人的一切活動無不具有意識性因而無不具有文化的屬性⑧。因此，作為一項重要的人類社會活動，社會保障制度無疑具有文化屬性。

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報指出，要“推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮，……，建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”。前者屬于社會主義文化建設(shè)的范疇，后者為社會建設(shè)和民生工程的重要內(nèi)容，二者聯(lián)系緊密。社會保障制度的建設(shè)必須要尊重具體國家一定時期文化的要求，但這種尊重并不意味著盲從于糟粕文化的誤導(dǎo)。理性的選擇是，一國或一地區(qū)社會保障制度的建設(shè)，不僅要尊重且維系已有優(yōu)良文化，且須抵制糟粕文化。有鑒于傳承和塑造優(yōu)良文化是文化治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，社會保障制度是實現(xiàn)文化治理現(xiàn)代化的應(yīng)有機制。

三、國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)下中國社會保障制度的完善

（一）發(fā)揮社會保障制度積極功能，推動經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化

在中國社會保障制度的改革初期，其通常被作為經(jīng)濟(jì)改革的配套措施。如，1993年的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出，要“重點完善企業(yè)養(yǎng)老和失業(yè)保險制度，強化社會服務(wù)功能以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和競爭能力。⑨”在當(dāng)時，為了順利推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制改革，包括企業(yè)養(yǎng)老保險和失業(yè)保險等在內(nèi)的社會保障制度完善是一種被動行為。這種讓社會保障制度的發(fā)展服從經(jīng)濟(jì)改革需求的行為，使得各類社會保障項目的發(fā)展出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)失衡的問題⑩，無法發(fā)揮其積極功能，進(jìn)而在一定程度上阻礙了經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。應(yīng)有的理念為，將社會保障制度作為重點發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)政策，發(fā)揮其積極功能，為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化貢獻(xiàn)力量。

具體而言，為促使經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)，應(yīng)完善社會保障的甄別機制、退出機制、待遇調(diào)整機制，優(yōu)化就業(yè)保障和扶貧開發(fā)等制度，準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)覆蓋對象，提升社會保障制度自身運行效率，有效發(fā)揮其縮小收入差距的再分配功能，進(jìn)而通過保障國民當(dāng)期享受和未來預(yù)期的社會保障待遇充足，解除其后顧之憂，增加當(dāng)期消費，有利于將現(xiàn)有的單一依靠投資拉動經(jīng)濟(jì)的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅乩脙?nèi)需增加推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）優(yōu)化社會保障制度體系，促進(jìn)社會治理現(xiàn)代化

社會治理現(xiàn)代化需要完善的社會保障制度體系來應(yīng)對相關(guān)社會問題。第一，優(yōu)化社會保障制度內(nèi)容體系。要積極完善中國社會保險制度，特別是要提高基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險制度統(tǒng)籌層次。完善養(yǎng)老基金投資運營機制，改進(jìn)基本養(yǎng)老金調(diào)整機制。積極穩(wěn)步推進(jìn)機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，有效實施職業(yè)年金機制。同時，做好這一改革的配套工作，制定并落實公職人員工資收入定期調(diào)整機制?！叭穆?lián)動”，推動中國醫(yī)療保險體系合理化，要鞏固完善基本藥物制度和改善基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)運行機制。努力推進(jìn)社會救助制度的建設(shè)，構(gòu)建綜合型社會救助制度，其以生活救助為核心，具體包括城鎮(zhèn)最低生活保障制度、農(nóng)村最低生活保障制度、五保供養(yǎng)制度；以專項救助為主要內(nèi)容，具體包括教育救助、醫(yī)療救助和住房救助；以特殊救助為特殊內(nèi)容，具體包括自然災(zāi)害救助、法律援助制度、城市流浪乞討人員救助、農(nóng)村臨時救濟(jì)、農(nóng)村扶貧開發(fā)等。構(gòu)建以生活性福利為基礎(chǔ)、發(fā)展性福利為核心、幸福性福利為補充的社會福利制度。

