任春榮

（中國教育科學研究院 督導評估研究中心，北京100088）

教學點是我國義務(wù)教育公共服務(wù)體系延伸到偏遠鄉(xiāng)村的微型教學機構(gòu)，國外也叫小規(guī)模學校。2012年秋季，我國有近7萬個教學點，教學點的數(shù)量比2011年增加2000多個，是近20年來首次大幅增長①，這得益于《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學校布局調(diào)整的意見》（國辦發(fā)［2012］48號，以下簡稱《意見》）的出臺?！兑庖姟芬髧栏褚?guī)范地方政府的學校撤并程序和行為，教學點的撤并勢頭得到一定程度的遏制，但是，仍有不少人認為城鎮(zhèn)化進程中保留教學點只是暫時性的，對教學點進行建設(shè)和投入是浪費，也仍有地方政府違反就近入學規(guī)定繼續(xù)撤并教學點。教學點建設(shè)事關(guān)我國鄉(xiāng)村發(fā)展的前途，本文期望從保障弱勢群體受教育權(quán)和繁榮鄉(xiāng)村教育出發(fā)，探索影響教學點數(shù)量的因素，借鑒城市化國家建設(shè)小規(guī)模學校的經(jīng)驗，提出城鎮(zhèn)化進程中我國建設(shè)教學點的政策建議。

一、教學點生存狀態(tài)

根據(jù)統(tǒng)計，2012年平均每2.6個行政村有一所小學或者教學點。其中每個教學點平均49個學生，5.1%的學生在復式班就讀；部分教學點有高年級，5、6年級學生總數(shù)占教學點學生數(shù)的16%②。偏遠農(nóng)村學生家庭大多比較貧困，就近入學能大幅降低家庭教育成本，并避免兒童超齡入學。教學點對于保障偏遠貧困農(nóng)村兒童接受義務(wù)教育起到至關(guān)重要的作用，但多年來面臨撤并風險，發(fā)展困難重重。

（一）教學點屬性界定含糊不明

教學點是義務(wù)教育最低一級教學機構(gòu)，對于什么樣的教學機構(gòu)可以認定為教學點，國家沒有統(tǒng)一規(guī)定。2013年在教育事業(yè)統(tǒng)計中義務(wù)教育教學機構(gòu)的類型分為小學、小學教學點、初級中學、九年一貫制學校、十二年一貫制學校。對小學教學點的界定是：為方便適齡兒童就近入學，實施初等教育不計校數(shù)的教學機構(gòu)③。這個定義對在什么標準下“不計校數(shù)”缺乏進一步解釋，但傳遞了兩點信息，一是教學點不是學校，并被某些決策者曲解為國家定的學校建設(shè)標準可以不適用于教學點；二是教學點的界定權(quán)力在地方，不同地方對教學點的劃定標準不一樣，同樣不足百人的學校在不同地方具有不同地位。有的地方關(guān)注有無法人資格，有的地方關(guān)注年級是否齊全，有的地方關(guān)注學生人數(shù)。而關(guān)于人數(shù)的劃分也缺乏一致性。中國教育科學研究院督導與評估研究中心2011年對68個縣抽樣調(diào)查顯示，70%的教學點在50人以下，85.5%的教學點在100人以下④。此外，還有村小學與教學點界限不清，29.7%的村小學人數(shù)在100人以下。教學點的界定并不是一個簡單的名稱問題，涉及管理權(quán)屬、建設(shè)標準等一系列方面。

（二）教學點困境是農(nóng)村公共服務(wù)體系薄弱的縮影

教學點問題本質(zhì)是農(nóng)村發(fā)展問題。長久以來，二元社會管理理念以及政府官員考核導向造成經(jīng)濟高速增長的同時農(nóng)村公共服務(wù)的提供長期欠債⑤，農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)管供水、電力供應、燃氣和暖氣等現(xiàn)代文明基礎(chǔ)設(shè)施都比較薄弱，公共交通、衛(wèi)生、網(wǎng)絡(luò)覆蓋以及一些基本的生活、消費設(shè)施都處于落后狀態(tài)。教學點作為農(nóng)村公共服務(wù)體系的組成部分同樣不能幸免，吸引不來也留不住好教師，高質(zhì)量教學機構(gòu)的缺乏更將農(nóng)民家庭逐出村莊。據(jù)中國教育科學研究院督導與評估中心2011年的調(diào)查結(jié)果顯示，教學點雖然平均校舍建筑面積比較充足，但部分地區(qū)存在校舍破敗的問題，辦學條件的底部現(xiàn)象主要出現(xiàn)在圖書資源、儀器設(shè)備方面。32%的教學點沒有配置圖書，生均儀器設(shè)備值中位數(shù)僅為39元。教學點教師配置從數(shù)量到質(zhì)量都處于弱勢地位。1師1校的教學點占比38.3%，76.9%的教學點教師數(shù)在3人及以下；西部教學點有17.8%的教師是代課教師；教師年齡老化，中部51歲及以上教師比例為42.54%，西部為26.2%；教師學歷水平低，48.3%的西部教學點教師學歷僅為中等及以下⑥。

