姜 熙

加拿大《國家身體健康法》和《健康與業(yè)余體育法》研究及啟示

姜 熙

《體育法》修改是當(dāng)前我國體育法治建設(shè)的一項重要任務(wù)。文章運(yùn)用文獻(xiàn)研究、比較分析等方法對加拿大的兩部體育法——1943年《國家身體健康法》和1961年《健康與業(yè)余體育法》進(jìn)行了研究,探討了兩部法律的立法背景、法律文本內(nèi)容,并對兩部法律進(jìn)行了評析。研究認(rèn)為,《國家身體健康法》的實施效果并不如人意,但卻開啟了加拿大體育立法時代;《健康與業(yè)余體育法》則標(biāo)志著加拿大聯(lián)邦政府正式從國家層面來推動體育的發(fā)展,并成為20世紀(jì)后半葉加拿大的主要體育法律,確立了政府促進(jìn)體育發(fā)展的基本制度。就立法經(jīng)驗而言,根據(jù)社會發(fā)展的需求進(jìn)行立法和修法、政府合理的介入體育發(fā)展、明確體育管理機(jī)構(gòu)的構(gòu)成和權(quán)責(zé)、建立體育發(fā)展的財政支持制度、對關(guān)鍵性概念進(jìn)行界定、建立體育法實施評估制度等是對我國體育立法和修法最有借鑒意義的經(jīng)驗。

加拿大;體育;體育法;立法

十八大提出“全面推進(jìn)依法治國”。十八屆四中全會更是將推進(jìn)依法治國上升到一個新的高度。在推進(jìn)依法治國過程中,體育法治建設(shè)也是其中的重要內(nèi)容,而《體育法》修改是當(dāng)前我國體育法治建設(shè)的一項重要任務(wù)?！扼w育法》修改早在2005年就已被國家體育總局提上議事日程,被視為是2008年奧運(yùn)會后我國從“體育大國”到“體育強(qiáng)國”轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)。體育在加拿大政治領(lǐng)域和社會生活中都有著重要的地位,加拿大政府將體育視為國家層面的重要事務(wù)。在體育立法方面,加拿大從20世紀(jì)上半葉開始就做出了諸多的努力,并于1943年頒布了《國家身體健康法》(National Physical Fitness Act)、1961年頒布了《健康與業(yè)余體育法》(Fitness and Amateur Sport Act),從而開啟了從國家法律層面對體育的促進(jìn)和支持。這兩部法律反映了20世紀(jì)加拿大國家體育法治建設(shè)的發(fā)展歷程,對加拿大體育事業(yè)發(fā)展和管理體制改革起到了重要作用。本文將對《國家身體健康法》和《健康與業(yè)余體育法》進(jìn)行系統(tǒng)的研究,試圖尋找加拿大體育立法實踐中值得借鑒的經(jīng)驗,為我國體育法治建設(shè)提供參考。

1 1943年《國家身體健康法》

1.1 《國家身體健康法》的立法背景

“體育并不是生活中重要的方面”,這在20世紀(jì)30年代至50年代的加拿大是非常流行的觀念。比如1936年,加拿大總理Mackenzie King在下議院被質(zhì)疑參加1936年納粹德國奧運(yùn)會時的回答是“任何參加奧運(yùn)會的人是代表這個國家的政府,這是值得懷疑的”,這一觀點(diǎn)與下議院后來將運(yùn)動員視為“善意的大使”形成鮮明的對比[1]。1937年, Mackenzie King政府還反對了一個政府建立體育部的議案,其理由是聯(lián)邦政府不應(yīng)該干預(yù)體育。接下來的Louis St Laurent政府也認(rèn)為體育管轄權(quán)應(yīng)該是省、市一級政府的責(zé)任而非聯(lián)邦政府管轄[2]。雖然一些政府成員承認(rèn)體育的價值,但是他們并不認(rèn)為體育在健康計劃中的有益作用[3]。雖然 Louis St Laurent政府采取了一些政策促進(jìn)文化發(fā)展,但并沒有把體育作為一種文化形式包含進(jìn)去。即使到了1957年,在下議院的演講中,Douglas Fisher仍然承認(rèn)“許多人認(rèn)為體育是花錢而輕浮的事情”[4]。此外,從19世紀(jì)末開始,加拿大的體育組織就形成了自治的特征,體育組織倡導(dǎo)自己的自主性和主導(dǎo)性,這種自治傳統(tǒng)使得體育一直處于一種自發(fā)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)[5]。然而,當(dāng)加拿大步入城市化和工業(yè)化的進(jìn)程后,尤其從20世紀(jì)40年代開始,加拿大農(nóng)村人口開始向城市遷移,人們的生活方式開始變化,戶外的體力勞動時間減少,這給加拿大公共體育服務(wù)帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),公民健康水平下降成為一個社會問題。于是加拿大聯(lián)邦政府試圖尋求通過立法來介入體育,從國家層面促進(jìn)體育的發(fā)展,提高公民的身體健康水平。

