吳艾玲

（合肥市行政學(xué)院，安徽 巢湖 238000）

城市化視角下的城市社區(qū)治理創(chuàng)新研究——以合肥市為例

吳艾玲

（合肥市行政學(xué)院，安徽 巢湖 238000）

近年來，隨著城市化的加快推進(jìn)，城市規(guī)模越來越大，這給城市治理提出了極大的挑戰(zhàn)。社區(qū)是城市的細(xì)胞，城市社區(qū)治理的好壞直接影響城市的形象和發(fā)展。文章通過對合肥市城市社區(qū)治理進(jìn)行深入調(diào)研，了解社會(huì)轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)治理存在的問題，分析其原因，探索新的解決方案和舉措，以期進(jìn)一步完善當(dāng)前的城市社區(qū)治理存在的不足之處。

城市化；城市社區(qū)；治理；創(chuàng)新

在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，社會(huì)問題越來越引起人們的重視，社會(huì)如何治理也引起人們更多的思考。社區(qū)是社會(huì)的細(xì)胞，社區(qū)治理的好壞直接影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定，隨著城市化進(jìn)程的加快，人員的流動(dòng)、人們觀念的變化都對傳統(tǒng)的管理提出了挑戰(zhàn)。因此，必須深入到社區(qū)調(diào)研，分析存在的問題及根源，才能找到合適的對策來應(yīng)對。

1 城市化進(jìn)程中城市社區(qū)治理面臨的挑戰(zhàn)

1.1.1 城市人口快速增多對社區(qū)治理帶來了挑戰(zhàn)

城市化進(jìn)程中，大量農(nóng)村人口短時(shí)間內(nèi)集聚到城市，這些人員又往往來自不同的地方，有各自不同的風(fēng)俗習(xí)慣，甚至有的人住在城市里，還保持著原來住在農(nóng)村時(shí)的習(xí)慣。如沒有公共空間概念，在小區(qū)綠化帶種菜，在小區(qū)里亂停車等導(dǎo)致一些矛盾的發(fā)生。有的城市大量的流動(dòng)人口，更是社區(qū)治理的難點(diǎn)，已成為當(dāng)?shù)卣性谏鐣?huì)治理首位的任務(wù)。

1.1.2 公共產(chǎn)品的不足對社區(qū)治理帶來的挑戰(zhàn)

城市規(guī)模的迅速擴(kuò)大，需要城市所在地政府提供大理的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。但是，公共產(chǎn)品的提供需要大量的財(cái)政投入，而政府沒有足夠的財(cái)政投入能力，尤其是在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下更是如此，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的不足，導(dǎo)致居民對社區(qū)工作不滿意，進(jìn)而對政府工作不滿。

1.2.1 對社區(qū)服務(wù)的需求多樣化的挑戰(zhàn)

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人們工作主要是為了解決溫飽問題，此外需求不多，但是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，人們不再有溫飽問題了，除了吃、住、穿外，還有更多的精神上的追求。比如要求社區(qū)在滿足基本服務(wù)的同時(shí)，還要提供一些文化大餐，汲取精神營養(yǎng)。社區(qū)類歌舞隊(duì)、樂器隊(duì)層出不窮，也要求社區(qū)提供活動(dòng)場地進(jìn)行表演活動(dòng)。盡管目前很多社區(qū)都定期開展一些活動(dòng)，如節(jié)目演出、知識(shí)講座，但仍不能滿足居民需求。

1.2.2 生活質(zhì)量的追求對社區(qū)治理也帶來了挑戰(zhàn)

現(xiàn)代人不僅注重吃、穿、住，還注重生活質(zhì)量，如居民普通重視自身健康問題就要求社區(qū)能夠定期提供體檢服務(wù)。有的居民希望自己的生活有專業(yè)的人員來進(jìn)行打理，需要社區(qū)提供一些這方面的信息和服務(wù)，而對大多數(shù)中西部城市來說，社區(qū)較難提供這樣的咨詢或?qū)I(yè)服務(wù)。

1.3.1 家庭逐漸小型化對社區(qū)治理的挑戰(zhàn)

隨著社會(huì)的發(fā)展，家庭結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化，典型的就是家庭逐漸小型化，幾代人不愿再住在一起，往往是一代人住在一處，一個(gè)家庭就是一個(gè)小單元，需要政府提供同樣的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這就需要政府加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投入。

1.3.2 家庭形式的多樣化對社區(qū)治理帶來的挑戰(zhàn)

現(xiàn)在不僅家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，家庭呈現(xiàn)形式也發(fā)生了變化，如單親家庭、失獨(dú)家庭、丁克家庭等等都出現(xiàn)了，需要社區(qū)更多的專業(yè)人員提供服務(wù)，如對失獨(dú)家庭老人的心理安撫，節(jié)假日的陪伴都需要有愛心又有專業(yè)知識(shí)的人員來進(jìn)行，還有對單親家庭孩子的關(guān)愛問題，這些都沖擊著傳統(tǒng)的社區(qū)管理理念。