第二，優(yōu)化社會保障制度結(jié)構(gòu)體系。要積極建立參保者在社會保險制度與社會救助制度之間轉(zhuǎn)移的對接機制，切實理順對接過程中的連接流程。完善職工的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險與個體工商戶和靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險對接機制。當(dāng)三種群體身份轉(zhuǎn)換時，尤其是靈活就業(yè)人員轉(zhuǎn)變?yōu)槁毠r，可實現(xiàn)養(yǎng)老保險關(guān)系和醫(yī)療保險關(guān)系的順利轉(zhuǎn)換。建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度的對接機制。當(dāng)參保者在從業(yè)者和非從業(yè)者之間轉(zhuǎn)換時，尤其是由非從業(yè)者轉(zhuǎn)換為從業(yè)者時，能夠合理實現(xiàn)養(yǎng)老保險關(guān)系在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險之間的轉(zhuǎn)移。在機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革過程中，既要對轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險關(guān)系向企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)移設(shè)定機制，又要為進(jìn)入或退出機關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險關(guān)系與其他制度之間轉(zhuǎn)移規(guī)定銜接辦法。

第三，完善社會保障制度責(zé)任體系。要適當(dāng)降低企業(yè)和職工向社會保險制度的繳費規(guī)模，合理確定企業(yè)和職工的繳費率結(jié)構(gòu)。完善中央政府向地方政府的新農(nóng)保補貼專項轉(zhuǎn)移支付制度，由中央財政根據(jù)各地具體狀況來對地方政府向新農(nóng)保提供財力支持進(jìn)行專項補貼。適當(dāng)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平，在建立合理繳費檔次的基礎(chǔ)上，適度提高地方政府補貼水平，增加選擇較高繳費檔次的補貼增量，激勵農(nóng)民提高參保積極性，并選擇較高的繳費檔次，努力提升新農(nóng)保養(yǎng)老金替代率水平，同時亦要防范逆向收入再分配狀況的出現(xiàn)。合理確定新農(nóng)合籌資標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化各級政府的財政補貼結(jié)構(gòu)，建立合理的籌資標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制，理性確定新農(nóng)合的補償起付線和封頂線?。

有效協(xié)調(diào)政府、社會、市場和個人在社會救助和社會福利中的責(zé)任分擔(dān)。作為社會福利體系的核心部分，養(yǎng)老服務(wù)體系亟須完善。其中，十分關(guān)鍵的一項議題是如何通過推進(jìn)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)，來優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)體系的責(zé)任體系。應(yīng)統(tǒng)籌界定公辦和民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的功能。加大對公辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的投入，重點保障困難老年人的養(yǎng)老問題，解決不能應(yīng)用市場手段妥善處理的問題，將發(fā)展空間留給民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的對象主要為非困難老年人群體，其中，非營利性機構(gòu)主要提供針對中等收入人群的公益性較強的基本養(yǎng)老服務(wù)，而營利性機構(gòu)主要向高收入人群提供高層次的收費較高的養(yǎng)老服務(wù)。要明確民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)“營利性與非營利性”的政策界限，為各項優(yōu)惠政策瞄準(zhǔn)對象提供依據(jù)。特別需要指出的是，與非營利性養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)相比，營利性養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)因公益性并非很強，其所享受到的各類公共政策支持力度應(yīng)該較弱。

提升民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的政府責(zé)任水平。一是擴展稅收優(yōu)惠政策。目前，《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)［2013］35號）規(guī)定，機構(gòu)養(yǎng)老收入的營業(yè)稅可享受免稅待遇，但未對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心等享受此項優(yōu)惠作出明確規(guī)劃。根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》的安排，國家正在推進(jìn)營業(yè)稅改征增值稅工作。此項改革完成之后，建議政府在流轉(zhuǎn)稅方面繼續(xù)對機構(gòu)養(yǎng)老給予稅收優(yōu)惠，不對其護(hù)養(yǎng)服務(wù)收入征收增值稅，同時對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)可享受此類待遇進(jìn)行明確規(guī)定。

