◎龍寧麗

中國(guó)非政府組織：以治理促發(fā)展

◎龍寧麗

一、中外之爭(zhēng)：中國(guó)存在一個(gè)市民社會(huì)嗎？

中外學(xué)者對(duì)鄧小平開(kāi)啟的中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革是否產(chǎn)生了一個(gè)市民社會(huì)存有激烈的爭(zhēng)論。其中，中國(guó)學(xué)者對(duì)中國(guó)的市民社會(huì)多持肯定和樂(lè)觀態(tài)度，西方學(xué)者卻認(rèn)為共產(chǎn)主義體制以及傳統(tǒng)儒家文化對(duì)權(quán)威的推崇不可能在中國(guó)催生出真正的市民社會(huì)，但市民社會(huì)的關(guān)鍵要素之一非政府組織，在數(shù)量和類型上的顯著增長(zhǎng)已經(jīng)成為當(dāng)代中國(guó)的一個(gè)顯著社會(huì)現(xiàn)象。改革開(kāi)放特別是20世紀(jì)80年代以來(lái)，大量的半官方和純民間的非政府組織不斷涌現(xiàn)，一改1978年以前完全由官方主導(dǎo)的社會(huì)發(fā)展格局。同時(shí)，一批更有效和更具影響力的非政府組織日益勃興，在政府向市場(chǎng)和社會(huì)分權(quán)的過(guò)程中獲得了廣闊的發(fā)展空間，甚至其中的某些非政府組織，一度被認(rèn)為是尋找中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革作用下社會(huì)變遷萌芽的線索，解讀市民社會(huì)中民主發(fā)育狀況的隱喻，理解社團(tuán)中政治因素影響的旁白，詮釋中國(guó)從國(guó)家主義走向國(guó)家法團(tuán)主義的注腳，在中國(guó)“總體性社會(huì)”格局解體的轉(zhuǎn)型中極大吸引了公眾的目光。

如果用西方的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量中國(guó)乃至世界其他地區(qū)的市民社會(huì)，毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)產(chǎn)生大量沖突甚至文化認(rèn)同上的災(zāi)難。著名文學(xué)理論家與批評(píng)家薩義德指出，西方文化長(zhǎng)期對(duì)亞洲和中東地區(qū)持有某種意識(shí)形態(tài)上的偏見(jiàn)，19世紀(jì)的西方國(guó)家常常在一種想象的浪漫中構(gòu)建所謂的東方世界，在此種傲慢的價(jià)值評(píng)判下被創(chuàng)造出來(lái)的東方圖景其實(shí)缺乏真實(shí)的根據(jù)。因此，他格外強(qiáng)調(diào)“東方主義”，所著的《東方學(xué)》就是要使產(chǎn)生于近代西方的“東方主義”，在確認(rèn)對(duì)方的過(guò)程中更清晰地辨認(rèn)出自己的本來(lái)面目。在眾多的非西方傳統(tǒng)中，日本經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)但市民社會(huì)與其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比卻顯得相對(duì)弱小，中國(guó)繼承了孔夫子模式下對(duì)權(quán)威高度尊崇的儒家傳統(tǒng)，印度有一個(gè)力量相對(duì)強(qiáng)大的市民社會(huì)，中東強(qiáng)調(diào)與伊斯