總之，物質(zhì)財(cái)富豐富的同時(shí)，要更多地關(guān)注人們其他方面的需求，作為社會(huì)最基層的組織——社區(qū)，承擔(dān)著社會(huì)轉(zhuǎn)型期極其重要的治理重?fù)?dān)。與此同時(shí)，很多城市優(yōu)先進(jìn)行改革探索，以期適應(yīng)這樣的轉(zhuǎn)型，合肥市便是其中之一。

2 合肥市社區(qū)治理的創(chuàng)新舉措及取得成效

近年來，合肥市在城市治理方面有很多創(chuàng)新，尤其是社區(qū)治理方面在全國一直走在前列。合肥市各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)非常重視加強(qiáng)對城市社區(qū)的治理，不斷拓寬社區(qū)建設(shè)和治理工作思路，完善城市社區(qū)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給機(jī)制，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施顯著得到改善，服務(wù)功能也在不斷加強(qiáng)，工作人員素質(zhì)明顯提高，居民自治水平也在不斷提高。當(dāng)前，合肥市委、市政府在以“新跨越、進(jìn)十強(qiáng)”為目標(biāo)，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，打造“大湖名城、創(chuàng)新高地”的同時(shí)，始終把社區(qū)建設(shè)放在突出位置，社區(qū)治理步入了創(chuàng)新機(jī)制、深入推進(jìn)的新階段，取得了顯著成效。合肥市現(xiàn)有42個(gè)街道（不含15個(gè)街道級(jí)社區(qū)），438個(gè)城市社區(qū)，337個(gè)農(nóng)村社區(qū)。先后榮獲全國社會(huì)管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)市、4個(gè)城區(qū)分別被民政部和省委、省政府授予“全國（全省）和諧社區(qū)建設(shè)示范城區(qū)。

按照重心下移、強(qiáng)化服務(wù)，實(shí)行扁平化管理的思路，推進(jìn)社區(qū)治理體制改革。

2.1.1 精減機(jī)構(gòu)，實(shí)行“大社區(qū)”管理模式

目前，高新、經(jīng)開、新站三大開發(fā)區(qū)實(shí)行不同形式的大社區(qū)管理模式，采取撤銷或不設(shè)街道辦事處方式，共設(shè)立了15個(gè)大社區(qū)。每個(gè)大社區(qū)平均面積約14平方公里，人口約5萬。大社區(qū)已將招商引資、財(cái)稅等經(jīng)濟(jì)職能剝離出來，突出社會(huì)建設(shè)與社會(huì)事務(wù)管理。大社區(qū)內(nèi)部按照 “大社區(qū)——小居委會(huì)”的模式，設(shè)置4—6個(gè)小居委會(huì)，具體管理社區(qū)事務(wù)和提供公共服務(wù)。如新站區(qū)將轄區(qū)內(nèi)的一園、一街、一鄉(xiāng)、一鎮(zhèn)、一新區(qū)進(jìn)行整合，改設(shè)為5個(gè)社居委，并統(tǒng)一設(shè)置6個(gè)內(nèi)設(shè)科室，由原來的66個(gè)減少到30個(gè)，總?cè)藬?shù)從243人減少到173人，減少29%。同時(shí)改變了過去的“事出多門”，變?yōu)椤耙婚T辦結(jié)”，形成了分工合作、職責(zé)清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置新格局。通過改革，減少了管理層級(jí)，降低了行政成本，方便了居民辦事，取得了非常好的成效。

2.1.2 老城區(qū)推進(jìn)“街居整合強(qiáng)化”管理模式

2011年以來，對老城區(qū)先后以“街道社區(qū)整合”為先導(dǎo)，推進(jìn)社區(qū)管理體制改革。如廬陽按照“精街道、強(qiáng)社區(qū)、提能力、促發(fā)展”的思路，將6個(gè)老城區(qū)街道撤并整合為2個(gè)街道，實(shí)現(xiàn)區(qū)域范圍、人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量、社會(huì)資源合理配置。大幅精簡機(jī)構(gòu)和人員，街道部分人員充實(shí)到社區(qū)，社區(qū)人員充實(shí)到網(wǎng)格。如廬陽區(qū)杏林街道將原7個(gè)社區(qū)合并為4個(gè)，街道工作人員充實(shí)到各社區(qū)；包河區(qū)駱崗街道將原社區(qū)50%以上的工作人員充實(shí)到轄區(qū)內(nèi)32上網(wǎng)格，整合后街道、社區(qū)工作進(jìn)一步貼近群眾、方便了群眾。