1.2 《國家身體健康法》的主要內(nèi)容概述

1943年,加拿大頒布了首部體育法——《國家身體健康法》?！秶疑眢w健康法》的立法目的是通過建立一個國家健康委員會來促進(jìn)國民的身體健康。該法共由14個條款組成。第一條為“名稱”,確定該法為“國家身體健康法”;第二條為解釋,該法中“委員會”是指“國家身體健康委員會”;“主任”是指“全國身體健康主任”;“基金”是指依據(jù)該法建立的“國家身體健康基金”;“部長”是指“國家健康與福利部長”;第三條是建立“國家健康委員會”,規(guī)定“國家健康委員會”由3人或3人以上,但不超過10人的成員組成,成員由總督會同行政局任命,成員的任期為3年,成員期滿后可以獲得重新任命;總督會同行政局還要指定1名委員會成員為委員會主席,并擔(dān)任“全國身體健康主任”;委員會總部設(shè)在安大略省的渥太華市,委員會應(yīng)該在健康與福利部長指定的時間和地點(diǎn)召開會議,且每年在渥太華開會的次數(shù)不得少于2次;《國家身體健康法》第四條是關(guān)于“國家身體健康委員會”的職責(zé),將“促進(jìn)加拿大人的身體健康”視為“國家健康委員會”的主要職責(zé),且規(guī)定為履行這一職責(zé),委員會應(yīng)協(xié)助擴(kuò)展所有教育或其它機(jī)構(gòu)的體育教育;通過體育、競技或其它類似的愛好,鼓勵、發(fā)展與人身體相關(guān)的活動;根據(jù)體育教育和身體健康的原則,培訓(xùn)教師、講師和導(dǎo)師;組織活動促進(jìn)身體健康,并為此提供相關(guān)設(shè)施;委員會還應(yīng)該與相關(guān)組織合作,比如第7條中的組織,通過體育練習(xí),改善身體缺陷,實現(xiàn)身體健康發(fā)展。《國家身體健康法》第五條是關(guān)于“全國身體健康主任”的規(guī)定,“全國身體健康主任”是“國家身體健康委員會”的首席執(zhí)行官,行使委員會授予他的權(quán)力;第六條是“國家身體健康委員會”的財產(chǎn)管理,規(guī)定在健康與福利部長批準(zhǔn)的情況下,委員會為履行職責(zé)可以代表女王陛下訂立合同和獲得個人財產(chǎn),超過5 000美元的合同須獲得總督會同行政局授權(quán);在獲得總督會同行政局批準(zhǔn)的情況下,委員會還可以代表女王獲得不動產(chǎn)。《國家身體健康法》第七條是對省的財政資助,規(guī)定“凡為執(zhí)行該法而建立相關(guān)組織與委員會合作的省,要制定一個身體健康計劃,部長可以在獲得總督會同行政局批準(zhǔn)的情況下與該省簽訂協(xié)議,為該省實現(xiàn)健康計劃提供基金和財政支持”。這一條款實際上就是加拿大聯(lián)邦政府與省之間通過簽訂協(xié)議對發(fā)展體育的費(fèi)用進(jìn)行分?jǐn)?是加拿大聯(lián)邦政府介入體育發(fā)展的重要條款,為后來加拿大建立從聯(lián)邦到地方的多級政府體育管理體制確定了基本思路?！秶疑眢w健康法》第八條也是一個非常重要的條款,通過該條款,加拿大在聯(lián)邦政府“綜合收入基金”中建立一個專門的“國家身體健康基金”的特別賬戶,為實現(xiàn)《國家身體健康法》的目的由議會在此賬戶中撥款,所有資金可以由撥款、遺贈、捐贈或其它方式獲得。此條款實際上是聯(lián)邦政府建立了發(fā)展體育的資金保障。在接下來的第九條,規(guī)定了“國家身體健康基金”的使用;《國家身體健康法》第十條是關(guān)于“國家身體健康委員會”為健康與福利部長提供咨詢和建議的規(guī)定。規(guī)定健康與福利部長可以隨時就本法執(zhí)行的相關(guān)事項參考委員會的提議和建議,委員會應(yīng)該進(jìn)行調(diào)查研究,并立即向部長報告。第十一條是“國家身體健康委員會”的年度工作報告,規(guī)定委員會應(yīng)該在每年4月以前的30天,就上一財政年度期間委員會的活動向部長做出報告,并應(yīng)該隨時根據(jù)部長的要求提供這些信息和報告給部長。第十二條規(guī)定了《國家身體健康法》的施行負(fù)責(zé)人,即由健康與福利部長負(fù)責(zé)該法的施行。第十三條是健康與福利部長就該法的實施情況對議會的報告。規(guī)定部長應(yīng)該在每個財政年度結(jié)束后的3個月內(nèi)向議會提交關(guān)于年度內(nèi)本法施行的情況,該報告應(yīng)該包含所有款項和費(fèi)用支出及說明。第十四條是規(guī)定總督會同行政局可以為施行該法制定其它相關(guān)規(guī)章,這一條實際上是授權(quán)總督會同行政局可以出臺配套政策。