追求規(guī)模效益的政策導向進一步加劇了教學點的不利處境。2001年中央財政設(shè)立了“中小學布局調(diào)整專項資金”鼓勵辦學規(guī)模化。各類工程、項目和計劃等都強調(diào)規(guī)模效益和投入的輻射效應，學校達不到一定規(guī)模項目資金不予支持，學校將可能被撤并的項目資金也不予支持⑦。近年來規(guī)模最大的工程——“農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學校改造計劃”在大部分地區(qū)落實路徑也是“擇優(yōu)錄取”，先從支持縣鎮(zhèn)初中開始過渡到鄉(xiāng)初中、再到鄉(xiāng)中心小學、到村完小，就連以補充偏遠農(nóng)村教師為目標的特崗計劃在執(zhí)行過程中都很難落實到教學點。長期的積貧積弱被認定為教學點的本質(zhì)，反而成為地方政府撤并教學點的依據(jù)，總是面臨被撤并的風險。

（三）在國家政策中教學點沒有學校地位

教學點學校屬性不明，沒有獨立的學校資格，并且地處偏遠、交通不便，因而很少被涵蓋在學?？冃гu價和督導檢查工作范圍中，這給教學點有關(guān)政策在地方的落實留下了彈性。辦好村小學和教學點是2012年以來一系列國家文件不斷重復的要求，國家文件涉及幾個方面，如基本辦學條件、公用經(jīng)費、教師配置、信息化和管理，但對“辦好”的明確的、硬性規(guī)定還是比較少。政策文件中沒有將教學點單獨列出的則完全由地方?jīng)Q定是否適用于教學點。

1.辦學條件

國家政策文本中，對于教學點的基本辦學條件應該達到什么樣的水平，只有校舍堅固安全，人人都有課桌椅是最為明確的要求，而這兩點是無法滿足完成現(xiàn)代教學任務(wù)需要的。那么教學點的辦學水平應該達到什么程度呢？《農(nóng)村中小學學校建標2008》沒有涉及教學點任何信息，文件里學校類型中最接近教學點的教學機構(gòu)類型是非完全小學，規(guī)模為4班120人，超出了多數(shù)教學點的規(guī)模。從公平的角度講，國家辦學條件標準、國家課程標準等雖然沒有特別提出是否適用于教學點，教學點作為義務(wù)教育教學機構(gòu)類型之一應該在國家文件覆蓋范圍內(nèi)，但正是因為政策文本的語意模糊，給教學點的發(fā)展帶來很大損害。由于地方懶政、國家學校建設(shè)標準過高、片面追求規(guī)模效益等原因，地方對教學點的建設(shè)沒有按照國家標準實施。對于教學點的辦學條件標準，各省采取不同方式處理，有的省份直接忽略教學點問題，有的省份要求市級單位制定教學點辦學條件標準，有的省份在中小學辦學條件標準的個別條目中注明對教學點的要求，少數(shù)省份為教學點辦學條件制定了專門的標準⑧。從制定了標準的地區(qū)看，一般仍舊將教學點作為臨時性機構(gòu)對待，部分規(guī)定比國家學校建設(shè)標準的最低要求還低。

2.公用經(jīng)費

教學點不是獨立機構(gòu)，一般附屬于完全小學、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學或者縣直管，學生公用經(jīng)費合并在中心學校、完全小學等上一級教學機構(gòu)中統(tǒng)籌使用，沒有獨立賬戶，并且教學點的負責人職級較低，沒有審批經(jīng)費的權(quán)力，教學點的經(jīng)費常常被擠占、挪用。而且教學點由于人數(shù)少人均運行成本較高，按照統(tǒng)一的農(nóng)村公用經(jīng)費標準核準經(jīng)費必然造成其運轉(zhuǎn)經(jīng)費不足。鑒于此，2012年的《意見》提出，對學生規(guī)模不足100人的村小學和教學點，按100人核定公用經(jīng)費，從數(shù)量上提高了教學點公用經(jīng)費的保障水平；2014年，《關(guān)于進一步做好村小學和教學點經(jīng)費保障工作的通知》（教財函［2013］147號）提出，要逐步提高校舍維修改造長效機制資金用于校舍日常維修的比例，并優(yōu)先滿足村小學和教學點需求。這些政策措施對于改善村小學和教學點的辦學條件意義重大。采取“中心學校要將村小學和教學點收支情況在會計賬目上分校（點）單列反映”，“每學期公示中心學校本部、村小學和教學點財務(wù)收支狀況，年初和年底分別公示預、決算數(shù)據(jù)，并在縣級教育局網(wǎng)頁上保留一年，主動接受社會監(jiān)督”等措施，將有助于解決教學點公用經(jīng)費被截留、挪用等問題，有助于考核教學點主管單位是否重視教學點建設(shè)。出于節(jié)約的考慮，政策文本給政策執(zhí)行留下了靈活性，允許在教學點辦學條件滿足教學需求的情況下，將公用經(jīng)費撥付給其他學校。但是文件沒有明確規(guī)定什么是“滿足教學需求”，誰來判斷和決定是否“滿足教學需求”，由此導致有的地方將撥付標準改為不滿50人按50人撥付，有的地方則改為不滿120人按照120人撥付，有的地方把省定生均公用經(jīng)費標準上浮30%⑨。提高教學點公用經(jīng)費標準的行為應當鼓勵，降低標準的行為又該如何監(jiān)督和懲戒呢？