2.1.3 部分區(qū)實(shí)行“兩委兩站多中心”管理服務(wù)模式

自2011年開始，為了更好地服務(wù)群眾，包河區(qū)和蜀山區(qū)探索推進(jìn)“兩委兩站多中心”社區(qū)管理改革。即：在社區(qū)居委會(huì)下設(shè)立“社區(qū)工作站”，負(fù)責(zé)承擔(dān)社區(qū)行政管理與公共服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)專業(yè)化和效能化；設(shè)立“社工服務(wù)站”通過引入職業(yè)社工，搭建社區(qū)居民服務(wù)平臺(tái)，負(fù)責(zé)開展居家養(yǎng)老、兒童教育、康復(fù)助殘、社會(huì)救助等社會(huì)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目化、品牌化。同時(shí)成立社區(qū)事務(wù)受理、綜治、衛(wèi)生、生活、文化五大中心，將社區(qū)各類服務(wù)集中整合到五大平臺(tái)。截至2014年初，包河區(qū)已實(shí)現(xiàn)“兩委兩站”模式全覆蓋。預(yù)計(jì)到2017年，實(shí)現(xiàn)全市、區(qū)、街、社區(qū)四級(jí)社會(huì)服務(wù)平臺(tái)（社工服務(wù)站）全覆蓋。

2.1.4 探索減少管理層級(jí)改革模式

依據(jù)安徽省政府辦公廳《關(guān)于擴(kuò)大社區(qū)綜合管理體制改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》文件精神，2013年，包河區(qū)探索開展以區(qū)直管社區(qū)為主要內(nèi)容的改革試點(diǎn)，成立了全市首個(gè)街道級(jí)社區(qū)，在管理體制上實(shí)現(xiàn)了精簡管理層級(jí)，變“街道—社區(qū)”兩級(jí)管理為大社區(qū)一級(jí)管理，在大社區(qū)層面推行“社區(qū)共治”，在居委會(huì)層面推行“居政分離、居民自治”，此舉得到省市領(lǐng)導(dǎo)的高度評(píng)價(jià)。

面對居民日益多樣化的需求，合肥市以社區(qū)居民滿意為目標(biāo)，通過“標(biāo)準(zhǔn)化、項(xiàng)目化、信息化、品牌化”四種方式，大力推進(jìn)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)，取得了突出成效。

2.2.1 推進(jìn)社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化

新建小區(qū)配套社區(qū)工作和活動(dòng)用房落實(shí)難一直是社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的一大難點(diǎn)，合肥市在全省率先解決了這一難題。到2014年上半年，全市城市社區(qū)管理和服務(wù)用房平均面積637平方米，比2011年增長了19%。建立了合肥特色的城鄉(xiāng)社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系，五年來共投入超過5000萬元，其中市財(cái)政投入1600多萬元，到2013年底已建成142個(gè)功能完備、服務(wù)完善、物色鮮明的城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)化示范社區(qū)。包河區(qū)開展了“中國社區(qū)”標(biāo)識(shí)試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)水牌、胸卡、臺(tái)卡、外立面、腰線、名片“六個(gè)統(tǒng)一”。社區(qū)標(biāo)識(shí)標(biāo)牌的統(tǒng)一，大大提升了社區(qū)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化水平。

2.2.2 推進(jìn)社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化

為了提高社區(qū)服務(wù)水平，自2011年起開始建設(shè)一批群眾需求緊迫、社會(huì)影響力大的重點(diǎn)服務(wù)項(xiàng)目。2012年，市政府將社區(qū)“老少活動(dòng)家園”和“智能化便民服務(wù)亭”項(xiàng)目列入新增的“33+X”民生工程，2013年度分別建成380個(gè)和400個(gè)，2014年新建120個(gè)社區(qū)“老少活動(dòng)家園”，三年共建成500個(gè)，在全省屬首創(chuàng)?！袄仙倩顒?dòng)家園”主要為社區(qū)兒童、中老年人、失業(yè)人員提供課外輔導(dǎo)、文體康樂和講座培訓(xùn)等功能?！爸悄芑忝穹?wù)亭”具有繳費(fèi)、中介、訂票等便民服務(wù)和社會(huì)治理、信息傳播等多種功能，社區(qū)居民在小區(qū)內(nèi)可以解決多種日常生活需求。同時(shí)通過政府購買服務(wù)的方式，引入了專業(yè)社工開展服務(wù)，贏得廣泛好評(píng)。

2.2.3 推進(jìn)社區(qū)服務(wù)信息化

合肥市正在開展“智慧城市”建設(shè)，市民政局抓住這個(gè)契機(jī)，按照社區(qū)職能和居民需求，會(huì)同市國資委、市公安局等相關(guān)部門，及時(shí)啟動(dòng)了社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)建設(shè)，為打造“智慧型”社區(qū)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.2.4 推進(jìn)社區(qū)服務(wù)品牌化

全市始終把“創(chuàng)特色、樹品牌、爭一流”作為社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)，鼓勵(lì)和支持各區(qū)緊密聯(lián)系本地實(shí)際，在社區(qū)服務(wù)方式、服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)內(nèi)容等方面不斷探索創(chuàng)新，創(chuàng)出特色。如經(jīng)開區(qū)“愛心銀行”、“行知課堂”、“社區(qū)之約”等志愿服務(wù)活動(dòng)開展得有聲有色，為居民搭建互幫互助的公益慈善平臺(tái)。各個(gè)城市社區(qū)根據(jù)自身特色基本做到“一居一品”。