1.3 對《國家身體健康法》的評價

1943年出臺的《國家身體健康法》是聯(lián)邦政府為了從國家層面促進(jìn)體育發(fā)展而做出的努力嘗試。通過該法,加拿大在國家層面建立了“國家身體健康委員會”和“國家身體健康基金”,試圖建立起聯(lián)邦與省之間促進(jìn)體育發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制。但由于加拿大聯(lián)邦制和當(dāng)時體育在加拿大的發(fā)展傳統(tǒng),使得《國家身體健康法》的頒布沒有對加拿大體育發(fā)展的現(xiàn)狀產(chǎn)生更多的促進(jìn)。因為從加拿大體育發(fā)展的歷史看,體育事務(wù)的管轄一直是屬于地方政府。比如19世紀(jì)末,一些地方政府如多倫多、蒙特利爾等城市就開始介入體育發(fā)展,對地方體育俱樂部組織給予積極的支持,地方政府也為支持俱樂部而提供體育設(shè)施,為促進(jìn)加拿大人的體育參與和高水平競技體育起到了重要作用。所以,聯(lián)邦政府希望通過《國家身體健康法》介入體育的發(fā)展受到了各省的反對。1867年的加拿大憲法——英屬北美法案(British North America Acts)對于體育也是沒有涉及的。因為1867年起草憲法時,體育并沒有被視為重要事項。而根據(jù)加拿大憲法第92條(3),省對于區(qū)域內(nèi)的財產(chǎn)和公民權(quán)利、教育和其它一般地方屬性的事務(wù)(如社區(qū)體育)擁有排他性的管轄權(quán),這進(jìn)一步影響了聯(lián)邦政府的介入,不利于《國家身體健康法》的實施[6]?！秶疑眢w健康法》頒布后,“國家健康委員會”的工作難以開展。比如在1943年至1946年期間任加拿大“國家健康委員會”主席的Jan Eisenhardt與魁北克省省長Honourable Maurice Duplessis會面討論“國家健康委員會”與魁北克省共同建立身體健康計劃的合作,省長在會談后面對媒體說道:“這是聯(lián)邦政府對省政府管轄權(quán)讓人無法接受的侵犯”[7]。這是一個聯(lián)邦與省之間關(guān)于體育管轄沖突的典型例子?？梢姟秶疑眢w健康法》的實際效果并不明顯。自由黨政府在1954年廢除了《國家身體健康法》,并解散了國家身體健康委員會。從此,《國家身體健康法》退出了歷史舞臺。所以,從《國家身體健康法》的實施看,一些學(xué)者認(rèn)為《國家身體健康法》的實施效果非常有限。但《國家身體健康法》的頒布,意味著加拿大已經(jīng)開始在國家層面重視體育的發(fā)展,并試圖建立起從聯(lián)邦到地方的多層體育管理體制,而《國家身體健康法》中對省的財政資助和“國家身體健康基金”的建立則意味著加拿大“聯(lián)邦/省費(fèi)用分?jǐn)偂闭咴隗w育領(lǐng)域的施行。所以,《國家身體健康法》的頒布的意義并不能僅僅從法的實施效果來看,因為《國家身體健康法》的實施受到了當(dāng)時特殊的社會環(huán)境影響。事實上,《國家身體健康法》為后來加拿大的體育立法和體育政策制定確定了基本的思路,甚至立法體例也成為后來加拿大體育立法的基本樣式。

2 1961年《健康與業(yè)余體育法》

2.1 《健康與業(yè)余體育法》的立法背景

2.1.1 國民體質(zhì)健康水平的下降

1943《國家身體健康法》廢除后,加拿大聯(lián)邦政府開始重新考慮體育的發(fā)展。因為隨著加拿大的工業(yè)化和城市化進(jìn)程所引起的生活方式的變化,加拿大國民健康水平持續(xù)下降。多倫多體育學(xué)院院長Lloyd Percival作為加拿大健康與福利部的顧問,極力倡導(dǎo)政府要介入體育發(fā)展。加拿大醫(yī)學(xué)協(xié)會在1959年會議上的焦點(diǎn)就是國民健康水平問題。在這次會議上,Philip親王描述了加拿大的國民健康狀況和所面臨的挑戰(zhàn),希望采取措施扭轉(zhuǎn)這一狀況。1961年9月,加拿大社會福利部長在下議院就提出,加拿大政府已經(jīng)不能提供給居民必需的參加體育活動的機(jī)會[8]。