3.教師配置

2001年《關(guān)于制定中小學教職工編制標準的意見》（國辦發(fā)［2001］74號）提出，農(nóng)村教學點的編制計算在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學內(nèi)。山區(qū)、湖區(qū)、海島、牧區(qū)和教學點較多的地區(qū)，在按照學生比例計算編制的基礎(chǔ)上，按照從嚴從緊的原則適當增加編制。此外，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦、教育部、財政部關(guān)于制定中小學教職工編制標準意見的通知》（教人［2002］8號）規(guī)定，城市小學和縣鎮(zhèn)小學每班可配備教師1.8人，農(nóng)村小學每班可配備教職工數(shù)由各?。▍^(qū)、市）根據(jù)實際情況確定。從政策文件上看并沒有對村小學、教學點教師編制按照城市、縣鎮(zhèn)一刀切配置的規(guī)定，但在實際執(zhí)行過程中，農(nóng)村小學1∶23的編制標準常被采用。2009年《關(guān)于制定中小學教職工編制標準意見的通知》（中央編辦發(fā)［2009］6號）重申保障編制緊張的教學點對于教師的需求，2012年《關(guān)于加強教師隊伍建設(shè)的意見》（國發(fā)［2012］41號）、《關(guān)于大力推進農(nóng)村義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)的意見》（教師［2012］9號）、《關(guān)于深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》（國發(fā)［2012］48號）等文件都提出“逐步實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學編制標準”，但都沒有出臺教學點教師編制標準，僅對村小學和教學點提出“予以傾斜”的原則，沒有更明確的說明。《關(guān)于深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》還提及村小學和教學點應合理配置各學科教師，配齊體育、音樂、美術(shù)等課程教師。而根據(jù)我們調(diào)研情況顯示，2014年僅有部分?。▍^(qū)）在核定編制時對村小學和教學點予以傾斜，部分地區(qū)仍舊對城市學校實施傾斜政策?？梢姡胤叫袨榕c中央文件精神不一致的現(xiàn)象普遍存在，解決教學點問題絕不是依靠教育系統(tǒng)內(nèi)部就可以做到的。

村小學和教學點教師數(shù)量補充以及質(zhì)量提升更是難點。在政策文本中，教師補充和待遇是并在一起被表述的，希望通過提高待遇吸引教師前來任教?！兑庖姟诽岢?，“職稱晉升和績效工資分配向村小學和教學點專任教師傾斜，鼓勵各地采取在績效工資中設(shè)立崗位津貼等有效政策措施支持優(yōu)秀教師到村小學和教學點工作。”2013年頒布的《關(guān)于實施教育扶貧工程意見的通知》（國辦發(fā)［2013］86號）鼓勵教師到片區(qū)任教，設(shè)立專項資金，對在片區(qū)鄉(xiāng)、村學校和教學點工作的教師給予生活補助，邊遠艱苦地區(qū)農(nóng)村學校教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)工程優(yōu)先在片區(qū)實施。但截至2014年3月，只有14個省份的219個縣已實施鄉(xiāng)村教師生活補助，實施縣覆蓋率僅為31%。已實施縣平均補助標準為每人每月258元，不能起到激勵和穩(wěn)定教師隊伍的作用。而且教師生活補助覆蓋面窄，目前補助政策僅覆蓋到集中連片地區(qū)，其他地區(qū)大部分教學點教師的補助尚無著落。⑩

4.布局設(shè)置

《意見》對教學點設(shè)置提出規(guī)定，“人口相對集中的村寨，要設(shè)置村小或教學點；人口稀少、地處偏遠、交通不便的地方，應保留或設(shè)置教學點。各地要根據(jù)不同年齡段學生的體力特征、道路條件、自然環(huán)境等因素，合理確定學校服務(wù)半徑，盡量縮短學生上下學路途時間。”?教育部的征求意見稿中曾經(jīng)對上下學路途上步行或者乘車時間提出不超過40分鐘的要求，按照目前2.6個行政村一個小學教學機構(gòu)的分布情況來看，目前肯定存在大量的小學生步行時間超過40分鐘的情況。我國還有大量的村莊沒有便捷的公共交通工具，一部分農(nóng)村孩子為了求學必須住宿。

2006年，教育部頒布的《關(guān)于切實解決農(nóng)村邊遠山區(qū)交通不便地區(qū)中小學生上學遠問題有關(guān)事項的通知》（教基［2006］10號）規(guī)定，“原則上低年級學生應就近入學”，“寄宿制學校建設(shè)以初中為主，小學高年級學生確需住校的應征得當?shù)貙W生家長同意后也可以寄宿。”但事實上，自2006年來農(nóng)村小學寄宿生占比持續(xù)增長（見圖1）。2012年，農(nóng)村小學寄宿生比例超過20%的省份有西藏（66.29%）、內(nèi)蒙古（39.49%）、云南（38.75%）、青海（36.34%）、湖北（25.97%）、湖南（22.36%）和山西（21.11%）?。其中云南、青海和湖南農(nóng)村小學寄宿生比例增長速度在全國也是最快的，從2007年到2012年增長比例分別為14.74%、14.2%和10.07%。中央政策對地方政府缺乏約束力是一個值得深思的問題。世界上沒有哪個國家有如此高的寄宿生比例，澳大利亞約有170所寄宿學校，英國有470所，北美有340所，并且以中學為主。?而我們的地方政府熱衷于建設(shè)寄宿制學校，雖然名義上的目標是縮小教育質(zhì)量的城鄉(xiāng)差異，但在寄宿學校，小學生的心理和生理發(fā)展的需求被忽視了，小學生與家鄉(xiāng)、與家庭的緊密聯(lián)系也被切斷了。調(diào)查顯示，各個年級的小學寄宿生住校期間普遍有想家的情緒，渴望與父母和家人進行情感交流?；小學寄宿生的違紀行為及反社會行為與神經(jīng)質(zhì)行為問題檢出率均高于普通小學兒童?。寄宿生被圈在“寢室—教室—食堂—廁所”單調(diào)的生活方式上，寄宿生活限制了他們的活動空間，而小學生年齡小，未到心理斷乳期，容易形成情緒激化和逆反；同時，遇到困擾卻無法與家人交流，無法得到及時疏導或者減壓，容易產(chǎn)生孤獨感等情感問題；個別學生在封閉式嚴格管理的寄宿制學校里無法適應，性格上逐漸變得內(nèi)向和封閉?。隨著人口向城鎮(zhèn)聚集，學生寄宿的需求將大幅降低，現(xiàn)階段大量建設(shè)的寄宿設(shè)施將被閑置。因此，全國范圍大規(guī)模建設(shè)寄宿制學校既違反兒童成長規(guī)律也與社會發(fā)展規(guī)律不協(xié)調(diào)。