2.3.1 社區(qū)專職工作者隊(duì)伍建設(shè)不斷加強(qiáng)

一是提高社區(qū)工作者生活和政治待遇。目前全市城市社區(qū)“兩委”成員年收入（含福利）不低于3萬元。二是加強(qiáng)社區(qū)工作者規(guī)范管理。市委市政府兩辦印發(fā)了《“351”社區(qū)工作者人才工程建設(shè)實(shí)施方案》規(guī)范社區(qū)工作者選拔任用、教育培訓(xùn)、考核評(píng)議等體制，為優(yōu)化和穩(wěn)定社區(qū)干部隊(duì)伍起到了積極的作用。三是推進(jìn)社區(qū)工作者專業(yè)化。市民政局積極支持街道、社區(qū)工作者參加全國（助理）社會(huì)工作師職業(yè)資格考試，2013年全市報(bào)考人數(shù)達(dá)1602人，通過考試人數(shù)329人，大部分為社區(qū)工作者，在全省也是名列第一。

2.3.2 社居委班子水平不斷提高

全市為了提高社居委班子水平面，在2009、2012年連續(xù)兩屆城市社居委換屆選舉中，全部采取直選的方式。其中2012年首次建立了選舉觀察員制度。通過這些措施，社居委班子水平顯著得到提高，群眾滿意度高也反映了這一點(diǎn)。

2.3.3 志愿者隊(duì)伍建設(shè)不斷推進(jìn)

市民政局將社區(qū)志愿服務(wù)工作納入社區(qū)建設(shè)考核體系，2013年在全省率先出臺(tái)了 《合肥市社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃 （2013—2020）》，將志愿服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)納入社區(qū)服務(wù)體系中長期發(fā)展規(guī)劃。推進(jìn)社區(qū)志愿者注冊登記制度，依托市社會(huì)工作協(xié)會(huì)，形成社工引領(lǐng)志愿者開展志愿服務(wù)的新局面。到2014年上半年，全市已有社區(qū)志愿者隊(duì)伍1789個(gè)，社區(qū)志愿者注冊人數(shù)達(dá)430243人，占居民總數(shù)的11%。

3 城市社區(qū)治理存在的問題

近年來各級(jí)政府都從財(cái)政上提高了對社區(qū)的投入比例，但是目前政府仍是社區(qū)資金投入的主渠道，使得社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)費(fèi)不足，部分社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施非常薄弱。老城區(qū)社區(qū)居委會(huì)用房等基礎(chǔ)設(shè)施普遍陳舊，拆遷重建的成本非常大，而且很多專業(yè)性的基礎(chǔ)設(shè)施缺乏（如居民體檢中心），很難在醫(yī)療、休閑、娛樂等方面滿足居民需求。由于活動(dòng)場地限制，居民對參與社區(qū)治理活動(dòng)有時(shí)是有心無力。經(jīng)費(fèi)不足也導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)落后，服務(wù)水平低下。比如當(dāng)前很多社區(qū)采取網(wǎng)格化管理，但一些社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后，網(wǎng)絡(luò)沒有建設(shè)起來，網(wǎng)絡(luò)人才也缺乏，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)交流平臺(tái)還不夠完善。社區(qū)服務(wù)水平也不到位，如社區(qū)居民日常體檢、如居民法律咨詢服務(wù)等等都因?yàn)闆]有專業(yè)人員此類服務(wù)也是停滯狀態(tài)。合肥市城市社區(qū)基本上都開展了“一站式”服務(wù)，服務(wù)的規(guī)模和水平都有很大提高，但是仍然還是由政府提供的服務(wù)，對于居民日益多樣化的服務(wù)需求，還不能完全滿足，服務(wù)水平還亟待進(jìn)一步提高。

隨著行政體制改革的不斷深入，社區(qū)治理體制也在不斷改革，但是從調(diào)研來看，行政化色彩仍然非常濃厚，充當(dāng)著較多的政府角色。按照規(guī)定，社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)日常工作，雖然社委居一把手是由選舉產(chǎn)生的，但往往也是走形式，且仍受上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，由街道對居委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行績效考核和管理，其他工作人員由居委會(huì)直接聘任，報(bào)街道組織科備案。從管理體制上可以看出社區(qū)難以完全實(shí)現(xiàn)自治，社區(qū)居委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子考核還在街道而不是社區(qū)內(nèi)的居民，社區(qū)日常工作仍然帶有明顯的行政化，如按上級(jí)指示做事，而不是按照居民的實(shí)際需求來進(jìn)行服務(wù)。同時(shí)，這種狀況使社區(qū)居民對居委會(huì)難以產(chǎn)生信任感，覺得它是政府所屬的一個(gè)機(jī)構(gòu)。社區(qū)工作事無巨細(xì)，涉及到方方面面，不僅居民的吃喝拉撒，還要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)，老舊社區(qū)的改造建設(shè)等，往往在實(shí)際中涉及到多個(gè)部門管轄的情況，而目前社區(qū)居委會(huì)仍然僅屬民政部門管理，社區(qū)管理與建設(shè)難以得到大的突破。從經(jīng)費(fèi)上看，仍然是靠政府財(cái)政支持，缺乏自我發(fā)展的能力。在社區(qū)管理體制還沒完全理順的情況下，居民的主體意識(shí)沒有得到充分發(fā)揮，導(dǎo)致社區(qū)自治能力異常不足。

