金榮學(xué) 胡智煜

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 中國(guó)收入分配研究中心，湖北 武漢430073）

一、引言

近年來(lái)，在地方財(cái)政收支缺口不斷擴(kuò)大和地方政府性債務(wù)缺乏預(yù)算約束的現(xiàn)實(shí)背景下，我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模迅速膨脹①。2013年12月30日國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》公告顯示，截至2013年6月底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額17.89萬(wàn)億元，其中包括地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額為10.89萬(wàn)億元，地方政府或有債務(wù)余額為7萬(wàn)億元②。我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模大、償債率高、債務(wù)管理不規(guī)范、債務(wù)資金使用效率較低，并存在著較大的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，已成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。地方政府性債務(wù)作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“雙刃劍”，在彌補(bǔ)公共項(xiàng)目資金缺口和實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控的同時(shí)，又影響著地方政府財(cái)政安全，甚至威脅到國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。地方政府性債務(wù)支出有別于一般財(cái)政支出，承擔(dān)著償本付息的責(zé)任。因此，科學(xué)地評(píng)價(jià)地方政府性債務(wù)支出的績(jī)效，優(yōu)化債務(wù)性支出投資結(jié)構(gòu)，提高投資績(jī)效與防范債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)在必行。

在地方政府性債務(wù)支出效率相關(guān)問(wèn)題研究方面，黃芳娜認(rèn)為賦予地方政府發(fā)債權(quán)、進(jìn)行政府債務(wù)預(yù)算管理并建立債務(wù)信息公開(kāi)制度是完善地方政府性債務(wù)管理的基礎(chǔ)③。袁潔、夏飛指出加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理需從審計(jì)入手，具體通過(guò)加強(qiáng)審計(jì)評(píng)價(jià)及審計(jì)監(jiān)督來(lái)強(qiáng)化債務(wù)管理④。余逸蕙從審計(jì)人員視角出發(fā)，指出建立審計(jì)監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制及政府債務(wù)償還機(jī)制可大大提高地方政府債務(wù)管理水平⑤。薛軍、聞?dòng)抡J(rèn)為中國(guó)地方政府可通過(guò)探索發(fā)行地方收益?zhèn)?、進(jìn)行債務(wù)管理立法等方式強(qiáng)化地方債務(wù)管理⑥。趙愛(ài)玲、李順鳳利用層次分析法構(gòu)建地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)質(zhì)量控制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以西部某省地方政府債務(wù)審計(jì)為例進(jìn)行實(shí)證研究，提出改善地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)質(zhì)量控制對(duì)策⑦。王立勇等根據(jù)審計(jì)署的統(tǒng)計(jì)口徑，詳細(xì)測(cè)算了我國(guó)政府的全口徑債務(wù)規(guī)模，進(jìn)而估算我國(guó)最優(yōu)政府債務(wù)水平⑧?？佳帏Q等基于投入產(chǎn)出理論，在構(gòu)建地方政府性債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，運(yùn)用主成分分析法對(duì)我國(guó)K省13個(gè)市的地方政府性債務(wù)使用績(jī)效進(jìn)行實(shí)證評(píng)價(jià)⑨。伊淑彪運(yùn)用主成分分析法從債務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中挑選出幾個(gè)較為關(guān)鍵的主成分因子，指出債務(wù)余額等主成分因子對(duì)政府財(cái)力指數(shù)的影響較大⑩。金榮學(xué)以平衡計(jì)分卡為依據(jù)，構(gòu)建了地方政府性債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并運(yùn)用層次分析法進(jìn)行地方政府性債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)?。洪源等提出運(yùn)用三階段DEA模型測(cè)定湖南省地方政府性債務(wù)的使用效率，并得出債務(wù)管理水平及債務(wù)運(yùn)行的外部環(huán)境影響著債務(wù)使用效率的提高，應(yīng)進(jìn)行績(jī)效考核以強(qiáng)化債務(wù)使用效率?。