2012年《意見》再次強調(diào)，“農(nóng)村小學1至3年級學生原則上不寄宿，就近走讀上學”。但從我們最近的調(diào)研情況看，仍有部分地區(qū)熱衷于建新宿舍，擴大學校和班級容量，讓學生從小學1年級就來住宿。

圖1 分地區(qū)農(nóng)村小學寄宿生占農(nóng)村小學生總數(shù)的比例

二、教學點數(shù)量變化趨勢

多年來教學點數(shù)量總的趨勢是不斷減少，導致教學點數(shù)量減少的因素是多方面的，如，出生率降低、城鎮(zhèn)化、教學點質(zhì)量差、政府追求辦學規(guī)模效益等。理論上，教學點數(shù)量減少應該是一個自然的過程，但是對教學點的數(shù)量變化做回顧性分析發(fā)現(xiàn)，國家政策對教學點縮減速度起了主導作用。

（一）國家政策變化是導致教學點數(shù)量變化的關(guān)鍵因素

20世紀90年代是我國“兩基”工作開展的重要時期，教學點數(shù)量大幅增長，為義務(wù)教育的普及做出了不可磨滅的貢獻。2001年《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革的決定》對合并教學點提出了要求，接著國家又出臺了獎補政策支持地方撤并學校，造成教學點數(shù)量比上年下降了36%。隨后幾年教學點數(shù)量下降速度比較穩(wěn)定，2010年達到低谷，全國有教學點6.7萬個，2011年、2012年都有所增長。教學點學生數(shù)量占全國小學生數(shù)量從2003年的4.3%下降到2009年3.3%最低點以后略有回升，2012年達到3.5%?。2012年中央開始嚴格控制撤并農(nóng)村學校以后，各省重新做了農(nóng)村學校布局規(guī)劃，地方新建、恢復、改造教學點的報道屢見不鮮。無論是城鎮(zhèn)化率的增長還是農(nóng)村小學數(shù)量、出生率的降低都是漸變的，唯獨教學點數(shù)量發(fā)生比較大的起伏和跳躍，而起伏點與政策的變化相吻合，所以，政策影響對教學點的存亡是非常關(guān)鍵的。

（二）城鎮(zhèn)化進程與教學點數(shù)量的關(guān)系不是簡單負相關(guān)

不少人從感性上認為城鎮(zhèn)化率越高教學點越少，教學點減少甚至消失是大勢所趨。數(shù)據(jù)分析結(jié)果顯示，20世紀教學點數(shù)量和城鎮(zhèn)化率都處于增長狀態(tài)，從2000年起，教學點數(shù)量快速減少，而城鎮(zhèn)化率持續(xù)穩(wěn)定增長，沒有大的起伏。雖然從統(tǒng)計上可以計算出二者顯著負相關(guān)（r24＝－0.93，p＝0.00＜0.05），但是當考慮出生率的因素后，二者的相關(guān)關(guān)系不復存在（r21＝－0.32，p＝0.13＞0.05）。按照出生率的遞減比例減少教學點的速度比較合適，但從圖2來看，相比出生率的穩(wěn)定下降，教學點數(shù)量減少速度過快。

圖2 1989－2012年教學點數(shù)量、出生率與城鎮(zhèn)化率變化趨勢

城鎮(zhèn)化造成人口的聚集，同時也導致沒有參與聚集的那部分人顯得更加分散。城鎮(zhèn)化與出生率下降共同作用導致部分教學點沒有生源，人口聚集同時也造成完全小學萎縮變成教學點。據(jù)《中國教育報》報道，伴隨著農(nóng)村適齡入學兒童的逐漸減少和城鎮(zhèn)化進程的加快，臨洮縣基礎(chǔ)教育的學校結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生巨變。十年前，全縣小學在校生 有6.78萬 人，到2013年 減 少 至3.02萬人；完全小學由10年前的366所減少到現(xiàn)在的207所，教學點則由137個增加為172個，在校生一共只有1040人，其中5人以下的教學點達六成以上。?