社區(qū)作為居民生活休閑的主要場所，對各項(xiàng)服務(wù)的需求量較大，目前僅僅靠政府和個(gè)人難以滿足全社區(qū)居民的需求，必須要大力培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織。盡管各地政府為此也做了大量的工作，如合肥市包河區(qū)成立了社會(huì)組織孵化園，但是當(dāng)前社會(huì)組織發(fā)展在實(shí)際操作中仍有相當(dāng)多的制約因素。

3.3.1 成立手續(xù)較繁瑣

我國社會(huì)組織成立采取的是雙重許可制，即要得到各級(jí)政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，還要到專門的登記機(jī)構(gòu)去審批、登記才能成立。往往政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)認(rèn)可了，但是登記機(jī)構(gòu)在審批過程中認(rèn)為不符合規(guī)定，不能成立，這樣的情況經(jīng)常出現(xiàn)。即使是條件都符合了，從申請到成立也需要相當(dāng)長的過程。因此造成了社會(huì)組織缺乏的局面。

3.3.2 社會(huì)組織開展活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足

社會(huì)組織主要從事一些服務(wù)性的社會(huì)工作，法律明確規(guī)定不得營利，而政府對社會(huì)組織提供的財(cái)政投入非常有限，經(jīng)費(fèi)不足導(dǎo)致很多活動(dòng)不能開展，服務(wù)也難以提供得更好更優(yōu)。

3.3.3 活動(dòng)場所缺乏

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)社會(huì)組織活動(dòng)場所非常缺乏，對開展工作帶來困難。如廬陽區(qū)暢園社區(qū)主要是打造居家養(yǎng)老模式，給老年人提供了畫室、手工室、休息室、醫(yī)療室等等，很多社會(huì)組織在其中為老年人提供豐富多彩的娛樂活動(dòng)，但是由于是老城區(qū)，活動(dòng)場地非常有限，老年人有的需求得不到滿足。活動(dòng)場所缺乏也是目前社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的一大難題，這個(gè)難題只有政府采取措施才能解決

社區(qū)居民參與自治的制度不健全，對社區(qū)管理參與度不高，對社區(qū)的認(rèn)同感不強(qiáng)，對社區(qū)建設(shè)滿意度仍然普通較低。盡管“社區(qū)是我家”說了很多年，但大多數(shù)居民仍然只顧自己小家，認(rèn)為只要不侵犯自己的利益就與自己無關(guān)，參與意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和社區(qū)自治意識(shí)明確缺乏。由于缺乏規(guī)范化的程序和制度支撐，居民參與社區(qū)事務(wù)有較大的隨意性。很多社區(qū)成立了居民代表大會(huì)、聽證會(huì)、議事會(huì)等，但是開會(huì)時(shí)間、內(nèi)容和場地都由社區(qū)居委會(huì)定，居民很少參與其中。有的社居委認(rèn)為非常必要了，或者有關(guān)部門要求了，街道和社區(qū)居委會(huì)才組織居民開會(huì)。居民參與的事項(xiàng)都是一些簡單的事情，很少涉及公共權(quán)力核心內(nèi)容和社區(qū)重大事件，導(dǎo)致居民對參與的作用表示懷疑，降低了參與社區(qū)事務(wù)的熱情。如各個(gè)小區(qū)的業(yè)主委員會(huì)就是一個(gè)自治組織，但限于體制、地位、手段等原因，難以履行職責(zé)，由于業(yè)委會(huì)責(zé)任主體不明確，代表業(yè)主維權(quán)時(shí)需要業(yè)主授權(quán)才能夠?qū)嵭?，這時(shí)就要一家一戶找人詢問，一直到半數(shù)以上居民同意或者得到業(yè)主大會(huì)同意，操作起來非常困難。難作為導(dǎo)致不作為，居民對業(yè)委會(huì)工作不滿意、認(rèn)可度低。目前很多業(yè)委會(huì)形同虛設(shè)，起不到任何作用。