2.1.2 加拿大精英競技體育成績的下滑

加拿大競技體育在國際賽場上的成績下滑是聯(lián)邦政府考慮重新干預(yù)體育發(fā)展的一個重要原因。聯(lián)邦政府逐步認(rèn)識到,要想在國際競技體育大賽中取得好的成績,就應(yīng)該向蘇聯(lián)等社會主義國家一樣,政府強(qiáng)有力的介入體育發(fā)展中。從1948年開始,東西方冷戰(zhàn)開始日益激烈。蘇聯(lián)在1951年成功加入國際奧委會,蘇聯(lián)將體育視為傳播意識形態(tài)的重要工具。因此,蘇聯(lián)采取了強(qiáng)有力的措施發(fā)展精英競技體育。在1952年奧運(yùn)會上,美國和蘇聯(lián)位居第一和第二,而加拿大則以三塊獎牌位居17位[9]。在1956年奧運(yùn)會上,蘇聯(lián)超越美國,而加拿大僅獲得6枚獎牌[10]。1956年,蘇聯(lián)第一次參加了在意大利舉辦的冬奧會,并打敗了加拿大備受青睞的冰球隊奪得金牌,這一事件在加拿大引起了軒然大波,因為加拿大的冰球一直是他們引以為傲的項目,在這一項目上的失利加上夏季奧運(yùn)會的成績下滑讓加拿大開始反思自己的體育發(fā)展。二戰(zhàn)后東西方冷戰(zhàn)的政治氣候使得體育成為西方資本主義工業(yè)化國家與蘇聯(lián)為主的社會主義國家共同角逐的一個領(lǐng)域。這一時期,體育開始逐漸成為國家榮譽(yù)的一個代表。1956年和1960年冬奧會加拿大低迷的成績是一個重要的推動力,一些議會議員意識到,加拿大的精英競技體育遇到了極大的困難,主張聯(lián)邦政府采取措施支持加拿大競技體育的發(fā)展。

2.1.3 城市化與工業(yè)化日益深入

二戰(zhàn)后,加拿大城市化和工業(yè)化的進(jìn)程使得國民生活方式發(fā)生了巨大的變化,這種變化使得人們對身體活動和體育的觀念、態(tài)度發(fā)生了改變。二戰(zhàn)期間,為了提供武器和戰(zhàn)爭資源,加拿大的工業(yè)產(chǎn)能大幅增加。大量的就業(yè)機(jī)會吸引大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市。在1901年至1961年之間,農(nóng)村勞動力從40.3%下降到10.2%。城市化進(jìn)一步提高了社會生產(chǎn)力,在20世紀(jì)40年代后期出現(xiàn)了一個生育高峰。在1946年-1952年大量的歐洲國家移民進(jìn)入加拿大。這些都使得加拿大社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了變化。1950年至1956年加拿大進(jìn)入了一個經(jīng)濟(jì)繁榮期。人們的消費(fèi)能力增加,在1951年至1961年之間,加拿大家庭實際收入有38%的增加[11]。家庭可支配收入的增加使得人們在體育方面的消費(fèi)開始增加。體力勞動工種的勞動力比例下降,而白領(lǐng)階層從1901年的15.2%在1961年上升至38.6%[12]。也就是說,加拿大中產(chǎn)階級的人數(shù)增加[13]。而在政府領(lǐng)域,議會成員往往來自于中產(chǎn)和中產(chǎn)以上的階層,中產(chǎn)階級成為各黨爭取的對象。所以很多公共服務(wù)管理都反應(yīng)了中產(chǎn)階級的訴求[14,15]。Regenstreif認(rèn)為,50年代初期和中期,是加拿大金融繁榮的時期,也是中產(chǎn)階級活躍的一個時期,這樣的環(huán)境使得很多專業(yè)人士和中產(chǎn)及以上的階層很容易聯(lián)合起來與政府一起試圖進(jìn)行一些新的立法來解決社會發(fā)展中所出現(xiàn)的問題[16]。比如健康和勞工立法就是其中重要的領(lǐng)域。在50年代后期,倡導(dǎo)體育成為個人和各利益團(tuán)體共同的關(guān)注點(diǎn)。倡導(dǎo)政府發(fā)展體育的主要是一些議會成員、體育組織、體育專家以及其它中產(chǎn)及以上的階層的人[17]。這一時期大部分人認(rèn)為國家有必要加強(qiáng)體育的發(fā)展,發(fā)展公共體育服務(wù),解決人們對體育的需求。

2.1.4 聯(lián)邦政府活動的擴(kuò)大

在50年代的政治、社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況下,加拿大沒有出現(xiàn)體育立法。但是,這一時期聯(lián)邦政府活動開始擴(kuò)大,體育立法已經(jīng)變得越來越可能。加拿大城市化及其伴隨的社會發(fā)展使得人們認(rèn)為聯(lián)邦政府應(yīng)該解決一些重要的社會問題。以前被認(rèn)為是家庭和社會的責(zé)任、社會和道德的問題被轉(zhuǎn)移到了聯(lián)邦政府身上。一些個人和團(tuán)體開始支持聯(lián)邦政府介入到體育的發(fā)展中。此外,二戰(zhàn)期間,為支持戰(zhàn)爭,加拿大稅收大幅增加。戰(zhàn)爭結(jié)束后,聯(lián)邦政府發(fā)現(xiàn)資金來源擴(kuò)大了。凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論開始流行[18]。凱恩斯認(rèn)為,政府支出可以刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)。于是聯(lián)邦政府采取了擴(kuò)張性的經(jīng)濟(jì)態(tài)勢。從50年代開始聯(lián)邦政府越來越多的涉及到健康和社會福利,“聯(lián)邦——省費(fèi)用分?jǐn)傆媱潯痹诖似陂g大幅擴(kuò)大。這些擴(kuò)張政策延續(xù)到了政府對文化的態(tài)度。隨著這種環(huán)境的變化,聯(lián)邦政府介入體育發(fā)展開始得到人們的認(rèn)可和支持。這為60年代即將到來的體育立法提供了重要條件。