蘭文化相容的民主機(jī)制以及志愿社會(huì)，撒哈拉非洲則一直處于社會(huì)結(jié)構(gòu)、民主與政治機(jī)制嚴(yán)重沖突的失調(diào)狀態(tài)。拉美的情況十分復(fù)雜，這些非西方的傳統(tǒng)幾乎普遍超出了西方理論框架的解釋半徑，甚至在西方的傳統(tǒng)下，各國(guó)也發(fā)展出了不同的亞傳統(tǒng)：美國(guó)走上了不受束縛的利益集團(tuán)以及多元主義之路，盎格魯-撒克遜國(guó)家繼承了經(jīng)典的社會(huì)契約主義，德國(guó)十分強(qiáng)調(diào)法律、行政和官僚機(jī)制，俄羅斯則毫不猶豫地將沙皇的絕對(duì)權(quán)威帶入了現(xiàn)代政治秩序?？梢钥吹?，這些西方的傳統(tǒng)之間也沒(méi)有形成一個(gè)絕對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。這些差異不斷地提醒我們，市民社會(huì)在不同的文化中有不同的表現(xiàn)形式，市民社會(huì)對(duì)不同的人來(lái)說(shuō)也意味著不同的東西，我們尤其應(yīng)當(dāng)審慎地尋找想要的市民社會(huì)類型（Chambers&Kopstein，2001）。

知識(shí)鏈接

結(jié)社革命：20世紀(jì)80年代前后，非政府組織的數(shù)量無(wú)論是在發(fā)達(dá)國(guó)家還是在發(fā)展中國(guó)家都經(jīng)歷了空前的增長(zhǎng)，成為世界范圍內(nèi)的一個(gè)普遍社會(huì)現(xiàn)象，非政府組織在解決社會(huì)問(wèn)題、提供公共服務(wù)和社會(huì)福利等方面發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用。美國(guó)約翰-霍普金斯大學(xué)第三部門研究的權(quán)威學(xué)者萊斯特-薩拉蒙，將這一以自我組織、民間性、志愿性、非營(yíng)利性等為特征的非政府組織的結(jié)社行為，稱之為一場(chǎng)自下而上的全球性結(jié)社革命。

二、中國(guó)非政府組織：一個(gè)發(fā)展評(píng)估

承認(rèn)不同傳統(tǒng)之間的文化環(huán)境差異，就等于承認(rèn)全球的“結(jié)社革命”版圖并非是按照西方的結(jié)社標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一構(gòu)建的單一圖景，事實(shí)上，它由嫁接在獨(dú)特文化基因之上的、表現(xiàn)形式各異的市民社會(huì)拼接而成。中國(guó)的不同之處在于，非政府組織過(guò)去幾十年里一直在政府設(shè)定的空間內(nèi)發(fā)展，但這并沒(méi)有妨礙中國(guó)朝向構(gòu)建一個(gè)更積極的、富有活力的、有本土特色的市民社會(huì)努力。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)（民政部官方網(wǎng)站上公布的《民政部2013年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》），截止2013年底，全國(guó)登記注冊(cè)的非政府組織已經(jīng)達(dá)到54.7萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)9.6%；吸納社會(huì)各類人員就業(yè)636.6萬(wàn)人，比上年增加3.8%；形成固定資產(chǎn)1496.6億元；社會(huì)組織增加值為571.1億元，比上年增長(zhǎng)8.7%，占第三產(chǎn)業(yè)增加值比重為0.22%；接收各類社會(huì)捐贈(zèng)458.8億元?？陀^地看，這些數(shù)據(jù)與中國(guó)作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體的身份及實(shí)力還有些不匹配，但這僅是對(duì)在官方登記注冊(cè)組織的統(tǒng)計(jì)，學(xué)者何建宇（2004）等人指出，如果考慮到豁免登記、不予登記、備案登記以及未經(jīng)登記等復(fù)雜情況，中國(guó)目前的非政府組織數(shù)量恐怕已達(dá)800萬(wàn)個(gè)，中國(guó)對(duì)二十世紀(jì)九十年代全球的“結(jié)社革命”做出了重要貢獻(xiàn)。從這個(gè)角度看，有關(guān)中國(guó)不存在市民社會(huì)的判斷，僅是一種以西方價(jià)值為中心的論調(diào)，事實(shí)上真正讓多數(shù)西方學(xué)者感到不安的，是中國(guó)非政府組織在21世紀(jì)的發(fā)展證實(shí)了市民社會(huì)與共產(chǎn)主義體制的相容性，而他們恰恰對(duì)后者抱有某種天然的敵意與不寬容。