盡管各個(gè)社區(qū)都采取公開招聘的形式招聘工作人員，并設(shè)有一定的門檻，工作人員也都很年輕，有文化，工作熱情等特點(diǎn)，但他們很多不是并社區(qū)的居民，很難為本社區(qū)居民盡心盡力服務(wù)，很多事情仍然置身事外。只注重完成政府部門布置的任務(wù)，缺乏組織群眾開展自治的意識(shí)和能力。而且居委會(huì)工作人員工作待遇偏低，僅為一千多元，收入與他們的付出嚴(yán)重不相符。收入低，家庭負(fù)擔(dān)重，難以把心思全心全意放到社區(qū)工作上來。更難讓年紀(jì)輕、有能力、文化程度高的人才留下來。社區(qū)工作人員身份和來源多種多樣，有的文化程度較低，僅憑經(jīng)驗(yàn)從事社區(qū)工作，缺乏社區(qū)工作的知識(shí)水平和專業(yè)技能。

4 完善城市社區(qū)治理的路徑

通過對社區(qū)存在問題的分析，要完善社區(qū)治理，必須從以下幾個(gè)方面入手，真正做到讓社區(qū)起到社會(huì)治理的橋梁和關(guān)鍵作用。

社區(qū)的基本設(shè)施不僅是指道路、房屋等硬件設(shè)施，還有信息平臺(tái)建設(shè)等軟件設(shè)施。政府還要提高財(cái)政投入比例，解決社區(qū)辦公用房、活動(dòng)用房建設(shè)和信息建設(shè)?？梢酝ㄟ^自建、購買、置換、改擴(kuò)建等方式，滿足社區(qū)辦公和居民活動(dòng)需要，比如社區(qū)閱覽室，可以自建，也可以租借近距離高?；蚬矆D書館、閱覽室、書店等。和他們鑒定協(xié)議，這樣就解決了社區(qū)居民對圖書閱讀的需求。還要多渠道籌集資金，讓社會(huì)力量參與進(jìn)來。政府要出臺(tái)相關(guān)的政策，引進(jìn)社會(huì)資本，比如暢園社區(qū)在醫(yī)療服務(wù)這塊就引進(jìn)一家民營醫(yī)院，社區(qū)提供場所，醫(yī)務(wù)人員和醫(yī)療器械都是民營醫(yī)院提供的。這樣社區(qū)解決了居民尤其是老年人到大醫(yī)院就醫(yī)不便的問題，而民營醫(yī)院為了提供自身的知名度，起到了宣傳的效果，雙方共贏，得到當(dāng)?shù)匕傩盏膹V泛稱贊。這里就解決了醫(yī)療器械的購置難題。還如有的社區(qū)食堂，政府提供土地和政策，社會(huì)資本參與建設(shè)和運(yùn)營，當(dāng)然政府相關(guān)職能部門要加強(qiáng)監(jiān)督，這種方法較能快速地解決當(dāng)前城市社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足的難題。

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，城市社區(qū)承擔(dān)著很多職能，“上面千條線，底下一根針”這種現(xiàn)象普遍存在。社區(qū)僅有招商引資任務(wù)，有完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)任務(wù)，還有各項(xiàng)考核，如計(jì)生服務(wù)、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等等。曾經(jīng)就有深圳某社區(qū)門口就掛了幾十個(gè)牌子的新聞。從本質(zhì)上講，社區(qū)是居民自我管理的組織，但在實(shí)際操作中，社區(qū)的自治功能普遍較弱。因此，要改變目前社區(qū)與政府及各部門的關(guān)系，還原社區(qū)的本質(zhì)功能，淡化行政色彩。（1）改變社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的任命考核方式。社區(qū)居委會(huì)一把手由居民直接選舉產(chǎn)生，由居民對其工作績效進(jìn)行考核。其他工作人員的工作績效同樣也由居民考核。（2）改變街道與社區(qū)之間的體制關(guān)系。街道對社區(qū)應(yīng)是指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，由各部門和街道完成的工作任務(wù)不應(yīng)落到社區(qū)，如計(jì)生服務(wù)應(yīng)該由衛(wèi)計(jì)委組織實(shí)施，社區(qū)提供協(xié)助。社區(qū)是自治性的基層組織，必須還原它本身的功能，才能發(fā)揮它的作用。

社會(huì)組織能夠彌補(bǔ)政府治理的不足，為社會(huì)提供更多的服務(wù)，應(yīng)該大力扶持社會(huì)組織的發(fā)展。推進(jìn)社區(qū)服務(wù)的社會(huì)化和市場化，解決公共服務(wù)不足的問題。如居民小區(qū)物業(yè)，承擔(dān)了本應(yīng)是社區(qū)承擔(dān)的大量的工作和服務(wù)，典型的治安問題，在小區(qū)內(nèi)的治安（老舊小區(qū)有的達(dá)不到）問題都是由小區(qū)物業(yè)聘請的保安人員承擔(dān)。這樣由企業(yè)直接和社區(qū)居民對接，達(dá)到共贏。因此，要做到以下幾點(diǎn)：

4.3.1 減少社會(huì)組織成立的手續(xù)