2.1.5 保守黨對體育立法的推進(jìn)

保守黨政府在1957年大選中的獲勝是加拿大新的體育立法的催化劑。1957年保守黨在選舉中獲勝,總理John Diefenbaker認(rèn)為,聯(lián)邦政府應(yīng)該提供更多的社會支持,尤其是對低收入群體,對體育也大力支持[19]。更為重要的是,總理John Diefenbaker在年輕時出席了1936年的柏林奧運(yùn)會。任總理后,又出席了1959年在芝加哥舉辦的泛美運(yùn)動會,直接感受到了體育在提高國家榮譽(yù)、自豪感和促進(jìn)團(tuán)結(jié)上的作用[20]。John Diefenbake認(rèn)為在體育方面的成功能夠為加拿大帶有榮譽(yù)和國家團(tuán)結(jié)。于是,加拿大政府很快就開始著手準(zhǔn)備體育立法, 1961年8月,內(nèi)閣宣布原則上同意由國家健康和福利部長的立法建議,經(jīng)過幾次修改以后,1961年9月,加拿大下議院一致通過了促進(jìn)健康和業(yè)余體育的131號議案,即《健康與業(yè)余體育法》。

2.2 1961年《健康與業(yè)余體育法》的基本內(nèi)容概述

《健康與業(yè)余體育法》一共由6部分,13個條款組成。第一部分是“名稱”,確定該法的名稱為“健康與業(yè)余體育法”。第二部分是“解釋”,對該法中的“協(xié)議”“委員會”“成員”“部長”4個名詞進(jìn)行解釋說明?！皡f(xié)議”是指根據(jù)本法訂立的協(xié)議;“委員會”是指本法第7條建立的“國家健康與業(yè)余體育咨詢委員會”;“成員”是指“國家健康與業(yè)余體育咨詢委員會”的成員;“部長”是指加拿大“健康與福利部長”。第三部分是“立法宗旨與權(quán)力”。該部分由第3、4條兩個條款組成。第3條為立法目標(biāo)和部長權(quán)力,規(guī)定立法目標(biāo)是,“為了鼓勵、促進(jìn)和發(fā)展加拿大健康和業(yè)余體育,并規(guī)定部長可以為促進(jìn)和發(fā)展加拿大人參與國家和國際業(yè)余體育提供支持;為教練員或其它個人提供訓(xùn)練;設(shè)立體育助學(xué)金或獎學(xué)金,以協(xié)助必要的人員培訓(xùn);從事或協(xié)助有關(guān)健身和業(yè)余體育的研究或調(diào)查;為促進(jìn)和推動《健康與業(yè)余體育法》的實施組織國家和區(qū)域會議;建立嘉獎?wù)?通過發(fā)布或授予證書、嘉獎和獎勵對健康和業(yè)余體育領(lǐng)域取得的成績予以表彰;支持相關(guān)團(tuán)體的發(fā)展,與相關(guān)團(tuán)體合作;協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府在鼓勵、促進(jìn)和發(fā)展健康和業(yè)余體育方面的相關(guān)活動,促進(jìn)聯(lián)邦政府部門和機(jī)構(gòu)之間的合作;并且承擔(dān)一些其它的項目和計劃,包括為健身和業(yè)余體育提供援助服務(wù)和設(shè)施;第4條主要是“授權(quán)資助”,規(guī)定部長可以在獲得總督會同行政局同意后資助在健康和業(yè)余體育領(lǐng)域從事活動的任何組織和機(jī)構(gòu)。這一條款開啟了聯(lián)邦政府對體育社會組織的支持,政府開始利用體育社會組織來發(fā)展體育,包括大眾體育和競技體育?！督】蹬c業(yè)余體育法》第四部分是“授權(quán)協(xié)議”,實際上就是加拿大聯(lián)邦/省費(fèi)用分?jǐn)倕f(xié)議在體育領(lǐng)域的進(jìn)一步明確,由第5、6條組成,規(guī)定部長可以在總督會同行政局同意后,與各省簽訂一個期限不超過6年的協(xié)議,加拿大聯(lián)邦政府提供款項,分擔(dān)各省制定的旨在鼓勵、促進(jìn)和發(fā)展健康與業(yè)余體育的計劃所產(chǎn)生的費(fèi)用;《健康與業(yè)余體育法》第五部分是關(guān)于“國家健康與業(yè)余體育咨詢委員會”的建立,由第7-9條構(gòu)成。委員會由不超過30人的成員構(gòu)成,成員由總督會同行政局任命,每位成員的任期不超過3年,總督會同行政局任命1名成員為咨詢委員會主席,委員會的成員中,各省都要有1名;委員會為部長提供提議和意見。《健康與業(yè)余體育法》第六部分是“一般規(guī)定”,該部分由10-13條組成。第10條規(guī)定可以從“綜合收入基金”中每個財政年度根據(jù)該法撥款不超過500萬美元,這一條規(guī)定了聯(lián)邦政府對體育的財政支持標(biāo)準(zhǔn);第11條規(guī)定了執(zhí)行該法所必需的工作人員、職員和其它雇傭人員應(yīng)根據(jù)《公共服務(wù)雇傭法》的規(guī)定委派;第12條則是規(guī)定總督會同行政局可以制定相關(guān)規(guī)章,其中包括可以根據(jù)該法的目的,對“健康”和“業(yè)余體育”進(jìn)行界定,重視健康與業(yè)余體育相關(guān)的設(shè)施供給;第13條則是對工作報告的規(guī)定,要求在每一個財政年度結(jié)束后的3個月內(nèi),部長應(yīng)該向議會提交一份關(guān)于完成工作、收支款項與責(zé)任的年度報告提交給議會,如果提交報告后議會沒有舉行會議,則在下一次會議前的15個工作日提交。