盡管有了明顯進(jìn)步，但中國(guó)非政府組織的總體發(fā)展程度仍偏低，數(shù)量少、資金匱乏、能力弱、類型及結(jié)構(gòu)分布不均衡，除受行業(yè)自身發(fā)展水平階段限制外，一個(gè)重要原因就是制度環(huán)境的抑制：稅收優(yōu)惠政策匱乏、利益表達(dá)機(jī)制不暢通、相關(guān)立法滯后及立法質(zhì)量低下、尋求業(yè)務(wù)主管單位作為縱向聯(lián)系機(jī)構(gòu)的雙重管理體制等，導(dǎo)致非政府組織志愿市場(chǎng)的低效甚至嚴(yán)峻的合法性生存危機(jī)，并讓公眾對(duì)國(guó)家是否真正有誠(chéng)意促進(jìn)市民社會(huì)發(fā)展感到疑慮。甚至有人指出，“非政府組織就好比是政府工作這道‘大菜’中的花椒茴香等大料，做菜的時(shí)候必須要放一點(diǎn)提提味，但在吃的時(shí)候卻又要揀出來(lái)”。

上述問(wèn)題確實(shí)不同程度的存在，政府也已經(jīng)意識(shí)到了并將之納入了公共政策改革議程。例如，國(guó)家“十二五”規(guī)劃明確提出要改進(jìn)社會(huì)組織管理，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會(huì)組織管理體制，中共十八屆二中全會(huì)和十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》進(jìn)一步明確，2017年要基本實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。在雙重登記管理制度上，正逐步試行對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織實(shí)行民政部門直接登記制度，一改過(guò)去沿襲已久的“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”體制。在

政府支持非政府組織發(fā)展方面，2012年財(cái)政部、民政部印發(fā)了《中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目資金使用管理辦法》，2013年國(guó)務(wù)院公布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，逐步加大了對(duì)非政府組織的資金扶持以及資金使用監(jiān)管力度。但正如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在中國(guó)的建立要?dú)v經(jīng)思想上的從辯爭(zhēng)到統(tǒng)一，制度上的從無(wú)到有、從不完善到完善，行動(dòng)上的從遲緩到迅速的漫長(zhǎng)過(guò)程一樣，發(fā)展中的問(wèn)題必然要在發(fā)展中解決，非政府組織發(fā)展制度環(huán)境的營(yíng)造也必然經(jīng)歷類似的曲折過(guò)程而逐步走向完善。

三、非政府組織：以治理促發(fā)展

隨著外部制度環(huán)境的不斷改善，對(duì)非政府組織發(fā)展的關(guān)注日益聚焦于組織自身的治理。討論非政府組織治理并非是要趕上一場(chǎng)國(guó)際時(shí)髦，事實(shí)上，治理的無(wú)效或低效已經(jīng)成為非政府組織發(fā)展的絆腳石。一些有全球影響力的非政府組織因資金濫用及腐敗、籌資中的欺騙行為、對(duì)易受影響人群濫用權(quán)力、信息不公開(kāi)、過(guò)度商業(yè)化等不當(dāng)行為而受到嚴(yán)厲抨擊，中國(guó)的非政府組織在這場(chǎng)“神話的破滅”浪潮中也未能獨(dú)善其身。事實(shí)上，非政府組織的治理危機(jī)在中國(guó)本土已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，不斷爆發(fā)的公益界丑聞?wù)谇治g一個(gè)高度依賴信任、對(duì)聲譽(yù)極其敏感的脆弱新生領(lǐng)域，人們?nèi)諠u意識(shí)到，非政府組織并不必然比政府更有效率，也不必然免遭第三方利益的侵蝕影響，更并不必然不追求營(yíng)利，有關(guān)“志愿失靈”、“誰(shuí)來(lái)監(jiān)管監(jiān)管者”的呼聲加劇了非政府組織社會(huì)信任下滑的速度，并進(jìn)一步強(qiáng)化了懷疑和不信任的論調(diào)。好在中國(guó)社會(huì)已經(jīng)覺(jué)醒，開(kāi)始要求對(duì)非政府組織進(jìn)行更有效和更良善的治理，更突出的是，非政府組織自身也意識(shí)到了治理的必要性，開(kāi)始積極尋求重構(gòu)社會(huì)信任的發(fā)展基石。

