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淺析我國大部制改革面臨的困境

黎慧

新疆大學

[摘要]大部門體制已成為世界各國現(xiàn)代政府管理體制改革的趨勢，同時也是極具代表性的政府管理體制，在當前的形勢下，大部門體制改革已成為我國政府部門改革的必然趨勢。本文從分析當前我國大部制改革過程中面臨的種種困境出發(fā)，通過探索化解我國大部制改革面臨的困境的有效路徑，來加深對我國大部制改革的認識與理解，以使我國大部制改革能夠順利進行。

[關(guān)鍵詞]大部門體制；政府部門；行政管理體制改革

在當前，實行大部制改革是進行科學構(gòu)建政府運行機制的重要內(nèi)容，但同樣存在著很多困難，一方面，我國政府機構(gòu)職能分散，機構(gòu)設(shè)置較細，如我國的食品藥品監(jiān)督管理局，整個職能被完全分散開來，最終使整個食品藥品的檢驗環(huán)節(jié)被劃分為由工商、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)等近八個部門負責。另一方面，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)又常常集中于同一個部門，造成政出多門，使決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的能力弱化，并且也缺乏相應(yīng)的監(jiān)督，從而使得部門自身利益得到強化。而大部門體制則是在組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上對政府機構(gòu)的機制進行相應(yīng)的調(diào)整，通過對決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的科學建構(gòu)，達到?jīng)Q策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離。因此，進行大部門體制改革，迫在眉睫，但當前我國大部么體制改革也面臨著種種困境：

一、我國進行大部制改革面臨的困境

從大部制改革推行至今，我國的行政管理體制已取得了一些成就，僅就中央政府來說，由原先的100個到2013年將減少至23個，減少了四分之一還多，大部制改革取得了一些成就。但也面臨著各種各樣的困難和壓力，此項改革的難度也是非常巨大：

(一)部門之間的改革、重組與職能的整合尚處于探索階段，缺乏完善的理論支撐

從1982年至今，中央政府部門實行改革，結(jié)果由于缺乏相應(yīng)的理論指導，所采取的策略與方法不妥當，如中央政府部門進行的改革，起初僅是對存在的部門數(shù)量進行改革，而不去考慮對應(yīng)相應(yīng)的職能需要，解決問題的需要，最后使得部門的數(shù)量雖得到了減少，但不久后，裁撤掉的部門又被重新設(shè)置起來，這就使得大部制的改革并未取得明顯的效果，改過后的部門數(shù)量仍舊很多，甚至出現(xiàn)了不減反增的現(xiàn)象，使得大部制改革并未得到順利進行。

（二）大部門內(nèi)部利益協(xié)調(diào)不順暢

在我國的政府部門中，原有的部門設(shè)置相當于已經(jīng)對政府擁有的公共權(quán)力和社會資源進行了劃分，在此基礎(chǔ)上，公共權(quán)力的部門化、部門權(quán)力的利益化及部門利益的私有化便成為我國的各級政府機構(gòu)中普遍存在的現(xiàn)象，并以此形成了較為穩(wěn)定的部門利益格局。而政府機構(gòu)進行大部門體制改革，將一些機構(gòu)進行合并、撤銷，使得對各部門的權(quán)力和利益分配做出了新的調(diào)整，而部門出于對自身利益的維護和對大部制改革未來前景的不確定，往往會采取對改革不協(xié)作的態(tài)度甚至是進行阻礙，因此，部門的利益如果改革不到位，則大部制整體的改革將會變的異常困難。

（三）與大部制改革相配套的改革措施進程緩慢

推行大部制改革是我國行政管理體制改革的重要環(huán)節(jié)，但大部制改革涉及政府部門的權(quán)力、利益等多個方面，同時還涉及到社會制度等，因此大部制改革并不是單獨進行的，而是要同與之相配套其他措施一起進行，相互協(xié)調(diào)相互促進，這樣才能夠取得理想的效果。但現(xiàn)實中，人們往往只重視到部門形式上的改變，常常忽略了其他相關(guān)制度的跟進。如進行的食品藥品監(jiān)督管理的改革，將工商、質(zhì)監(jiān)、畜牧、衛(wèi)生全部合為一個部門，但新組成的部門內(nèi)部又會按照各個環(huán)節(jié)來設(shè)置相應(yīng)的部門，這樣一來將會導致部門內(nèi)部責任又不明晰。因此這樣一來更沒有達到大部制改革的初衷。