二是加大民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)的所得稅扶持力度。目前，民間資本投資興辦的非營利老年服務(wù)機構(gòu)可享受企業(yè)所得稅免稅待遇，而營利性養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)在企業(yè)所得稅方面目前暫無稅收優(yōu)惠政策。建議國家加大稅收支持力度，自營利性養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)獲取第一筆經(jīng)營收入之納稅年度開始，一定年度內(nèi)（如1－4年）可獲免征企業(yè)所得稅的優(yōu)惠；隨后若干年內(nèi)（如5－8年）一定比例范圍內(nèi)（如50%）征收企業(yè)所得稅。對企業(yè)采取股權(quán)投資方式投資于養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)一定年限及以上（如≥3年）的，可設(shè)定其投資額的一定比率在持有股權(quán)年滿一定期限（如滿3年）的當(dāng)年抵扣應(yīng)納稅所得額。如若當(dāng)年抵扣不足，可在隨后年度結(jié)轉(zhuǎn)抵扣。鼓勵個人為老人購買養(yǎng)老服務(wù)，實施養(yǎng)老服務(wù)支出個人所得稅稅前扣除政策，對個人因為老人接受養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的護(hù)養(yǎng)服務(wù)而向養(yǎng)老服務(wù)提供者支付費用，能提供合法憑證的，應(yīng)納稅所得額30%的部分準(zhǔn)予在計算繳納個人所得稅之前扣除。

三是加強信貸支持。政府可利用貼息政策，在鼓勵金融機構(gòu)通過新型信貸品種，為民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)開辟專門信貸渠道的同時，讓非營利性民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)享受到貸款優(yōu)惠利率。具體而言，應(yīng)激勵金融機構(gòu)創(chuàng)設(shè)養(yǎng)老服務(wù)小額貸款融資平臺，支持社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的建設(shè)與發(fā)展；推動銀行給予流動資金或保證貸款，為缺乏固定資產(chǎn)的民辦養(yǎng)老服務(wù)提供者給予財力支撐；促使金融機構(gòu)擴大對運行一定年限且財務(wù)狀況良好的民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的信貸范圍。同時，將民間資本參與構(gòu)建的非營利性養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)定位為，政府專項信貸擔(dān)保、地方政府對中小企業(yè)和青年創(chuàng)就業(yè)扶持信貸擔(dān)保范圍內(nèi)的重要組成項目，增強對非營利性民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的信貸支撐力度。

（三）提升社會保障公平性，助力政治治理現(xiàn)代化

公平是社會保障制度和政治治理現(xiàn)代化的共同目標(biāo)。提升社會保障的公平性，可從以下方面入手。其一，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障制度的公平構(gòu)建。在優(yōu)化城鎮(zhèn)社會保障制度的同時，要更加注重農(nóng)村社會保障制度的完善。擴大政府對農(nóng)村社會保障制度的財政支持規(guī)模，提高農(nóng)村社會保障水平。構(gòu)建或完善農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老服務(wù)、老年津貼以及殘疾人和婦女兒童社會福利、社會救助等制度，積極探索城鄉(xiāng)社會保障制度整合與銜接的具體路徑。

其二，推動不同群體對社會保障的公平享有。完善社會保障行政管理機制，疏通弱勢群體社會保障訴求表達(dá)渠道，增大政府對弱勢群體社會救助財政支持規(guī)模。適度提高政府對農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)企業(yè)勞動者等群體的社會保障財政轉(zhuǎn)移支付水平，縮小其與機關(guān)事業(yè)單位工作人員的社會保障制度待遇差距。其三，推進(jìn)不同地區(qū)社會保障制度的公平發(fā)展。積極發(fā)揮縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付制度的功能，縮小不同地區(qū)社會保障財政支出差距。提高社會保障統(tǒng)籌層次，整合并合理利用不同地區(qū)社會保障資源。優(yōu)化官員晉升制度，將社會保障發(fā)展?fàn)顩r作為地方政府官員晉升考核的重要衡量指標(biāo)。

其四，有鑒于老齡化背景下的養(yǎng)老服務(wù)體系優(yōu)化為當(dāng)前理論和政策熱點?，此處對民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的公平公共性和規(guī)制問題進(jìn)行專門分析。第一，之于民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)這一議題，當(dāng)前理論界和政策界重視其經(jīng)濟(jì)手段的作用發(fā)揮，提出要以養(yǎng)老服務(wù)業(yè)叩開“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”的大門，即充分利用民間資本，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，進(jìn)而增加就業(yè)崗位和推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。就創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)動力源而言，上述觀點和做法具有重要意義。

