◎肖存良

地方立法協(xié)商的程序分析：基于人民政協(xié)的視角

◎肖存良

中共十八屆三中全會(huì)報(bào)告指出，要“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”，提出了協(xié)商民主的程序化問(wèn)題；中共十八屆四中全會(huì)報(bào)告指出，要“健全立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制，開(kāi)展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用”，提出了人民政協(xié)立法協(xié)商問(wèn)題。事實(shí)上，在中共十八屆三中和四中全會(huì)正式把“立法協(xié)商”作為重要的協(xié)商內(nèi)容之前，人民政協(xié)立法協(xié)商已經(jīng)在部分地方省市政治實(shí)踐中自發(fā)存在，只是尚未從“自發(fā)”上升到“自覺(jué)”。而且，由于全國(guó)政協(xié)與地方政協(xié)是工作指導(dǎo)關(guān)系而不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，因而全國(guó)各省市在立法協(xié)商實(shí)踐中并沒(méi)有形成統(tǒng)一的程序，全國(guó)政協(xié)也沒(méi)有發(fā)布地方立法協(xié)商的統(tǒng)一程序，這種情況非常不利于立法協(xié)商的推進(jìn)和規(guī)范。本文從全國(guó)各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，基于人民政協(xié)的視角，對(duì)地方立法協(xié)商中的基本程序做一分析，希望這個(gè)問(wèn)題能夠引起重視，加快制定統(tǒng)一的立法協(xié)商程序，推動(dòng)立法協(xié)商有序發(fā)展。

一、地方立法協(xié)商的過(guò)程性程序

地方立法協(xié)商的過(guò)程性程序主要產(chǎn)生于地方立法過(guò)程之中，主要就是地方政協(xié)在地方立法過(guò)程中與中共地方黨委、地方政府和地方人大互動(dòng)所形成的結(jié)構(gòu)形態(tài)。在我國(guó)的立法主體中，地方性法律由地方人大及其常委會(huì)制定發(fā)布，地方性政府規(guī)章則由地方政府制定、地方人大通過(guò)之后發(fā)布，中共地方黨委在地方立法過(guò)程中實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，總攬全局，協(xié)調(diào)各方，決定地方立法中的重大體制和重大決策調(diào)整，但不具體干涉立法過(guò)程。這樣，地方立法協(xié)商實(shí)際上就涉及到地方政協(xié)與中共地方黨委、地方政府和地方人大之間的關(guān)系。從四者在

地方立法過(guò)程中的互動(dòng)關(guān)系與結(jié)構(gòu)形態(tài)來(lái)看，主要形成了兩種過(guò)程性程序。

一是中共地方黨委居中協(xié)調(diào)型協(xié)商程序。在地方立法協(xié)商過(guò)程中，地方人大及其中共黨組把法律草案通過(guò)中共地方黨委轉(zhuǎn)交給地方政協(xié)協(xié)商，地方政協(xié)組織委員提出意見(jiàn)之后，又通過(guò)地方中共黨委把法律草案及其修改意見(jiàn)轉(zhuǎn)交給地方人大，地方人大采納政協(xié)委員的意見(jiàn)建議。在這個(gè)過(guò)程中，中共地方黨委居中協(xié)調(diào)，總攬立法協(xié)商全過(guò)程。以2014年《北京市大氣污染防治條例》的協(xié)商過(guò)程為例。在這個(gè)過(guò)程中，首先是北京市人大常委會(huì)中共黨組將《北京市大氣污染防治條例》（草案）向中共北京市委常委會(huì)匯報(bào)。中共北京市委常委會(huì)研究之后，將法規(guī)草案交由北京市政協(xié)協(xié)商。北京市政協(xié)接到中共北京市委來(lái)函之后，組織政協(xié)委員對(duì)法律草案進(jìn)行協(xié)商，然后將委員們的協(xié)商成果進(jìn)行匯總，形成報(bào)告報(bào)送中共北京市委，再由中共北京市委轉(zhuǎn)北京市人大常委會(huì)立法參考。北京市人大常委會(huì)收到報(bào)告后，認(rèn)真研究、分析和采納，把采納報(bào)告也通過(guò)中共北京市委轉(zhuǎn)送北京市政協(xié)。至此，整個(gè)立法協(xié)商過(guò)程完全結(jié)束。