綜上，上述地方政府性債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)側(cè)重于選取一些定性評(píng)價(jià)指標(biāo)，評(píng)價(jià)方法也以主觀性較強(qiáng)的層次分析法為主，較少使用定量評(píng)價(jià)方法。因此，難以對(duì)地方政府性債務(wù)績(jī)效進(jìn)行客觀的定量分析。鑒于此，本文將采用定量方法評(píng)估我國(guó)地方政府性債務(wù)支出效率。由于地方政府性債務(wù)資金主要投向市政建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、保障性住房供給等公益性項(xiàng)目，并且資金的最終償還來(lái)自公共財(cái)政資金，從本質(zhì)上來(lái)看，政府性債務(wù)資金屬于公共財(cái)政資金的范疇。因此，地方政府性債務(wù)支出效率評(píng)估可以借鑒財(cái)政支出的效率評(píng)估方法。現(xiàn)有財(cái)政支出效率評(píng)估的主流方法為數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA），本文擬采用兩階段DEA—Tobit模型對(duì)地方政府性債務(wù)支出效率及其影響因素進(jìn)行實(shí)證研究，即運(yùn)用DEA方法評(píng)估地方政府性債務(wù)的支出效率，通過(guò)Tobit回歸模型明確債務(wù)支出效率的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政策影響因素，在此基礎(chǔ)上，分析支出效率的影響機(jī)制，提出提高地方政府性債務(wù)支出效率的政策建議。

二、研究方法及變量選取

DEA方法、Tobit回歸模型和變量選取的簡(jiǎn)要說(shuō)明。

（一）DEA方法介紹

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（Data Envelopment Analysis）簡(jiǎn)稱DEA，最初由Charnes、Cooper＆Rhodes提出，該方法利用線性規(guī)劃構(gòu)建決策單元（DMU）中最有效率的凸性生產(chǎn)前沿（Frontier），并通過(guò)與此前沿相比較來(lái)識(shí)別其他決策單元的相對(duì)效率水平??；谝?guī)模報(bào)酬是否可變的不同假設(shè)，DEA模型可分為規(guī)模報(bào)酬不變的CCR模型和規(guī)模報(bào)酬可變的BCC模型?。從測(cè)算效率值的不同角度，可將DEA模型分為投入導(dǎo)向型和產(chǎn)出導(dǎo)向型。假定地方政府性債務(wù)規(guī)模報(bào)酬可變，由于政府性債務(wù)效率測(cè)算關(guān)注的重點(diǎn)是一定產(chǎn)出水平下的必要債務(wù)投入，因此本文采用投入導(dǎo)向型BCC模型。假定有N個(gè)DMU，每個(gè)DMU利用I類(lèi)投入，生產(chǎn)R類(lèi)產(chǎn)出，則第j個(gè)DMU的效率得分計(jì)算公式如下：

（二）Tobit模型介紹

在運(yùn)用DEA方法測(cè)算決策單元效率值的過(guò)程中，使用了決策單元可控的投入、產(chǎn)出變量，而沒(méi)有考慮不可控的外生環(huán)境變量的影響，而這些外生環(huán)境變量的差異是造成效率差異的重要因素。因此，在第一階段測(cè)算各決策單元效率值的基礎(chǔ)上，第二階段以效率值為因變量，以某些外生環(huán)境變量為自變量進(jìn)行回歸分析，從而研究地方政府性債務(wù)支出效率的影響因素及影響機(jī)制。由于DEA方法測(cè)算出的效率值介于0和1之間，因此適用受限因變量Tobit模型進(jìn)行回歸，標(biāo)準(zhǔn)Tobit模型如下式（2）：

（三）變量選取

本文的研究對(duì)象為地方政府性債務(wù)支出效率，故將我國(guó)地方政府作為決策單元?。2014年1月，我國(guó)各地方審計(jì)機(jī)關(guān)公布了2012年底和2013年6月底的地方政府性債務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)，基于數(shù)據(jù)的可獲取性和時(shí)效性，本文以2012年為研究期。