同時，應(yīng)該看到，學(xué)者和政府部門的觀點與具體政策的落實，在一定程度上缺乏對民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的社會目標(biāo)的重點關(guān)注，這很可能會削弱國民享有基本養(yǎng)老服務(wù)的公平性。作為一項社會保障制度，養(yǎng)老服務(wù)的主要功用和最終目標(biāo)為促進(jìn)社會公平、正義和共享?。也就是說，就制度自身而言，民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的主要方面是上述社會目標(biāo)的實現(xiàn)。

總之，民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的經(jīng)濟(jì)和社會作用都是十分重要的。當(dāng)前，應(yīng)在繼續(xù)充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)推力功用的同時，適當(dāng)提升對其社會目標(biāo)的重視程度。

第二，為推進(jìn)民間資本對養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的積極參與，諸多公共優(yōu)惠政策獲得制定并付諸實施。這種狀況的本質(zhì)是政府應(yīng)用公共資源與民間資本依靠市場效率相結(jié)合，旨在向大部分老年國民提供基本養(yǎng)老服務(wù)。

需要指出的是，民間資本的逐利性與基本養(yǎng)老服務(wù)的公共性并非自動匹配。為彌補這一缺憾，實施有效的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評價和監(jiān)管至關(guān)重要。若忽視此點，以各類優(yōu)惠政策為載體的公共資源難免會過度被民間資本獲取而得暴利，這會導(dǎo)致很多老年國民無法充分享受到質(zhì)量合格的基本養(yǎng)老服務(wù)。當(dāng)前，很多地方以興辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)為名來獲得各項政策優(yōu)惠，卻行房地產(chǎn)經(jīng)營之實而牟取暴利，即為評價和監(jiān)管不力的后果。

不應(yīng)忽視的是，對民間資本的規(guī)制應(yīng)適當(dāng)，以保證公共優(yōu)惠政策引導(dǎo)其參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)積極性的效果。養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的評價應(yīng)以服務(wù)結(jié)果指標(biāo)體系為主。這一建議主要基于以下兩點：第一，養(yǎng)老服務(wù)在事前難以被觀察和測量。這主要是因為，養(yǎng)老服務(wù)是無形的；養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量評價具有經(jīng)驗性，需要消費者親身體驗來把握其價值所在；養(yǎng)老服務(wù)的密集性會導(dǎo)致很大的服務(wù)差異性，即，不同服務(wù)者的表現(xiàn)會有較大差異，同一服務(wù)者不同時間的服務(wù)表現(xiàn)會有所不同，同一服務(wù)者在服務(wù)不同老年人時的表現(xiàn)也會出現(xiàn)差異；養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費同時進(jìn)行且緊密聯(lián)系，很難將提供者和消費者對服務(wù)質(zhì)量的影響割裂開來。第二，養(yǎng)老服務(wù)是一種親密型活動，要求服務(wù)消費者作為其接受服務(wù)的共同生產(chǎn)者來與服務(wù)者保持親密聯(lián)系。

綜上，理性的選擇是，撥正當(dāng)前以服務(wù)結(jié)構(gòu)和過程中的若干數(shù)量指標(biāo)（如養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)數(shù)量、床位總數(shù)、每千名老人擁有床位數(shù)等）為主的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評價思維，構(gòu)建以服務(wù)之后的老年人身體和心理狀態(tài)為核心指標(biāo)（即結(jié)果導(dǎo)向為主）的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評價機制。在科學(xué)評價的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分發(fā)揮政府、社會媒體、國民個人的作用，對民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)行適度監(jiān)管，為保障國民養(yǎng)老服務(wù)權(quán)益提供支撐。