2.3 對1961年《健康與業(yè)余體育法》的評價

2.3.1 多級政府體育管理體系的逐步形成

《健康與業(yè)余體育法》的頒布是聯(lián)邦政府繼《國家身體健康法》之后,試圖從國家層面介入體育發(fā)展的再次嘗試。這一時期的社會環(huán)境和執(zhí)政黨對體育的態(tài)度使得《健康與業(yè)余體育法》得到廣泛的支持,并成為后來40年中(1961年-2002年)促進(jìn)加拿大體育發(fā)展的主要法律?！督】蹬c業(yè)余體育法》的出臺,強(qiáng)化了聯(lián)邦政府對體育的介入。聯(lián)邦政府介入體育的發(fā)展主要是以協(xié)議的方式,通過資助和費(fèi)用分?jǐn)傊С质』虻貐^(qū)體育發(fā)展,從而重構(gòu)了加拿大體育管理體制,打破了以往體育事務(wù)全由地方政府負(fù)責(zé)的單一局面,使加拿大逐步形成了從聯(lián)邦到地方的多級政府體育管理體制,且這一體制伴隨著加拿大體育的發(fā)展而延續(xù)至今[21]。

2.3.2 “聯(lián)邦-省費(fèi)用分?jǐn)倕f(xié)議”在體育領(lǐng)域的實行

從歷史的角度來看,加拿大的聯(lián)邦制度治理傳統(tǒng)使得聯(lián)邦政府介入體育的發(fā)展并沒有得到各省的認(rèn)可。由于1943年《國家身體健康法》并沒有起到很好的效果,在1961年《健康與業(yè)余體育法》以前,聯(lián)邦與省之間的成本分?jǐn)倕f(xié)議從來沒有得到各省的接受?！督】蹬c業(yè)余體育法》頒布以后,“聯(lián)邦/省費(fèi)用分?jǐn)倕f(xié)議”正式在體育領(lǐng)域確立起來。聯(lián)邦政府通過“聯(lián)邦/省費(fèi)用分?jǐn)倕f(xié)議”就健康和業(yè)余體育發(fā)展對各省進(jìn)行撥款是從1962-1963財政年度開始,這一制度對后來幾十年中加拿大體育事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響,包括大眾體育、競技體育等許多的體育促進(jìn)計劃都是通過“聯(lián)邦/省費(fèi)用分?jǐn)倕f(xié)議”來實施的?！奥?lián)邦/省費(fèi)用分?jǐn)倕f(xié)議”成為加拿大體育管理最具特色的特點(diǎn)。

2.3.3 資助體育組織

《健康與業(yè)余體育法》中明確規(guī)定,為實現(xiàn)該法的目的,通過支持、合作等方式爭取相關(guān)團(tuán)體的支持。于是聯(lián)邦政府開始資助相關(guān)體育組織。國家咨詢委員會首先制定了一個準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)來衡量國家體育協(xié)會或組織,制定了資助門檻。有資格獲得資助的組織有國家體育組織、非競爭性體育組織、協(xié)調(diào)和運(yùn)行國家健康和業(yè)余體育計劃的組織、國際體育賽事的協(xié)調(diào)組織(比如加拿大奧委會)。在這一過程中,國家咨詢委員會通過調(diào)研認(rèn)為,體育組織需要全職的職業(yè)管理團(tuán)隊,從而提高體育組織的管理效率和能力。這一建議在1966年得到采納。所以加拿大體育組織的管理水平在《健康與業(yè)余體育法》頒布后在政府的支持下得到了大幅提升,各體育組織的管理更加職業(yè)化。此外,許多的經(jīng)費(fèi)被分配到體育組織,使得更多的人參與到國家或國際競賽,一些體育項目的競技水平得到了提高,公共體育服務(wù)也得到發(fā)展。

2.3.4 開始重視競技體育的發(fā)展

1941年《國家身體健康法》沒有涉及競技體育的內(nèi)容,但《健康與業(yè)余體育法》則將競技體育視為國家體育發(fā)展的重要內(nèi)容。研究加拿大體育政策的許多學(xué)者都將《健康與業(yè)余體育法》視為加拿大聯(lián)邦政府正式介入加拿大競技體育發(fā)展的標(biāo)志。加拿大政府認(rèn)為,競技體育關(guān)系到國家榮譽(yù),這在冷戰(zhàn)時期尤為明顯。從加拿大憲法來看,凡是涉及整個國家的事務(wù)聯(lián)邦政府都有權(quán)介入,所以聯(lián)邦政府介入競技體育發(fā)展也具有合法性。通過《健康與業(yè)余體育法》,加拿大聯(lián)邦政府正式開始了從國家層面支持競技體育的發(fā)展。