只要在法律法規(guī)政策范圍內(nèi)，對符合條件的社會(huì)組織采取登記制，登記即可成立。政府及相關(guān)部門要做的事是對成立后的社會(huì)組織加強(qiáng)監(jiān)督，嚴(yán)格監(jiān)督程序和手段，對社會(huì)組織的一些非法行為要從嚴(yán)懲處，對其他違規(guī)行為也要嚴(yán)格處理。

4.3.2 政府提供部分資金、制定各種優(yōu)惠政策扶持社會(huì)組織發(fā)展

政府可以從財(cái)政上拿出部分投入到社會(huì)組織運(yùn)營中去，也可以通過購買服務(wù)等方式為社會(huì)組織提供部門資金。政府還可以出臺(tái)一些鼓勵(lì)措施為社會(huì)組織爭取社會(huì)資金，如對一些老年娛樂活動(dòng)團(tuán)體，可采取企業(yè)結(jié)對幫扶的形式。對社區(qū)內(nèi)純公益性組織，如助貧助困機(jī)構(gòu)，政府要給予幫助和扶持，如廬陽區(qū)毫州路社區(qū)在非公企業(yè)里建立了黨支部，發(fā)展了大量黨員，并且鼓勵(lì)他們參加公益活動(dòng)，他們就近結(jié)成了多對一對一幫扶活動(dòng)，解決了很多貧困學(xué)子的學(xué)習(xí)生活問題。通過稅收優(yōu)惠等措施，幫助社會(huì)組織通過個(gè)人捐贈(zèng)、企業(yè)贊助等方式獲取經(jīng)費(fèi)，維持社會(huì)組織的長久發(fā)展。

4.3.3 規(guī)范社區(qū)社會(huì)組織的行為

政府要制定相關(guān)法規(guī)，規(guī)范社會(huì)組織的行為，明確規(guī)定哪些能做哪些不能做，對社會(huì)組織監(jiān)督要到位。合肥市民政部門通過對社會(huì)組織實(shí)行備案制，對各類社會(huì)組織明確進(jìn)行了規(guī)范，使得社區(qū)社會(huì)組織有序有為。社會(huì)組織的培育和發(fā)展需要大量的志愿者參與，要制定相關(guān)政策、鼓勵(lì)社會(huì)成員擔(dān)任社區(qū)志愿者，要建立志愿者服務(wù)的長效機(jī)制。加強(qiáng)對志愿者管理，建立志愿者評(píng)價(jià)和表彰制度，鼓勵(lì)志愿行為的持續(xù)開展，吸引更多的社會(huì)人員成為志愿者。

社區(qū)的基本職能和任務(wù)是為居民提供公共服務(wù)，當(dāng)前社區(qū)提供的服務(wù)內(nèi)容不斷增多，服務(wù)質(zhì)量也在不斷提高，但隨著居民需求的增加，很多社區(qū)服務(wù)都難以滿足居民的需求。比如對老年人服務(wù)近年來社區(qū)都做了大量的工作，隨著整個(gè)社會(huì)老年化的到來，仍然解決不了所有老年人的生活服務(wù)問題。服務(wù)的水平和質(zhì)量還不高，社區(qū)服務(wù)總體水平仍然偏低，由于公共產(chǎn)品缺乏，導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)時(shí)間等待較長，專業(yè)服務(wù)人員極少，難以滿足居民更高質(zhì)量的需求。比如孕檢，每次集中的時(shí)候人員較多，要等很長的時(shí)間，孕檢人員只簡單檢查，對一些婦科專業(yè)知識(shí)不能解答，諸如此類情況很多，因此急需大量的專業(yè)人員進(jìn)駐社區(qū)。由于社區(qū)財(cái)力薄，也需要政府對專業(yè)人員的工資財(cái)政上給予支持，工資太低即使人來了也呆不長。社區(qū)服務(wù)的途徑也不方便，居民往往急需解決的事項(xiàng)還是要按正常的程序辦，使得居民對此經(jīng)常有情緒。大多數(shù)事項(xiàng)還得到市、區(qū)政府相關(guān)部門才能辦理，需要大量的時(shí)間和精力去做，因此需簡化程序，下放管理權(quán)限。現(xiàn)在合肥市一線工作法非常好，讓干部到社區(qū)，直面群眾的問題，這樣能及時(shí)了解群眾需求，幫群眾解憂排難，這種方法可以向所有社區(qū)推廣。同時(shí)還可以針對居民的不同特點(diǎn)，提供針對性的服務(wù)。如對老弱病殘及特困家庭應(yīng)該提供免費(fèi)服務(wù)，如上門打掃衛(wèi)生、清洗衣物等服務(wù)。鼓勵(lì)社區(qū)社會(huì)組織和志愿者參與到社區(qū)服務(wù)當(dāng)中，以滿足社區(qū)居民多樣化的需求。