（四）地方政府推行大部制改革不順利

2008年十七大報告中正式提出要加大政府機構(gòu)的改革力度，并將劃分為前后兩個階段。有些地方政府在大部制改革的前一個階段就已進行了相應(yīng)的改革，但有很多往往沒能得到上級的認可，使得改革的成果不能得到很好的保證，從而陷入了“先精簡后膨脹”的窘境。有了前一個階段的教訓，在大部制改革的后一階段，地方政府由于種種原因往往缺乏進行改革的內(nèi)生動力，因此如果未來的經(jīng)費不能常態(tài)化，則過去出現(xiàn)的問題很有可能會卷土重來；其次，有些地方政府照搬中央政府的改革，或?qū)φ丈弦患壵闹写嬖谙嚓P(guān)部門來設(shè)計本級政府中應(yīng)當存在的部門，由此使得改革后成立的部門不能起到應(yīng)有的作用，造成浪費，而本地區(qū)實際需要解決問題的部門卻不存在，使得改革浮于表面，不能起到實際作用。

二、我國進行大部制改革的路徑探索

早在1964年英國就率先進行了政府機構(gòu)改革，即所謂的大部制改革，隨后美國、日本等許多國家紛紛仿效，對本國的行政管理體制進行改革。近半個世紀的改革使得西方國家的政府機構(gòu)數(shù)量得到了明顯的減少，政府履行職能的效率得到了顯著的提高。我國從十七大開始正式對政府部門進行改革，迄今為止還不足20年，改革的過程中，遇到了很多前所未有的困難，但由于國情的不同加之我國進行改革起步較晚，因此對于西方國家的有益經(jīng)驗我們應(yīng)該并且只能進行借鑒，而不能完全照搬照抄，對照我國的具體國情，針對我國大部制改革中遇到的困難進行更為完善的路徑探索。

（一）進一步深化對大部門體制改革相關(guān)理論的研究。堅持部門設(shè)置以政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)

經(jīng)過近些年的對政府部門進行的大部門體制改革的實踐與探索，我國已經(jīng)對大部門體制改革有了一些認識，并且這些認識也對改革起到了一定的理論支撐和和對實踐的指導作用。但從總體看來，由于改革的實踐相對較短，因此相關(guān)理論研究的深度和廣度還十分有限，還不能滿足當前對大部門體制改革進行科學指導的需要。因此就目前而言，迫切需要研究適合我國現(xiàn)階段政府部門實際情況的改革的相應(yīng)特點和規(guī)律，認清中央與地方各層級政府的行政職能及相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)、社會事務(wù)相關(guān)管理部門及其他管理部門的總體數(shù)量和相互之間的關(guān)系等情況。以及相應(yīng)的決策部門、執(zhí)行部門與監(jiān)督部門之間的應(yīng)有法律關(guān)系。大部門體制不僅反映了我國行政管理體制改革的趨勢，同時也是世界現(xiàn)代行政管理體制的方向，但推行大部門指改革的各國由于各國國情的不同所采取的具體措施也有異同，因此要在準確把握我國具體國情的基礎(chǔ)上，吸納別國的成功經(jīng)驗來對我國的大部門體制改革進行相應(yīng)的指導，使我國的大部門體制改革順利進行。

（二）切實完善對部門利益的調(diào)整與整合

完善對部門利益的調(diào)整與整合就是要建立部門間的協(xié)調(diào)機構(gòu)，梳理好部門關(guān)系。進行大部門體制改革容易導致部門內(nèi)外協(xié)調(diào)的困難，由于進行改革前，各部門都具有較強誒獨立和完整的行政資源及權(quán)力系統(tǒng)，易造成各部門之間協(xié)調(diào)的困難，進而影響政府政策的完整性，進行大部門體制改革通過改變政府部門內(nèi)部的組織形態(tài)，不僅會把原政府部門內(nèi)部一些相關(guān)部門職能交叉、政出多門的情況予以遏制，同時也會對具體部門的現(xiàn)實利益造成巨大影響。進行大部門制改革，將會把原來的一個小部門變成一個超級大部門，這個大部門的權(quán)力很大，同時該部門所能獲得的利益也會非常集中非常龐大，原來的利益受到侵害的小部門則會采取各種措施來維護自己本部門的利益。因此要對改革后的大部門的內(nèi)部的各小部門之間的利益進行合理有序的整合與調(diào)整，盡量在不損害其他部門利益的基礎(chǔ)上對原有部門的利益進行維護。