城鎮(zhèn)化不會帶來教學點迅速減少或者消失。中央農(nóng)村工作會議界定城鎮(zhèn)化是一個自然進程，就說明人為強迫農(nóng)民進城加速城鎮(zhèn)化是違反中央政策的。首先，城鎮(zhèn)化的成本需要時間化解。中國社科院測算農(nóng)民工市民化的人均公共成本全國平均約為13萬元，個人支出成本約為1.8萬元/年；除此之外，絕大多數(shù)農(nóng)民工還需要支付平均約為30萬元/戶的購房成本?。這個成本無論對個人還是政府來說都是沉重負擔。其次，拉美國家快速城鎮(zhèn)化導致貧民窟問題是我們的前車之鑒。2013年，全國義務(wù)教育階段的進城務(wù)工隨遷子女在校生有1277.2萬人，農(nóng)村留守兒童達2126.7萬名?，城鎮(zhèn)化首先要解決存量的需要。此外，雖然農(nóng)村常住人口持續(xù)減少，但農(nóng)村戶數(shù)以及戶籍人口持續(xù)增加（見圖3），這部分人口不能及時城鎮(zhèn)化就仍舊有在農(nóng)村接受教育的需要。第三，18億畝耕地紅線是城鎮(zhèn)化發(fā)展的三個底線之一。土地永遠需要人耕種，不論耕種者是農(nóng)民還是農(nóng)業(yè)工人，其子女都有接受教育的需要。第四，隨著人口減少和城鎮(zhèn)化程度的提高，教學點有可能出現(xiàn)在小鎮(zhèn)上，這在發(fā)達國家已經(jīng)成為現(xiàn)實。

圖3 農(nóng)村戶數(shù)、戶籍人口及常住人口變化趨勢

三、高度城市化國家對小規(guī)模學校的政策

隨著城鎮(zhèn)化程度的提高，農(nóng)村小規(guī)模學校的比例會越來越高。發(fā)達國家的經(jīng)驗證明小規(guī)模學?；蛘呓虒W點將長期存在，他們對待教學點的政策值得我們學習和借鑒。

（一）高度城市化國家也存在大量“教學點”

英國城市地區(qū)近2年出現(xiàn)小學學位嚴重不足的問題，但全國小學從1950年到2010年學校平均規(guī)模一直比較穩(wěn)定，在200人左右波動。2012年100人以下的學校有2388所，占比14%。由于經(jīng)濟蕭條英國政府試圖關(guān)閉小規(guī)模學校，但是遭到小規(guī)模學校聯(lián)合反對。目前學校服務(wù)半徑多為2－3英里。

美國農(nóng)村中小學學校占比33%，學生數(shù)占比20%，農(nóng)村學區(qū)入學中小學生數(shù)的中位數(shù)為537人，小于這個人數(shù)被定義為小規(guī)模農(nóng)村學區(qū)，小規(guī)模農(nóng)村學區(qū)占全美農(nóng)村學區(qū)的50%。20世紀80年代后，美國從合并小規(guī)模學校的做法轉(zhuǎn)為保留小學校、甚至拆分大規(guī)模學校的做法?！恫蛔屢粋€兒童落后法案》更是推崇小就是好的理念。

澳大利亞地廣人稀并且存在大量原著居民，政府承諾不論學生居住在哪里都能夠接受高質(zhì)量的教育。例如，昆士蘭州一半的學校位于偏遠的農(nóng)村地區(qū)，接納了四分之一的州立學校學生。以Abercorn State School為例，該校能夠承擔從學前班一直到7年級的教學任務(wù)，實行復式教學。學校只有29名學生，全職教師2名，兼職教師1名、教學輔助人員1名、行政人員1名、球場管理員1名、清潔工1名、校車司機1名。

韓國目前農(nóng)村地區(qū)學生人數(shù)在100人以下的小學數(shù)占整個農(nóng)村學校數(shù)的60%。判斷小規(guī)模學校的標準從1982年的不足180人降至不足60人。被判定為小規(guī)模學校就面臨被合并的危險，學校消失造成了農(nóng)村社區(qū)凋敝，因此社會強烈反對國家一刀切的合并政策。韓國城市化水平到2006年已經(jīng)高達90.2%，2009年農(nóng)村學校數(shù)占全國學校數(shù)的43.1%，農(nóng)村60人以下小規(guī)模學校占全國學校總數(shù)的15.3%。

（二）小規(guī)模學校保障了不分居住地的教育公平

從成本角度來講，各國政府都傾向于提高學校的規(guī)模辦學效率。但是從公平角度來講，不論公民居住在哪里都有就近享受到高質(zhì)量教育的權(quán)利，這是發(fā)達國家保留大量教學點的原因之一。

20世紀90年代開始，美國開始了一場涉及城鄉(xiāng)學校的“小規(guī)模學校運動”，該運動不僅僅是對學校制度的改變，更是關(guān)于學校規(guī)模認識上的改變。大規(guī)模學校被視為工廠模式文化產(chǎn)物。城市地區(qū)將大規(guī)模高中分拆成小規(guī)模學校從而顯著提高了學生畢業(yè)率。為了扶持農(nóng)村地區(qū)小規(guī)模學校發(fā)展，2000年底美國政府發(fā)起了“農(nóng)村教育成就項目”（Rural Education Achievement Program），幫助缺少人力和資源去競爭聯(lián)邦競爭性撥款的農(nóng)村學區(qū)，以及通常因為學生數(shù)量過少、所得分配經(jīng)費過少而無法滿足教育教學活動需求的農(nóng)村學區(qū)。該項目包括兩個子項目：一是小型農(nóng)村學校成就項目（Small Rural School Achievement），主要針對學生的日平均就學人數(shù)低于600人的學區(qū)，或者所在縣的人口密度為平均每平方英里低于10人的學區(qū)；二是農(nóng)村低收入學校項目（Rural and Low－Income School Program），主要針對人口統(tǒng)計中貧困率在20%及以上的學區(qū)。該項目主要目的是幫助農(nóng)村學區(qū)達到州規(guī)定的年度進步要求。聯(lián)邦政府每年以公式法向各州撥付獎勵資金補助農(nóng)村學區(qū)，如果州政府不承擔繼續(xù)分配資金任務(wù)則由學區(qū)直接向聯(lián)邦教育部申請，這種申請則變成競爭性的。資金主要用于該地區(qū)教師招聘、專業(yè)發(fā)展、使用新教育技術(shù)、家校合作、建立安全無毒品學校等。