3 加拿大《國家身體健康法》和《健康與業(yè)余體育法》對我國的啟示

3.1 立法和修法要符合社會發(fā)展的需求

從1943年的《國家身體健康法》到1961年《健康與業(yè)余體育法》的立法進(jìn)程可以看出,加拿大聯(lián)邦政府已經(jīng)充分認(rèn)識到體育對于國家和社會發(fā)展的重要作用,并將加拿大工業(yè)化、城市化進(jìn)程中所引起的國民健康水平的下降視為加拿大體育立法的主要動因。加拿大工業(yè)化和城市化的發(fā)展是《國家身體健康法》與《健康與業(yè)余體育法》立法的主要社會背景,立法目的就是促進(jìn)加拿大人的體育參與,通過發(fā)展體育提高加拿大人的健康水平。所以,《國家身體健康法》與《健康與業(yè)余體育法》中大量的條款主要是圍繞體育參與和健康促進(jìn)而訂立的,明確了政府對發(fā)展體育的責(zé)任和義務(wù),回應(yīng)社會發(fā)展對體育的需求。就我國而言,1995年頒布的《體育法》對我國體育事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是,我國目前已經(jīng)進(jìn)入了一個新的歷史發(fā)展階段,在這一新的發(fā)展進(jìn)程中,我國體育事業(yè)取得了飛躍式的發(fā)展,體育領(lǐng)域中的諸多新問題、新矛盾已經(jīng)無法由頒布于十幾年前的《體育法》來解決,所以根據(jù)當(dāng)前的社會發(fā)展進(jìn)程,適時修改《體育法》符合我國的現(xiàn)實需求,也符合體育立法的基本規(guī)律。

3.2 合理的政府介入

體育自治對于體育發(fā)展而言是非常重要的,而社會發(fā)展到一定的階段,當(dāng)體育與國民體質(zhì)健康和國家聲譽(yù)密切相關(guān)時,體育的發(fā)展需要政府的支持,比如與國民健康相關(guān)的公共體育服務(wù),與國家榮譽(yù)相關(guān)的競技體育,都需要政府的合理介入。《國家身體健康法》與《健康與業(yè)余體育法》反映了加拿大聯(lián)邦政府介入體育發(fā)展的進(jìn)程。但加拿大聯(lián)邦政府的這種對體育的介入則主要是對體育事業(yè)的促進(jìn),尤其是財政上的支持,并不是通過立法來干預(yù)各省市和體育組織的管理,所以聯(lián)邦政府介入的同時保證了體育組織的自治權(quán)。這樣的一種政府介入值得我們思考,因為在我國,政府體育主管部門對體育的介入一直以來廣受批評,政府主導(dǎo)型的體育發(fā)展方式在當(dāng)前的歷史發(fā)展階段體現(xiàn)出了諸多的問題,所以我國體育立法應(yīng)該改變這種政府主導(dǎo)型的體育管理體制,重新定位政府在體育發(fā)展中的角色,將以往政府“管理者”的角色轉(zhuǎn)變?yōu)閷w育事業(yè)發(fā)展的“支持者”“服務(wù)者”,維護(hù)體育組織的自治管理,減少行政干預(yù),這一點(diǎn)應(yīng)該在我國的《體育法》中加以明確。

3.3 明確體育管理機(jī)構(gòu)的構(gòu)成和權(quán)責(zé)

加拿大1943年的《國家身體健康法》和1961年《健康與業(yè)余體育法》中大量的條款都是圍繞建立一個專門的委員會來促進(jìn)體育的發(fā)展,規(guī)定了委員會的構(gòu)成、權(quán)責(zé)和義務(wù),以立法的形式賦予這一機(jī)構(gòu)的合法性。這對我國而言具有重要的借鑒意義,我國《體育法》僅僅在第四條規(guī)定“國務(wù)院體育行政部門主管全國體育工作……縣級以上地方各級人民政府體育行政部門或者本級人民政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)主管本行政區(qū)域內(nèi)的體育工作。”可以看出,我國《體育法》的這種規(guī)定非常的概括,僅僅規(guī)定了體育的管理機(jī)構(gòu),沒有明確體育管理機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)及相關(guān)權(quán)責(zé)、義務(wù)的分配和執(zhí)行,在實踐中造成了權(quán)責(zé)不清。所以,在我國《體育法》修改中,可以吸收加拿大的經(jīng)驗,對體育行政部門的職責(zé)、權(quán)力和義務(wù)加以具體明確,尤其是把體育行政管理部門與體育社會組織之間的責(zé)任和義務(wù)劃分清楚,建立政府體育主管部門的權(quán)力清單。事實上,明確體育管理機(jī)構(gòu)的構(gòu)成和權(quán)責(zé)就是對政府合理介入體育發(fā)展的具體化。此外,加拿大的兩部立法都規(guī)定了國家健康與福利部長為實現(xiàn)該法的目標(biāo)承擔(dān)責(zé)任,而我國的《體育法》并未明確實施該法的具體負(fù)責(zé)人或負(fù)責(zé)部門,從這一點(diǎn)看容易造成法的實施難以落實。