（三）積極穩(wěn)妥地推進與大部門體制改革相配套的其他行政管理體制的改革

首先，要對政府部門的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運行機制進行重新建構(gòu)。進行大部門制改革后，形成的大部門，較之原來政府部門大了許多，所擁有的權(quán)力也更大了，因此必須建立起有效的權(quán)力約束機制，以使政府部門的權(quán)力不被濫用，真正建立起為人民服務(wù)的責任政府。其次，要積極推進相關(guān)的干部人事制度的改革，原先各個部門有各自的相應(yīng)負責的領(lǐng)導，形成大部后，在形式上只有一個部門，原先的各部門的領(lǐng)導應(yīng)如何安置這也是亟待解決的。因此，要完善干部人事體制改革使之與行政管理體制改革相適應(yīng)。最后，要切實轉(zhuǎn)變政府的治理理念。

（四）因地制宜的進行大部制改革

地方政府應(yīng)該根據(jù)本地區(qū)的實際進行改革，并且要以法律的形式及時對其改革成果進行確認和保障。在進行大部制改革過程中乃至整個行政管理體制的改革過程中，首先，既要堅持對行政體制入手改革阻礙行政管理高效運轉(zhuǎn)的客觀結(jié)構(gòu)部分，同時也需要用主觀的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)對改革的成果及時進行保障。但在我國的法律體系中，關(guān)于行政組織相關(guān)的法律并不健全和完善，使得大部制改革后顯現(xiàn)的新的政府組織結(jié)構(gòu)、職能的重新分配和新的權(quán)責關(guān)系并沒有以法律的形式出現(xiàn)，因此也就不能得到有關(guān)的法律保障，將會使調(diào)整后的政府部門在履行職能時因沒有法律的保障而缺乏有力的依據(jù)，使政府部門依法行政顯得沒有說服力。其次，對于地方政府而言，進行大部制改革，主要目的是為了解決本地區(qū)存在的問題，因此各地方政府在進行大部制改革是應(yīng)當因地制宜，切實根據(jù)本地區(qū)的實際情況進行相應(yīng)的增加或削減部門。以我國甘肅省為例，在進行大部制改革時組建省環(huán)境保護廳，掛省核安全局的牌子，將省環(huán)保局的職責歸入省環(huán)境保護廳，取消省環(huán)保局；將省宗教事務(wù)局調(diào)整為省政府直屬機構(gòu)，充分將具有地方特色的當?shù)貙嶋H情況與中央的要求相結(jié)合，更好的實現(xiàn)了改革的目標。

三、結(jié)語

政府職能是否能夠有效履行并得以實現(xiàn)，政府的組織結(jié)構(gòu)是否合理起著重要影響，這對于正處于社會轉(zhuǎn)型期的我國來說更具有現(xiàn)實的針對性。職能有機統(tǒng)一的大部門體制標志著一種全新的行政管理體制改革方向，但這只是個方向，具體怎樣改，職能摸索前進，在這個摸索過程中，我們雖然可以借鑒國外改革的有益經(jīng)驗，但國情的不同，使我國的改革不能照搬西方模式，因此我們必須根據(jù)我國的實際情況進行相應(yīng)的變革，在這期間會遇到種種困難，如部門間的利益協(xié)調(diào)不一致，權(quán)力運行機制不健全等，但我們必須通過協(xié)調(diào)部門利益健全權(quán)力運行機制等措施來切實推行我國大部門體制改革，更好的構(gòu)建服務(wù)型政府。

參考文獻

[1]石亞軍,施正文.探索推行大部制改革的幾點思考[J].中國行政管理,2008,

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[3]宋世明.論大部門體制的基本構(gòu)成要素[J].中國行政管理,2009,(10)

黎慧（1990.9-）女，新疆石河子人，新疆大學政治與公共管理學院14級碩士研究生，行政管理專業(yè)，政府治理與社會建設(shè)方向。

作者簡介