第二種過(guò)程性程序是兩次協(xié)商。我國(guó)地方立法的重要特征就是中共黨委領(lǐng)導(dǎo)下的部門立法，地方政府在中共地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下，將立法職權(quán)委托給相關(guān)行業(yè)或主管部門，由其擔(dān)任地方立法起草主體。相關(guān)行業(yè)或主管部門在法律草案起草完成之后交給政府法制辦，政府法制辦對(duì)法律草案審查之后，交給人民政協(xié)社會(huì)與法制委員會(huì)，人民政協(xié)社會(huì)與法制委員會(huì)組織政協(xié)委員對(duì)草案進(jìn)行協(xié)商，政協(xié)委員對(duì)法律草案提出意見(jiàn)建議之后，由人民政協(xié)社會(huì)與法制委員會(huì)送達(dá)政府法制辦，政府法制辦根據(jù)政協(xié)委員的意見(jiàn)建議和自身審查的意見(jiàn)建議，對(duì)法律草案進(jìn)行修改。政府法制辦將法律草案修改之后報(bào)送地方人大法工委，地方人大法工委收到之后對(duì)法律草案再次進(jìn)行審查，并在審查的同時(shí)再次送達(dá)人民政協(xié)進(jìn)行協(xié)商，人民政協(xié)社會(huì)與法制委員會(huì)再次組織委員對(duì)法律草案修改稿提出意見(jiàn)建議，并送達(dá)人大法工委，最后由人大法工委送交地方人大或人大常委會(huì)審查通過(guò)，正式頒布。在整個(gè)立法過(guò)程中，中共地方黨委和政府、人大的黨組都對(duì)立法過(guò)程實(shí)行總攬與協(xié)調(diào)。這樣，地方立法協(xié)商的完整程序?qū)嶋H上包含了兩次協(xié)商過(guò)程，一次是人民政協(xié)與政府法制辦的協(xié)商，一次是人民政協(xié)與人大法工委的協(xié)商。人民政協(xié)在這個(gè)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了與政府和人大的互動(dòng)，這是立法協(xié)商的過(guò)程性程序。就目前而言，上海等部分地方省市在立法協(xié)商過(guò)程中完整地履行了這個(gè)程序，進(jìn)行了兩次協(xié)商，大部分地方省市在立法協(xié)商過(guò)程中只有一次協(xié)商，即地方人大與地方政協(xié)之間的協(xié)商或地方政府與地方政協(xié)之間的協(xié)商。

兩次協(xié)商的過(guò)程性程序有利于防止部門立法的弊端。如前所述，我國(guó)地方立法中的部門立法特征決定了起草立法草案的部門也是法律的最終實(shí)施部門，相關(guān)行業(yè)或主管部門在地方立法上既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”，這樣就不可避免地會(huì)導(dǎo)致相關(guān)行業(yè)或主管部門在法律草案起草過(guò)程中把行業(yè)利益或部門利益放到法律草案中去，造成“立法主體在立法時(shí)受狹隘的部門利益驅(qū)動(dòng)，使得立法時(shí)造成條塊分割不清，部門權(quán)力利益化，部門利益合法化的現(xiàn)象加重，部門利益割裂了整體利益。出現(xiàn)了很多起草部門不顧權(quán)力的設(shè)置和利益的合理分配，只顧擴(kuò)大自己部門的權(quán)力或只考慮部門的利益的現(xiàn)象?！?/p>