在測(cè)算地方政府性債務(wù)支出效率的過(guò)程中，其關(guān)鍵步驟是明確債務(wù)的投入和產(chǎn)出變量。從直觀上來(lái)看，投入變量應(yīng)為地方政府性債務(wù)支出，但由于地方政府通過(guò)融資平臺(tái)公司等途徑舉借債務(wù)的相關(guān)數(shù)據(jù)保密性程度高，目前政府部門(mén)尚未公開(kāi)政府性債務(wù)支出數(shù)據(jù)，參考洪源等的做法，暫且以能獲取到的地方政府性債務(wù)余額（累積性變量）作為地方政府性債務(wù)支出的代理變量?。在產(chǎn)出指標(biāo)選取方面，為確保地方政府性債務(wù)支出效率測(cè)算的合理性，也將選取累積性的變量。地方政府性債務(wù)資金主要投向市政建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施投資，并且從全國(guó)總體來(lái)看，地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施投資額中，約三分之二來(lái)自地方政府性債務(wù)資金，故選取市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲(chǔ)三個(gè)一級(jí)指標(biāo)，并根據(jù)地方政府性債務(wù)投向比例選取實(shí)有道路面積、城市橋梁數(shù)、城市排水管道長(zhǎng)度、城市道路照明燈數(shù)、公路線路里程數(shù)、鐵路線路里程數(shù)和土地征收面積七個(gè)二級(jí)指標(biāo)，指標(biāo)的描述性統(tǒng)計(jì)如表1所示。

表1 變量的描述性統(tǒng)計(jì)分析

在Tobit模型回歸分析中，需要選取可能影響效率水平的外生因素。樣本省份所處的不同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政策環(huán)境作為外生變量會(huì)對(duì)地方政府性債務(wù)支出效率產(chǎn)生不同程度的影響。參考陳詩(shī)一、張軍將財(cái)政支出效率環(huán)境影響因素分為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及政策三個(gè)方面的做法?，本文也從這三個(gè)方面來(lái)選取地方政府性債務(wù)支出效率的外部環(huán)境影響變量。在經(jīng)濟(jì)方面，選取人均GDP和GDP增長(zhǎng)率作為各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境變量，以全面衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度對(duì)地方政府性債務(wù)支出效率的影響；在社會(huì)方面，選取人口密度和城市化率作為各地區(qū)的社會(huì)環(huán)境變量，以考察人口密集程度和城市化程度對(duì)地方政府性債務(wù)支出效率的影響；在政策方面，選取與地方政府性債務(wù)資金需求密切相關(guān)的各地區(qū)投資率（全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額占GDP的比重）作為政策環(huán)境變量，以測(cè)度地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等固定資產(chǎn)投資對(duì)債務(wù)支出效率的影響。外生環(huán)境變量的描述性統(tǒng)計(jì)如表1所示。

三、地方政府性債務(wù)支出效率測(cè)算

本文利用規(guī)模報(bào)酬可變條件下的投入導(dǎo)向型DEA模型，測(cè)算出2012年我國(guó)30個(gè)省份的地方政府性債務(wù)支出效率得分，各省份政府性債務(wù)支出的綜合技術(shù)效率、純技術(shù)效率、規(guī)模效率以及規(guī)模報(bào)酬結(jié)果如表2所示。

表2 DEA效率測(cè)算結(jié)果

續(xù)表

（一）綜合技術(shù)效率

由表2可以看出，我國(guó)地方政府性債務(wù)綜合技術(shù)效率總體水平較高，平均為0.723分，綜合技術(shù)效率得分為1的省份有7個(gè)，分別是浙江、山東、青海、寧夏、新疆、內(nèi)蒙古和河南，由這7個(gè)省份的地方政府性債務(wù)支出與產(chǎn)出的線性組合構(gòu)成綜合技術(shù)效率前沿面。需要指出的是，處于生產(chǎn)前沿面上的省份只是相對(duì)效率較高，并不代表不存在效率提升的空間。綜合技術(shù)效率低于0.5分的省份（直轄市）是北京、上海和重慶，以地方政府性債務(wù)綜合技術(shù)效率最佳的決策單元為參考，在給定產(chǎn)出的情況下，北京、上海、重慶三地的政府性債務(wù)均存在超過(guò)50%（約66%）的投入浪費(fèi)，說(shuō)明這三個(gè)地區(qū)的政府性債務(wù)支出效率存在很大的提升空間，效率水平亟須改善。