從可持續(xù)發(fā)展的角度看，無(wú)論如何強(qiáng)調(diào)非政府組織治理的重要性都不為過(guò)分。就市民社會(huì)本身而言，非政府組織總是與代表性、合法性、權(quán)利、民主、公正等概念聯(lián)系在一起，作為一種自我任命、自我選定的志愿聯(lián)合形式，它們尤其需要透過(guò)一套有效的治理機(jī)制和良好的治理績(jī)效證明自己與市民社會(huì)價(jià)值理念的相容，為爭(zhēng)取到公眾的信任與資源支持付出持續(xù)努力。非政府組織是廣義的公共治理中集體行動(dòng)的有效供給者。從更大的公共治理范疇看，非政府組織治理是當(dāng)代分散化的公共治理的重要組成部分，在政府重新定位其角色以應(yīng)對(duì)新技術(shù)革命挑戰(zhàn)的背景下，滿足社會(huì)不斷變化的需求，解決社會(huì)層出不窮的問(wèn)題，更有賴于各個(gè)社會(huì)行為者的行動(dòng)。

組織管理的一般理論認(rèn)為，所有權(quán)與控制權(quán)的分離是理解一切組織治理問(wèn)題的關(guān)鍵。所有權(quán)與控制權(quán)的分離產(chǎn)生委托—代理關(guān)系，要想解決委托—代理過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題，必須建立一套確保權(quán)力分立與制衡、并在實(shí)踐中真正運(yùn)轉(zhuǎn)的制度，防范各類不當(dāng)行為對(duì)各利益相關(guān)人合法利益的侵蝕，有效降低代理成本和代理風(fēng)險(xiǎn)，而這正是治理的目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)。事實(shí)上，對(duì)非政府組織而言，不僅存在所有權(quán)和控制權(quán)的分離，還存在所有權(quán)、控制權(quán)與受益權(quán)三者的分離——捐助人一旦完成捐助行為即喪失對(duì)捐助財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)控制權(quán)，受贈(zèng)人作為財(cái)產(chǎn)受托人負(fù)有對(duì)資產(chǎn)的處分、經(jīng)營(yíng)、管理等權(quán)利，但這種使用權(quán)受到了嚴(yán)格的約束，而作為非特定對(duì)象的受益人又是一個(gè)虛擬的社會(huì)主體，缺乏一種保證受益權(quán)實(shí)現(xiàn)的有效機(jī)制。這就不難理解為什么不同類型的非政府組織會(huì)存在這樣或那樣的問(wèn)題。例如，行業(yè)協(xié)會(huì)受制于出資方的控制，產(chǎn)生了會(huì)員主導(dǎo)的精英治理機(jī)制或由政府主導(dǎo)的行政化治理機(jī)制，民辦非企業(yè)單位存在借公益之名大肆斂財(cái)?shù)冗`背非營(yíng)利性剛性約束的行為，基金會(huì)的項(xiàng)目執(zhí)行脫離受益人的真實(shí)需求而表現(xiàn)為出資方的傲慢與偏見(jiàn)，等等。從這點(diǎn)看，在三權(quán)分離所帶來(lái)的所有者缺位、受益者不明確、受托人存在自利傾向的情況下，如何保證將非政府組織肩負(fù)的社會(huì)責(zé)任轉(zhuǎn)化為對(duì)整個(gè)社會(huì)而言具有約束機(jī)制的具體責(zé)任，恰是非政府組織治理義不容辭的職責(zé)和義務(wù)。

（龍寧麗，中共中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部副研究員/責(zé)編 劉玉霞）