（四）加強社會保障優(yōu)良文化建設(shè)，推進(jìn)文化治理現(xiàn)代化

文化治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)要求社會保障制度的建設(shè)要尊重且傳承中國傳統(tǒng)優(yōu)良文化。孝文化是我國傳統(tǒng)文化的重要組成部分，它確立了養(yǎng)老的代際供養(yǎng)關(guān)系，樹立了子女對父母孝養(yǎng)、孝敬、孝順、孝思、孝喪、孝祭的行為模式，使得子女一代對父母一代的贍養(yǎng)成為一種責(zé)任和義務(wù)。中國傳統(tǒng)互助文化型塑了對患病社會成員提供疾病照料、對行動不便老年人給予生活照顧和服務(wù)供給等行為?。很多人認(rèn)為，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的變遷，現(xiàn)代社會保障機制逐步建立的進(jìn)程是對傳統(tǒng)孝文化和互助文化引導(dǎo)下的家庭保障和鄰里互助保障機制擠壓的過程。在現(xiàn)實當(dāng)中，一些地區(qū)的孝道式微令人憂?，“薄養(yǎng)”的糟粕文化盛行，鄰里關(guān)系較為冷漠。對于養(yǎng)老服務(wù)體系的完善，當(dāng)前理論界存有過于重視機構(gòu)養(yǎng)老的誤區(qū)，民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重點亦為機構(gòu)養(yǎng)老。

但是應(yīng)該看到，新機制實現(xiàn)對舊機制的完全取代需要以二者具有同樣的功用為基本條件。與家庭保障和鄰里互助相比，現(xiàn)代社會保障制度提供資金顯然較弱。與居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)相比，機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)因缺乏家庭親愛氛圍與子女直接關(guān)愛服務(wù)，而精神慰藉性較弱。因此，上述兩類機制不應(yīng)是非此即彼的關(guān)系，而是能夠在國民保障系統(tǒng)中實現(xiàn)共存共進(jìn)的。所以，要大力推動民間資本在居家、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等領(lǐng)域積極參與建設(shè)，切實滿足被服務(wù)者的實際精神需求。也就是說，當(dāng)前社會保障制度的建設(shè)不應(yīng)忽視上述優(yōu)良文化傳統(tǒng)的作用，而是要通過有助于該類文化傳承和相關(guān)糟粕文化擯棄的機制與不否認(rèn)家庭保障和鄰里互助等方式，來提升老年國民享有社會保障的精神質(zhì)量。

注釋

①胡鞍鋼：《中國國家治理現(xiàn)代化的特征與方向》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2014年第3期。

②王浦劬：《國家治理、政府治理和社會治理的含義及其相互關(guān)系》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2014年第3期。

③包心鑒：《協(xié)商民主制度化與國家治理現(xiàn)代化》，《學(xué)習(xí)與實踐》2014年第3期。

④唐皇鳳：《中國國家治理現(xiàn)代化路徑選擇的若干思考》，《華中科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014年第3期。

⑤鄭功成：《新時期社會治理的挑戰(zhàn)與機遇》，《光明日報》2015年1月26日第11版。

⑥郭林等：《政府職能與社會保障制度體系發(fā)展目標(biāo)嬗變研究》，《浙江社會科學(xué)》2013年第9期。

⑦《馬克思恩格斯全集（第42卷）》，北京：人民出版社，1979年，第96頁。

⑧張華：《歷史地系統(tǒng)地把握馬克思主義文化理論》，《馬克思主義研究》2007年第10期。

⑨勞動和社會保障部、中共中央文獻(xiàn)研究室：《新時期勞動和社會保障重要文獻(xiàn)選編》，北京：中國勞動社會保障出版社、中共中央文獻(xiàn)出版社，2002年，第137－138頁。

⑩例如，社會保障的資金機制發(fā)展較快，而提升福利可及性的服務(wù)制度發(fā)展嚴(yán)重不足。

?郭林、丁建定：《試論完善中國社會保障制度體系的基本原則——以“四維體系”為視角》，《華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2013年第1期。

?郭林等：《老齡化背景下的養(yǎng)老服務(wù)體系優(yōu)化》，《社會保障制度》2015年第3期。

?鄭功成：《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略：理念、目標(biāo)與行動方案》，北京：人民出版社，2008年，第17頁。

?閻秀芝，蔣國保：《儒家孝道思想及其現(xiàn)代意義》，《江西師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2012年第3期。

?郭林、楊斌：《文化視域下中國養(yǎng)老保障發(fā)展路徑研究》，《社會保障研究（京）》2013年第2期。