（二）純技術(shù)效率

純技術(shù)效率表示在同一規(guī)模的產(chǎn)出水平下，所需的最小要素投入成本。地方政府性債務(wù)純技術(shù)效率反映的是地方政府性債務(wù)資金用款機(jī)構(gòu)的日常管理效率。由表2可知，30個(gè)樣本省份的技術(shù)效率平均得分為0.778，說(shuō)明在保持投入比例和產(chǎn)出水平不變的情況下，如果能達(dá)到有效管理水平，地方政府性債務(wù)支出可以減少22.2%。從表2也可以看到，有10個(gè)省份的純技術(shù)效率值為1；江蘇、廣東、四川的純技術(shù)效率值雖為1，但它們的綜合效率值均小于1，說(shuō)明這三個(gè)省份政府性債務(wù)支出效率的損失是由日常管理以外的因素引起。

（三）規(guī)模效率

規(guī)模效率表示在一定的投入條件下，技術(shù)效率生產(chǎn)前沿的產(chǎn)出量與最優(yōu)規(guī)模下的產(chǎn)出量的比值，它的數(shù)值等于綜合技術(shù)效率除以純技術(shù)效率。規(guī)模效率值越大，表示該決策單元的投入規(guī)模越接近最優(yōu)投入規(guī)模。由表2可以看出，我國(guó)地方政府性債務(wù)支出的規(guī)模效率平均得分為0.93，規(guī)模效率總體水平較高，說(shuō)明地方政府性債務(wù)規(guī)?；咎幱诤侠矸秶鷥?nèi)，另外也說(shuō)明如果30個(gè)省級(jí)政府在地方政府性債務(wù)使用方面都達(dá)到最優(yōu)規(guī)模，那么可以減少7%的地方政府性債務(wù)投入。

（四）規(guī)模報(bào)酬

規(guī)模報(bào)酬表示在其他條件不變的情況下，決策單元各種投入要素按相同的比例變動(dòng)時(shí)所帶來(lái)的產(chǎn)出量的變化，即規(guī)模報(bào)酬分析的是決策單元生產(chǎn)規(guī)模變化與所引起的產(chǎn)出規(guī)模變化關(guān)系。若處于規(guī)模報(bào)酬遞增階段，決策單元可以通過(guò)擴(kuò)大投入規(guī)模提高生產(chǎn)效率；反之，若處于規(guī)模報(bào)酬遞減階段，決策單元可以通過(guò)縮減投入規(guī)模提高生產(chǎn)效率；在規(guī)模報(bào)酬不變的情況下，生產(chǎn)效率不隨投入規(guī)模的變動(dòng)而變動(dòng)。從總體上來(lái)看，目前我國(guó)有19個(gè)省份的債務(wù)使用處于規(guī)模報(bào)酬遞減或不變階段，說(shuō)明這些省份可以通過(guò)控制或縮小地方政府性債務(wù)規(guī)模來(lái)提高債務(wù)的支出效率。

四、地方政府性債務(wù)支出效率影響機(jī)制分析

根據(jù)BCC模型下地方政府性債務(wù)支出效率的測(cè)算結(jié)果，我國(guó)地方政府性債務(wù)支出的綜合技術(shù)效率、純技術(shù)效率以及規(guī)模效率等方面均存在較大差異。地方政府之間的債務(wù)支出效率差異在很大程度上是由債務(wù)管理及債務(wù)規(guī)模等內(nèi)生因素決定，但也受到各地方政府所處外生環(huán)境的影響。因此，有必要通過(guò)回歸模型分析地方政府性債務(wù)支出效率的影響因素。