社區(qū)居民是社區(qū)治理的主體，應(yīng)該讓社區(qū)居民參與到社區(qū)治理的各項(xiàng)事務(wù)中來，讓居民的事由居民去決定，這也是未來社區(qū)治理取得成效的一個(gè)最有效的途徑。一個(gè)社區(qū)有多少居民參與到公共事務(wù)的管理中和居民在參與社區(qū)事務(wù)時(shí)是不是按程序進(jìn)行，是衡量這個(gè)社區(qū)民主化水平的重要標(biāo)志。一個(gè)社區(qū)的居民參與該社區(qū)公共事務(wù)的主動(dòng)性、積極性越高，參與的有序程度越高，充分表明這個(gè)社區(qū)的民主化水平就高。反之亦然。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)目前合肥市社區(qū)居民主動(dòng)參與意識(shí)還不是很強(qiáng)，因此，政府應(yīng)該主動(dòng)出擊，積極引導(dǎo)居民參與社區(qū)治理，強(qiáng)化居民的主人翁意識(shí)。如社區(qū)里重大事項(xiàng)必須召開居民大會(huì)，讓居民決定事情的最終結(jié)果；如社區(qū)事務(wù)財(cái)務(wù)必須公開，每一項(xiàng)事每一筆賬目都讓社區(qū)居民明明白白，只有這樣，社區(qū)居民才感覺到社區(qū)事務(wù)就是自己的事務(wù)，才會(huì)主動(dòng)參與到社區(qū)治理中來。同時(shí)加強(qiáng)宣傳，強(qiáng)化居民的主人翁意識(shí)，讓居民認(rèn)識(shí)到參與管理社區(qū)事務(wù)既是一項(xiàng)權(quán)利也是自身的責(zé)任。規(guī)范社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的選舉、考核制度，社區(qū)內(nèi)居民只要符合條件的都可以參加社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的競選，對社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的考核以居民的意見為主要參考，對不合格的領(lǐng)導(dǎo)予以罷免。社區(qū)居民充分享有對社區(qū)自治組織的選舉權(quán)、罷免權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而進(jìn)一步提高居民自治水平。

社區(qū)治理水平的高低受到多種因素的影響，如有的社區(qū)流動(dòng)性人口較多，治理起來難度較大；有的社區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，工作人員都難以招聘到。因此，要提高社區(qū)的治理水平，必須建立健全完善的規(guī)章制度，而且要具有可操作性。如制定社區(qū)居委會(huì)職責(zé)規(guī)定，明確社居委的權(quán)利義務(wù)，社居委知道自己應(yīng)該干什么不該干什么，而居民也知道哪些事情可以找社區(qū)解決，一目了然。還比如社區(qū)工作人員的薪酬機(jī)制，針對當(dāng)前社區(qū)工作人員待遇普通不高導(dǎo)致工作積極性不高的現(xiàn)實(shí)情況，可以制定合理的待遇制度，如基本工資加績效考核獎(jiǎng)勵(lì)，工作做得好的獎(jiǎng)勵(lì)就多，另外給予一定的政治待遇，參加公務(wù)員考試時(shí)同等條件下優(yōu)先錄取等制度，以此提高社區(qū)工作人員的積極性和工作熱情。其他如財(cái)務(wù)公開制度、信息公開制度等。制度建設(shè)是提高社區(qū)治理水平的先決條件，只有制定出好的制度，才能讓社區(qū)治理更有水平，更加有序。

[1]民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司組織編寫.全國和諧社區(qū)建設(shè)示范創(chuàng)建工作讀本[M].北京：中國社會(huì)出版社，2009.

[2]姚何煜，張華.論城市社區(qū)復(fù)合性治理體制的構(gòu)建——基于合肥市濱湖世紀(jì)社區(qū)的個(gè)案分析[J].安徽廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，（4）.

[3]鐘麗.城市社區(qū)治理模式研究[D].成都：四川大學(xué)，2007.

[4]丁煌，黃立敏.從社會(huì)資本視角看“村改居”社會(huì)治理[J].特區(qū)實(shí)踐與理論，2010，（3）.

A STUDY ON THE INNOVATION OF URBAN COMMUNITY GOVERNANCE FROM THE PERSPECTIVE OF URBANIZATION—TAKING HEFEI CITY AS AN EXAMPLE

WU Ai-ling
（Hefei Institute of Administration,Chaohu Anhui 238000）

In recent years,with the acceleration of urbanization,the scale of the city is increasing,which has brought a great challenge to urban governance.Community is the cell of the city,and therefore,the governance of urban community has a direct impact on the city image and development.Through in-depth investigation and research on the urban community governance in Hefei,we understand the problems of urban community governance in the social transformation period,analyze the reasons,and explore new solutions and measures,looking forward to further improveing the current existing problems of urban community governance.

urbanization;urban community;governance;innovation

C939

A

1672-2868（2015）05-0042-07

2015-08-08

全國行政學(xué)院科研合作基金課題（項(xiàng)目編號(hào)：15HZKT129）

吳艾玲（1976-），女，安徽廬江人。合肥市行政學(xué)院公共管理教研室，副教授。研究方向：公共管理。

責(zé)任編輯：陳小舉