澳大利亞新南威爾士州政府從2013年起計劃在四年內(nèi)投入8千萬澳元實施農(nóng)村和邊遠地區(qū)教育藍圖行動，用以縮小城鄉(xiāng)學生學業(yè)成就差距。其主要措施有：加強早期教育；提供廣泛的課程選擇機會，尤其對天才兒童提供更多機會；實施新的計劃吸引和保留高水平教師和學校領(lǐng)導來工作；建立15個綜合性的專家支持服務(wù)中心幫助農(nóng)村學校滿足學生在福利和健康方面的需求。

國外研究證明，學校規(guī)模小學生輟學概率低，并有助于減少學生問題行為，提高學生對學?；顒拥膮⑴c率。在小規(guī)模學校，每個學生都能夠被所有人所認識，自我價值感較高，教師和校長能夠認識所有學生，學校能夠更靈活、更及時對學生需求做出反應。當學校個性化時學生的行為會更好。小規(guī)模學?？梢圆捎煤诵恼n程的方式以減少對教師數(shù)量的要求，也可以通過學校之間采用遠程教學共享教師的方式開齊課程。與學校被撤并的社區(qū)相比，有學校的社區(qū)能夠獲得更多人氣、政府資助、工作機會、更高個人經(jīng)營所得。針對小規(guī)模學校辦學成本高的批評，國外學者認為應當從更廣的范圍看這個問題，集中辦學時校車成本將大幅提高，政府還需要雇傭更多非教學人員保障學生安全，學生輟學則是更高的社會成本。

四、教學點的存在意義

教學點的存在不論對過去、現(xiàn)在還是未來都有重要意義。

首先是國家安全的需要。有的邊境縣規(guī)定邊境線附近中小學的布局調(diào)整要充分考慮守土戍邊及地處山區(qū)的特殊性，要做到邊境2公里范圍內(nèi)的學校一律不予撤并。邊境線的教學點不得隨意撤并的規(guī)定是高瞻遠矚的，雖然增加了地方財政負擔，但守衛(wèi)了國土安全。

第二，社會公平與社會融合的需要。聯(lián)合國教科文組織在《全民教育全球監(jiān)測報告2010：普及到邊緣化群體》中提出，累計受教育年數(shù)最少的20%人口應被認定為“邊緣化群體”。學校建設(shè)要保障人人可及，應考慮上學距離對貧困兒童、女性兒童、殘疾兒童可能帶來的影響。我國教學點就讀的學生家庭大部分處于底層的20%，屬于相對邊緣化的群體。雖然沒有正式的統(tǒng)計數(shù)據(jù)證明教學點就讀學生家庭貧困，國家統(tǒng)計局公布的2012年鄉(xiāng)村居民每戶平均常住人口數(shù)可以間接說明，收入越低在農(nóng)村長期居住的家庭人口越多（見圖4），有孩子在農(nóng)村學校就讀的概率越大。低收入戶家庭鄉(xiāng)村常住人口達到4.4人，比高收入戶多了1.2人。低收入戶家庭沒有能力進城務(wù)工，或者進城務(wù)工以后沒有能力將孩子帶在身邊上學，或者沒有能力支付孩子到更好學校就讀的交通和生活成本。教學點的存在對這些人的受教育機會保障是非常重要的，辦好教學點，這個群體的后代才有脫貧的希望，才有融入主流社會的能力，這些對于縮小社會差距和社會融合具有重要意義。

第三，教學點的存在對于農(nóng)村繁榮具有重要意義。如果村莊沒有學?；驔]有好學校，村莊就不具有吸引力，年輕一代就不會扎根農(nóng)村。農(nóng)村社區(qū)發(fā)展中存在“軟件”建設(shè)不同步的問題，教育機構(gòu)的缺失和破敗當屬其中重要的一點。個別地方通過拉大教育質(zhì)量的城鄉(xiāng)差異逼迫農(nóng)民進城的做法是短視行為，與城鄉(xiāng)共同發(fā)展的理念背道而馳，最終會毀掉國家為建設(shè)新農(nóng)村所付出的一切努力。從城鎮(zhèn)化角度講，大部分農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)成非農(nóng)業(yè)人口以后，發(fā)展家庭農(nóng)場是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營大力推廣的方向，家庭農(nóng)場的生產(chǎn)生活特點決定了農(nóng)場主、雇工家庭分散居住更好。分散居住就意味著教學點存在是必要的。

圖4 按收入水平五等份分的農(nóng)村居民平均每戶常住人口數(shù)