（一）Tobit回歸模型構(gòu)建

基于上文，以DEA模型測(cè)算出的綜合技術(shù)效率值為被解釋變量，以地區(qū)人均GDP、GDP增長(zhǎng)率、人口密度、城市化率和投資率作為解釋變量，建立受限因變量Tobit回歸模型如下式（3）：

TE＝β0＋β1Yi＋β2Gi＋β3Hi＋β4Ui＋β5Ii＋εi（3）

上式中，β0為常數(shù)項(xiàng)；β1～β5為解釋變量的系數(shù)；εi為回歸模型的誤差項(xiàng)；Yi代表第i個(gè)決策單元的人均GDP；Gi代表第i個(gè)決策單元的GDP增長(zhǎng)率；Hi代表第i個(gè)決策單元的人口密度；Ui代表第i個(gè)決策單元的城市化率；Ii代表第i個(gè)決策單元的投資率。

（二）實(shí)證結(jié)果及分析

從表3中的Tobit回歸結(jié)果可以看出，人均GDP、GDP增長(zhǎng)率、人口密度、城市化率和投資率等經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政策變量與地方政府性債務(wù)支出效率均存在不同程度的相關(guān)關(guān)系。具體來(lái)說(shuō)，GDP增長(zhǎng)率、人口密度與地方政府性債務(wù)支出效率存在顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系，城市化率、投資率與地方政府性債務(wù)支出效率存在明顯的正相關(guān)關(guān)系，而人均GDP與地方政府性債務(wù)支出效率的相關(guān)程度較微弱。實(shí)證結(jié)果表明，過(guò)于追求地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度會(huì)對(duì)地方政府性債務(wù)支出效率有阻礙作用，較高的人口密度也不利于地方政府性債務(wù)支出效率的提高。另外，較高的城市化率和投資率都會(huì)促進(jìn)地方政府性債務(wù)支出效率的提高。

表3 Tobit模型回歸結(jié)果

（三）效率影響機(jī)制分析

顯然，僅識(shí)別地方政府性債務(wù)支出效率的影響因素及影響方向和程度無(wú)助于地方政府性債務(wù)支出效率的提高，為此，還需要深入分析外生環(huán)境變量對(duì)效率水平的影響機(jī)制。

1.GDP增長(zhǎng)率與地方政府性債務(wù)支出效率

在我國(guó)，地方官員的政績(jī)考核與官員任職地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度密切掛鉤，地方官員出于政治晉升的考慮，會(huì)積極開(kāi)展以GDP增長(zhǎng)為中心的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)?。盲目追求GDP增長(zhǎng)的發(fā)展模式勢(shì)必會(huì)誘發(fā)地方政府的投資沖動(dòng)，其現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)即為地方政府通過(guò)融資平臺(tái)公司等途徑大肆舉借債務(wù)并投資于基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。一般來(lái)說(shuō)，基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模龐大，需要數(shù)額巨大的資金支持，因此，地方政府的舉債規(guī)模會(huì)隨著基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目的增加而迅速膨脹。值得一提的是，融資平臺(tái)公司在投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目之前往往缺乏科學(xué)的可行性分析，從而不可避免地加重了政府性債務(wù)支出效率的低下。

2.人口密度與地方政府性債務(wù)支出效率

在人口密度較大即人口相對(duì)集聚的北京、上海、天津等地區(qū)，地方政府需要提供的電熱水氣、城市軌道交通等市政設(shè)施，公路、鐵路等交通運(yùn)輸設(shè)施以及保障性住房等公共商品和服務(wù)相對(duì)更多，在其他條件相同的情況下，地方政府對(duì)財(cái)政資金的需求相對(duì)更高，受地方財(cái)力的約束，地方政府的舉債規(guī)模相對(duì)更大，在一定程度上會(huì)降低地方政府性債務(wù)使用的監(jiān)管力度，從而導(dǎo)致地方政府性債務(wù)支出效率偏低。