3.4 建立體育發(fā)展的財政支持制度

《國家身體健康法》在“綜合收入基金”中建立了“國家身體健康基金”,而《健康與業(yè)余體育法》規(guī)定,在“綜合收入基金”中每個財政年度500萬美元的財政撥款用于發(fā)展體育?？梢娡ㄟ^這兩部立法,加拿大建立了聯(lián)邦政府對體育的財政支持制度,通過對省級政府的財政支持,與省級政府就體育的發(fā)展通過針對具體發(fā)展計劃的“費(fèi)用分?jǐn)倕f(xié)議”開展合作。就我國而言,我國施行的是國家統(tǒng)一財政,但并沒有明確對體育的財政支持制度,所以我們可以在《體育法》中確立國家對省或地區(qū)的體育財政支持制度,就像目前國家對教育的投入一樣,確定政府對體育的投入標(biāo)準(zhǔn)。在我國《體育法》修改過程中還可以結(jié)合體育彩票基金制度,嘗試探索建立國家體育基金,資金來源可以是政府撥款、彩票以及企業(yè)、社會組織和個人的捐贈,尤其是要鼓勵社會組織或個人支持體育以及對支持體育事業(yè)進(jìn)行捐贈,對體育贊助、捐贈實行稅收減免,并探索信托等各種基金運(yùn)作模式。通過體育基金的建立,再結(jié)合對體育社會組織的規(guī)范化管理,將體育財政支持制度覆蓋到體育社會組織。

3.5 我國《體育法》應(yīng)該對“體育”等關(guān)鍵性概念進(jìn)行界定

加拿大《國家身體健康法》與《健康與業(yè)余體育法》的一個重要特點(diǎn)是在一開始就會用單獨(dú)一部分來對相關(guān)關(guān)鍵詞的含義進(jìn)行解釋。而《健康與業(yè)余體育法》更是在第13條規(guī)定,總督會同行政局可以制定規(guī)章文件來定義“健康”和“業(yè)余體育”的概念。在我國,關(guān)于“體育”這一概念一直存在著激烈的爭論,對于一部調(diào)整體育的法律而言,需要對“體育”從法律的層面對其進(jìn)行界定,這也是明確我國《體育法》調(diào)整的對象到底是什么,否則“體育”概念的模糊將影響到法的實施效果。

3.6 建立體育法實施的評估制度

加拿大《國家身體健康法》與《健康與業(yè)余體育法》都規(guī)定了對法實施的年度報告制度。每個財政年度,委員會都要提交法的年度實施報告,讓議會掌握法的實施動態(tài),尤其是對實施該法的財務(wù)情況進(jìn)行檢查。我國目前立法的普遍情況是重立法、輕實施,而《體育法》的實施效果也是受到質(zhì)疑,所以我國《體育法》修改可以考慮建立體育法實施的評估制度,對《體育法》的實施動態(tài)進(jìn)行檢查。目前我國也開始重視立法后評估工作,就體育立法而言,通過《體育法》修改建立立法評估制度,將提高《體育法》的實施效果,對其它法律的實施也會起到示范性作用。

3.7 以配套立法促進(jìn)法的實施

任何一部國家層面的法律都不是面面俱到的,很多法律都是較為概括,所以通過配套立法和配套政策來完善法的實施是許多國家的通常做法,這也是我國的立法傳統(tǒng)。在加拿大《國家身體健康法》與《健康與業(yè)余體育法》中都有對相關(guān)配套政策的制定進(jìn)行授權(quán),總督會同行政局可以為法的施行制定相關(guān)規(guī)章。這就為政府出臺相關(guān)配套法規(guī)提供了空間。我國《體育法》是基本法的性質(zhì),同時配套法規(guī)和地方性配套法規(guī)是我國的立法傳統(tǒng)。所以,我國《體育法》也可以做出授權(quán)規(guī)定,鼓勵國務(wù)院和地方政府根據(jù)《體育法》的基本目標(biāo)和內(nèi)容,出臺相關(guān)配套政策和地方性配套政策。

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Reseach and Enlightenment of Canada's National Physical Fitness Act and Fitness and Amateur Sport Act

JIANG Xi

Themodification of“Chinese Sports Law"has been an important task for China.This paper is concerned with Canada's sports law,specifically the 1943 National Physical Fitness Act and 1963 Fitness and Amateur Sport Act.The paper discusses the legislative background and contents of the two laws,with the conclusion that the 1943 National Physical Fitness Actand 1963 Fitness and Amateur Sport Act played an important role in late 20th century.The purpose of this study is to provide references for Chinese Sports Law.

Canada;sports;sports law;legislation

G80-051

A

1001-9154(2015)01-0055-07

G80-051

A

1001-9154(2015)01-0055-07

10.15942/j.jcsu.2015.01.010

國家社科基金項目(14CTY018)。

姜熙,在讀博士,講師,研究方向:體育法學(xué),E-mail:xiaojiqingfeng@sina.com。

上海政法學(xué)院體育法學(xué)研究中心,上海20170 Shanghai University of Political Sciences and Low,Shanghai 201701

2014-09-01