“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是比城市化的人口占多大的比例更重要的一個指標。這是更實質(zhì)的一個城市化。就是說你要走到那一步，生活在鄉(xiāng)村的人并不一定都是從事農(nóng)業(yè)了，而且他們的生活質(zhì)量、生活環(huán)境、生活水平和城市都沒有更多的差異?！苯虒W點建設(shè)應是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一部分內(nèi)容，在城鄉(xiāng)國民待遇平等的城鄉(xiāng)一體化國策語境下教學點的辦學質(zhì)量應逐漸達到城市學校水平。

五、教學點發(fā)展建設(shè)策略

教學點建設(shè)和農(nóng)村社會的繁榮相輔相成，也涉及城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的國家發(fā)展戰(zhàn)略落實的質(zhì)量。辦好教學點一方面要重塑理念，另一方面要將理念落實到行動中。所有教學機構(gòu)不論類型，所有學生不論居住地，均有權(quán)利獲得平等地位。

（一）給予教學點平等的學校地位

教學點立足于農(nóng)村的公共服務(wù)神經(jīng)末梢，在黨的教育培養(yǎng)目標指導下按照國家課程標準實施教學活動，屬于正規(guī)義務(wù)教育機構(gòu)，不論其是否屬于“臨時性”的機構(gòu)都應建好，因為任何國民的教育生涯永遠不存在“臨時”階段，不可能重來一遍。20世紀50年代初國家為了最大限度推進掃盲工作，曾經(jīng)在邊遠農(nóng)村需要年幼勞動力的地方設(shè)立過簡易小學，僅教授必要的語文、數(shù)學等知識。在當代，教學點對于保障邊遠地區(qū)平等受教育權(quán)仍舊至關(guān)重要，但不應以簡易方式對待，教學點應獲得與“學校”平等的地位，與“學?！钡牟顒e只在于規(guī)模大小之分，而不是行政地位和國家標準保障程度之分。教學點也應全面納入國家統(tǒng)計中，監(jiān)控其教師配置和辦學條件狀況，并對社會公布以接受監(jiān)督。

（二）認可和支持復式教學方式

我國社會長久以來認為復式教學是一種落后的教學形式，不同年級同時上課學生互相干擾，導致學生學習質(zhì)量低下。不論從理論上還是從各國實踐經(jīng)驗來看，復式教學只是混齡教學的一種形式，也是一種分層教學形式。聯(lián)合國教科文組織將復式教學視為實現(xiàn)全民教育目標的一個重要渠道。2014年4月在亞太地區(qū)辦公室召開的復式教學研究培訓會議指出，復式教學具有一系列重要價值：保障居住偏遠、交通不便兒童接受良好教育的權(quán)利，避免晚入學帶來的高輟學風險；是一種優(yōu)秀的教育組織形式，以兒童為中心、互動、合作學習，并且跨年齡和年級；促進團體的凝聚與合作，強化人際交往和領(lǐng)導力的培養(yǎng)；能夠適應廣泛的文化和學校背景；成本小，生師比經(jīng)濟等。復式教學在發(fā)達國家和發(fā)展中國家都普遍存在，例如，歐洲有53%的小學生在復式班就讀，當然在歐洲的社會背景下實施復式教學是一種自主選擇而不是因?qū)W生數(shù)量問題被迫接受。

復式教學本身不是問題，我國教學點教學質(zhì)量低更多與學校閉塞、教師知識老化、管理松散、辦學條件差等因素有關(guān)。復式教學質(zhì)量高低關(guān)鍵在于運用它的人有無能力用好，并且在很大程度上取決于對教學點的支持幫助機制是否有效。甘肅臨洮縣在部分農(nóng)村教學點探索實施了“垂直互動”復式教學模式改革，教學效果明顯改善。教學點的特點不僅要求教師能夠同時應對不同年齡的學生和不同年級的課程，還要求教師能夠承擔多個學科的教學，這有利于落實課程改革一直倡導的綜合課程理念，尊重知識的自然形態(tài)特征，培養(yǎng)學生綜合運用知識的能力。目前面臨的問題是，中等師范學校撤并以后教師培養(yǎng)的?？菩詮娀恕煼渡鷮W歷提升了，但滿足農(nóng)村教學需求的靈活性、適應性下降了。因此，在教師培訓和培養(yǎng)時應關(guān)注教師在混齡和全科教學方面的能力提高。

（三）依據(jù)弱勢優(yōu)先原則提高教師待遇

教學點的困境與決策者以及社會根深蒂固的效率第一的意識密切相關(guān)。要真正做到弱勢優(yōu)先，從政府到社會需要一個轉(zhuǎn)變過程，例如，據(jù)我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，偏遠鄉(xiāng)村教師享受生活補助的政策就引起了部分城鎮(zhèn)教師以及部分退休教師的不滿等。教學點地處偏遠，生活艱苦，待遇、培訓和發(fā)展機會都比其他學校差，因此大部分教師不愿意去教學點任教。2012年以來國家先后出臺10余個文件涉及教學點，大部分提到要提高教學點教師待遇，保障教學點教師配置等，但只有對集中連片特困地區(qū)教學點和村小學任教教師發(fā)放生活補助是實質(zhì)性的，且由于補助面窄標準低，也難以起到廣泛的激勵作用。地方自主實施、中央綜合獎補的原則不能解決地方政府尤其是財力薄弱地區(qū)的投入力度問題。新出臺的《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015－2020年）》提出一系列要求地方政府提高教師待遇的政策，出資責任分配的原則沒有變化，同樣面臨地方和中央博弈的風險。