3.城市化率與地方政府性債務(wù)支出效率

以地區(qū)城鎮(zhèn)人口比重衡量的城市化率通常與該地區(qū)外來(lái)務(wù)工人員的比重成反比例關(guān)系。與青海、寧夏、新疆等經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)相比，北京、上海、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城市化率相對(duì)較低，外來(lái)務(wù)工人員比重則相對(duì)較高，地方財(cái)政需要提供公共商品與服務(wù)的人口規(guī)模更大，因此對(duì)財(cái)政資金形成了更高的需求。在地方政府的財(cái)力約束下，地方政府性債務(wù)規(guī)模相對(duì)更為突出，債務(wù)資金的使用效率普遍較低。

4.投資率與地方政府性債務(wù)支出效率

本文中的投資率是以地區(qū)的固定資產(chǎn)投資占GDP的比重為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上反映了地區(qū)的固定資產(chǎn)投資政策。諸如青海、甘肅、寧夏等經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，雖然投資率很高，但投資的絕對(duì)規(guī)模反而很小，投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債務(wù)資金使用更為謹(jǐn)慎，債務(wù)的監(jiān)管相對(duì)更為嚴(yán)格，從而使得債務(wù)支出效率普遍較高。

五、結(jié)論與政策建議

結(jié)合實(shí)證結(jié)果和影響因素分析，本文得出以下結(jié)論與政策建議：

（一）研究結(jié)論

本文在DEA—Tobit兩階段分析框架下，測(cè)算了地方政府性債務(wù)支出效率并對(duì)效率的影響因素進(jìn)行了實(shí)證分析。DEA效率測(cè)算結(jié)果表明，我國(guó)地方政府性債務(wù)支出效率總體水平較高，浙江、山東、青海、寧夏、新疆、內(nèi)蒙古和河南7個(gè)省份的效率值相對(duì)最高，北京、上海和重慶三個(gè)地區(qū)的效率值相對(duì)較低，說(shuō)明這三個(gè)地區(qū)的政府性債務(wù)支出效率存在很大的提升空間，效率水平亟需改善。從效率測(cè)算結(jié)果也可以看到，30個(gè)樣本省份中有19個(gè)省份的政府性債務(wù)處于規(guī)模報(bào)酬不變或遞減階段，表明我國(guó)大部分省份都可以通過(guò)縮小債務(wù)規(guī)模達(dá)到提高債務(wù)支出效率的目標(biāo)。

此外，通過(guò)對(duì)地方政府性債務(wù)支出效率的影響因素分析可以發(fā)現(xiàn)，GDP增長(zhǎng)率、人口密度、城市化率和投資率等因素對(duì)地方政府性債務(wù)支出效率水平具有顯著影響。盲目追求地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的行為模式或高度集中的人口密度都會(huì)阻礙地方政府性債務(wù)支出效率的提高，而城市化率、投資率與債務(wù)的支出效率存在正相關(guān)關(guān)系，這從側(cè)面反映出外來(lái)人員比重過(guò)高會(huì)加重地方財(cái)政提供公共商品與服務(wù)的壓力，從而導(dǎo)致地方政府性債務(wù)支出效率下降。測(cè)算結(jié)果還表明，投資規(guī)模也會(huì)直接影響地方政府性債務(wù)支出效率，投資規(guī)模越大，效率越低。

（二）政策建議

一是嚴(yán)格執(zhí)行新修訂的《預(yù)算法》，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)的預(yù)算管理和規(guī)模控制。從實(shí)證分析結(jié)果可以看到，我國(guó)部分地方政府的債務(wù)資金處于規(guī)模報(bào)酬遞減階段，債務(wù)資金規(guī)模過(guò)大導(dǎo)致資金的利用效率難以提高，嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模有利于提高債務(wù)支出效率和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政府性債務(wù)既是政府的收入也是支出，理應(yīng)依法納入預(yù)算管理。2014年我國(guó)新修訂的《預(yù)算法》第五條規(guī)定“各級(jí)政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，第四十三條規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)預(yù)算草案及其報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告重點(diǎn)審查內(nèi)容包括預(yù)算收入和預(yù)算支出編制是否完整，預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理”。這些規(guī)定為加強(qiáng)政府性債務(wù)管理和債務(wù)規(guī)?？刂铺峁┝朔梢罁?jù)。因此，要嚴(yán)格執(zhí)行新修訂的《預(yù)算法》，按照全口徑預(yù)算管理制度的要求規(guī)范地方政府性債務(wù)。根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2014］43號(hào)）要求，地方政府一般債務(wù)收支必須納入一般公共預(yù)算管理，專項(xiàng)債務(wù)收支必須納入政府性基金預(yù)算管理。實(shí)行債務(wù)規(guī)?？刂疲训胤秸话銈鶆?wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模納入限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額，約束接近債務(wù)規(guī)模上限的地方政府過(guò)度舉債行為，把地方政府性債務(wù)規(guī)?？刂圃诤侠淼姆秶鷥?nèi)，以防范債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)演化為現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。

二是完善官員政績(jī)考核制度，建立政府債務(wù)考核問(wèn)責(zé)機(jī)制。在過(guò)去，我國(guó)對(duì)地方官員實(shí)行的政績(jī)考核制度過(guò)于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這一指標(biāo)，在職位晉升利益的驅(qū)使下，部分地方官員盲目增加非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施投資，甚至投資于競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，從而在很大程度上導(dǎo)致地方政府性債務(wù)規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大。為徹底解決該問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善官員政績(jī)考核制度，把舉借和化解政府債務(wù)作為一項(xiàng)重要指標(biāo)，并建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，引導(dǎo)地方政府官員樹(shù)立正確的政績(jī)觀?？己说胤秸畟鶆?wù)績(jī)效，從債務(wù)投入的源頭入手，合理控制債務(wù)投入的規(guī)模、引導(dǎo)債務(wù)投入的領(lǐng)域和項(xiàng)目，以更合理地利用債務(wù)資金。具體來(lái)說(shuō)，可以相對(duì)弱化GDP增長(zhǎng)考核指標(biāo)，增加官員對(duì)政府性債務(wù)使用和管理的考核硬指標(biāo)，這些指標(biāo)包括債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)依存度、償債率和債務(wù)違約率等。按照國(guó)際慣例確定政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)率，并嚴(yán)格控制債務(wù)負(fù)擔(dān)率。完善相關(guān)法律制度，明確舉債人責(zé)任，“誰(shuí)舉債，誰(shuí)擔(dān)責(zé)”，主要行政官員對(duì)任期內(nèi)產(chǎn)生的政府性債務(wù)應(yīng)承擔(dān)償還責(zé)任和違約責(zé)任。這些責(zé)任還應(yīng)包括脫離實(shí)際過(guò)度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為。

三是建立健全地方政府性債務(wù)項(xiàng)目監(jiān)督管理制度，提高債務(wù)資金使用效益。目前，我國(guó)有的地方政府性債務(wù)資金在投向具體的項(xiàng)目之前，缺乏審慎、科學(xué)的可行性分析，并且在項(xiàng)目的整體運(yùn)行過(guò)程中，也缺乏對(duì)政府性債務(wù)資金的嚴(yán)格監(jiān)管，部分項(xiàng)目投資效益較低。因此，應(yīng)對(duì)債務(wù)支出項(xiàng)目開(kāi)展審慎、科學(xué)的可行性分析，并通過(guò)建立項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)加強(qiáng)項(xiàng)目的成本管理，通過(guò)項(xiàng)目信息的公開(kāi)來(lái)加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和資金使用的監(jiān)督職能。以成本－效益分析為基礎(chǔ)，建立系列地方政府性債務(wù)績(jī)效考核體系，這些指標(biāo)應(yīng)體現(xiàn)出政府性債務(wù)的經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)效益等內(nèi)容，針對(duì)政府性債務(wù)項(xiàng)目實(shí)施多維的績(jī)效評(píng)價(jià)。在科學(xué)設(shè)計(jì)績(jī)效考核指標(biāo)和方法的同時(shí)，政府部門(mén)應(yīng)完善地方政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，全面反映政府的資產(chǎn)負(fù)債情況，公開(kāi)完整的地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)，確保項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性和真實(shí)性，并用好績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果。明確界定政府與市場(chǎng)的職能范圍，退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的債務(wù)性投資，把政府性債務(wù)資金重點(diǎn)投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益性項(xiàng)目建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等領(lǐng)域。同時(shí)，運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作模式（PPP模式），吸引社會(huì)資本到政府公益性項(xiàng)目建設(shè)中，形成多元化的投資主體，減輕政府舉債壓力，最終把政府部門(mén)由基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者，可以大大改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量，也有利于提高債務(wù)資金使用效率。