與各類工程、計劃相比，教學點教師待遇不是廣大群眾所關(guān)注的，彰顯度很低，直接受益面看起來也不大，但對于抬高社會底部的價值卻是實在的。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)估算教師配置情況，以40%的教學點配置1名教師、60%的教學點配置3名教師，每人每年發(fā)放1萬元補助計，全國教學點教師每年補助共需15億元左右。減少新增學校宿舍的建設(shè)，將這部分經(jīng)費投入到農(nóng)村教師崗位建設(shè)，學生將更愿意就近入學。用實在的激勵措施誘導教師流向教學點對教師和學生來說都是一種公平的措施，用強制性措施要求教師流動到教學點，教師不僅未必能夠踏實教學，還有可能流出教師隊伍。同時還應該規(guī)定在教師自愿的前提下，在教學點工作滿三年就可以安排到其他學校任教。

（四）提高地方政府治理能力

義務(wù)教育實施省級統(tǒng)籌、以縣為主的管理體制，提高地方政府治理能力是解決教學點教師配置問題的關(guān)鍵。首先，教師的編制數(shù)量核定、招聘錄用、職務(wù)評聘、交流調(diào)配、考核評價等職能由政府的不同部門負責，教育行政部門作為用人單位有參與權(quán)但缺乏實際決定權(quán)，與編制、財政、發(fā)改和人事等部門博弈過程中處于弱勢地位。為促進教師資源的均衡配置和優(yōu)化配置，地方政府應進一步協(xié)調(diào)定崗、選人、用人和管人的權(quán)力。其次，在國家規(guī)定的編制總量控制只減不增的原則下，農(nóng)村地區(qū)由于留守兒童看護、課程改革、營養(yǎng)餐等任務(wù)的增加，教師普遍工作量過大，調(diào)劑人員按班師比配置教學點教師對地方政府科學統(tǒng)籌能力提出了較高的要求。從現(xiàn)有資源挖掘潛力還需要政府自我改革，通過簡政放權(quán)減少對工作人員的數(shù)量需求，禁止政府各部門包括教育局在內(nèi)的侵占教師編制、借調(diào)教師等行為，將教師編制歸還學校，讓教師回到講臺。

教學點的建設(shè)和發(fā)展必須依靠農(nóng)村社會大環(huán)境的改善，城鄉(xiāng)一體化是教學點的根本出路。

注釋

①根據(jù)歷年《中國教育統(tǒng)計年鑒》計算所得。

②依據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒2012》的鄉(xiāng)村學校數(shù)、教學點數(shù)量、學生數(shù)等有關(guān)數(shù)據(jù)和國家統(tǒng)計局國家數(shù)據(jù)庫的行政村數(shù)量有關(guān)數(shù)據(jù)計算所得。

③教育部發(fā)展規(guī)劃司編制：《2013年教育事業(yè)統(tǒng)計報表及培訓教材》，http：//www.stats.edu.cn/tjbz.aspx.

④⑥數(shù)據(jù)和資料來源于中國教育科學研究院督導評估研究中心于2014年9月－10月組織的31?。ㄊ小^(qū)）農(nóng)村義務(wù)教育學?；巨k學條件遠程和實地調(diào)研。

⑤劉華安：《我國農(nóng)村公共服務(wù)體系的例析與建構(gòu)——從碎片化到整體性治理》，《廣東行政學院學報》2014年第3期。

⑦《中小學布局調(diào)整專項資金管理辦法》（財教［2003］47號）第六條。

⑧參見《河南省義務(wù)教育學校辦學條件基本標準（試行）》；《新疆維吾爾自治區(qū)義務(wù)教育教學點辦學基本標準（試行）》；《湖南省小學教學點辦學標準（試行）》等。

⑨參見山東省濟寧市《市教育局市財政局關(guān)于改善農(nóng)村小學教學點辦學條件的實施意見》；廣東省清遠市《2013年市政府工作報告確定的重點工作落實情況表》、《關(guān)于調(diào)整清遠市中心區(qū)域教育管理體制和學校布局的決定》等。

⑩教育部辦公廳：《關(guān)于2013年連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補助項目實施情況的通報》，http：//www.snedu.gov.cn/news/qitawenjian/201403/28/7752.html.

?教育部：《規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學校布局調(diào)整的意見（征求意見稿）》，http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6197/201207/139758.html.

??根據(jù)歷年《中國教育統(tǒng)計年鑒》計算所得。

?A.，Papworth，Ginns P.，and Liem A.D.“Boarding School，Academic Motivation and Engagement，and Psychological Well－Being：A Large－Scale Investigation.”American Educational Research51，no.5（2014）：1007－1049.

?葉敬忠、潘璐：《農(nóng)村寄宿制小學生的情感世界研究》，《教育科學研究》2007年第9期。

?李璧、羅昭遜、楊國珍等：《寄宿制小學兒童感覺統(tǒng)合及行為問題分析》，《中國校醫(yī)》2003年第17期。

?葉敬忠、潘璐：《農(nóng)村小學寄宿制問題及有關(guān)政策分析》，《教育政策研究》2008年第2期。

?張晨、沖碑忠：《甘肅臨洮加大投入提升農(nóng)村教學點教育教學質(zhì)量》，《中國教育報》2013年12月14日。

?潘家華、魏后凱：《城市發(fā)展報告No.6——農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化》，北京：社會科學文獻出版社，2013年。

?根據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒2013》有關(guān)數(shù)據(jù)計算所得。