注釋

①地方政府債務(wù)與地方政府性債務(wù)是兩個(gè)不同的概念，有關(guān)政府性債務(wù)的概念界定比較多，統(tǒng)計(jì)口徑也有所不同。本文所指的地方政府性債務(wù)是依據(jù)審計(jì)署《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》（2013年第32號(hào)），包括地方政府（含政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)）、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、融資平臺(tái)公司等直接借入、拖欠，或因提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持，因公益性項(xiàng)目建設(shè)形成的債務(wù)，由地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)三部分構(gòu)成。

②國(guó)家審計(jì)署2013年第32號(hào)審計(jì)公告《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992379/3432165.html，2013年12月30日。

③黃芳娜：《中國(guó)地方政府債務(wù)管理研究》，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士論文，2011年。

④袁潔、夏飛：《基于審計(jì)視角的地方政府性債務(wù)管理探討》，《財(cái)政研究》2012年第2期。

⑤余逸蕙：《淺談審計(jì)視角下的地方政府債務(wù)管理》，《時(shí)代金融》2014年第1期。

⑥薛軍、聞?dòng)拢骸兜胤秸畟鶆?wù)管理：模式選擇與制度借鑒》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》2015年第2期。

⑦趙愛(ài)玲、李順鳳：《地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)質(zhì)量控制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究》，《西安財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期。

⑧王立勇、亓欣、趙洋：《基于全口徑政府債務(wù)率數(shù)據(jù)的我國(guó)最優(yōu)債務(wù)率估算》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2015年第2期。

⑨考燕鳴、王淑梅、馬靜婷：《地方政府債務(wù)績(jī)效考核指標(biāo)體系構(gòu)建及評(píng)價(jià)模型研究》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2009年第7期。

⑩伊淑彪：《地方政府債務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建及實(shí)證分析》，《地方財(cái)政研究》2011年第4期。

?金榮學(xué)：《地方政府債務(wù)支出的績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究》，《行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)》2013年第3期。

??洪源、秦玉奇、楊司鍵：《地方政府性債務(wù)使用效率測(cè)評(píng)與空間外溢效應(yīng)——基于三階段DEA模型和空間計(jì)量的研究》，《中國(guó)軟科學(xué)》2014年第10期。

?Charnes，A.，W.W.Cooper and E.Rhodes，“Measuring the Efficiency of Decision Making Units.”European Journal of Operational Research，429－444（1978）.

?Banker，R.D.，A.Charnes and W.W.Cooper，“Some Models for Estimating Technical and Scale Inefficiencies in Data Envelopment Analysis.”Management Science，1078－1092（1984）.

?需要說(shuō)明的是，數(shù)據(jù)包括省區(qū)市本級(jí)及下級(jí)政府。此外，西藏自治區(qū)由于數(shù)據(jù)缺失而省略。

?陳詩(shī)一、張軍：《中國(guó)地方政府財(cái)政支出效率研究：1978－2005》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第4期。

?樓繼偉：《財(cái)政改革發(fā)展若干重大問(wèn)題研究》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2014年，第239－245頁(yè)。