筆者曾就上述問(wèn)題對(duì)上海市政協(xié)進(jìn)行了采訪，獲悉情況如下：帶有明顯部門利益痕跡的立法草案送到政府法制辦之后，政府法制辦覺(jué)得非常難以處理，政府法制辦一方面希望平衡部門利益，制定出良法，另一方面又由于同屬政府部門而難以對(duì)部門利益進(jìn)行強(qiáng)有力的同體監(jiān)督，因而政府法制辦非常希望引進(jìn)人民政協(xié)這種第三方力量來(lái)對(duì)法律草案進(jìn)行協(xié)商，從外部監(jiān)督立法過(guò)程，而且政協(xié)委員來(lái)自各個(gè)層面，代表社會(huì)各個(gè)階層，能夠使法律代表各個(gè)階層的利益，具有較強(qiáng)的社會(huì)代表性，立法協(xié)商有利于最終剔除其中的部門利益痕跡和不合理?xiàng)l款。所以政府法制辦對(duì)人民政協(xié)立法協(xié)商非常積極，甚至人民政協(xié)有些應(yīng)接不暇（上海市政協(xié)工作人員告訴筆者，上海市政府

法制辦希望到人民政協(xié)進(jìn)行協(xié)商的法律草案達(dá)幾十件，而人民政協(xié)每年只能承接十幾件至二十件）。與此同時(shí)，兩次協(xié)商的過(guò)程性程序也使得人民政協(xié)要就同一個(gè)法律草案組織政協(xié)委員協(xié)商兩次，可能造成政協(xié)委員重復(fù)協(xié)商的情況。另外，由于法律草案在由人大送達(dá)人民政協(xié)協(xié)商之前已經(jīng)經(jīng)過(guò)了多次修改協(xié)商，因而人民政協(xié)第二次協(xié)商修改之處不可能很多，這也影響到政協(xié)委員參與協(xié)商的積極性。這是兩次協(xié)商實(shí)踐操作中存在的弊端。

二、地方立法協(xié)商的機(jī)制性程序

地方立法協(xié)商的機(jī)制性程序主要是指保障地方立法協(xié)商過(guò)程有序展開(kāi)的相關(guān)工作機(jī)制。關(guān)于地方立法協(xié)商工作機(jī)制，全國(guó)也沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范。筆者從地方政協(xié)與地方人大、地方政府和中共地方黨委互動(dòng)的角度，對(duì)全國(guó)各地的立法協(xié)商機(jī)制性程序進(jìn)行了整理。具體包括以下幾個(gè)方面：

1.聯(lián)合發(fā)文推動(dòng)立法協(xié)商機(jī)制。一種方式是中共地方黨委、地方人大和地方政協(xié)聯(lián)合發(fā)文推動(dòng)立法協(xié)商機(jī)制。如大連市1997年由中共市委、市政府、市政協(xié)三家聯(lián)合下發(fā)了《大連市制定地方法規(guī)和政府規(guī)章政治協(xié)商程序暫行規(guī)定》。另一種方式是地方政協(xié)社法委與地方人大法工委和地方政府法制辦聯(lián)合發(fā)文推動(dòng)立法協(xié)商機(jī)制，如南京市2004年由市政協(xié)社法委與市人大法制委和市政府法制辦聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)南京市地方立法協(xié)商工作的意見(jiàn)》和《關(guān)于加強(qiáng)南京市政府立法協(xié)商工作的意見(jiàn)》。

2.聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。地方政協(xié)社法委與地方政府法制辦和地方人大法工委定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，討論地方立法協(xié)商工作。如南京市從2004年開(kāi)始就建立了三方聯(lián)席會(huì)議制度。

3.地方政協(xié)社法委與地方政府法制辦和地方人大法工委簽訂合作協(xié)議推進(jìn)立法協(xié)商機(jī)制。2010年，上海市政協(xié)社法委與上海市政府法制辦簽訂立法協(xié)商工作備忘錄，此后上海市政府提交上海市人大常委會(huì)議審議的所有地方性法規(guī)（草案）全部在上海市政協(xié)聽(tīng)取了意見(jiàn)。2013年，上海市政協(xié)“社法委與市人大常委會(huì)法工委簽署了《關(guān)于本市地方性法規(guī)（草案）聽(tīng)取市政協(xié)委員意見(jiàn)工作備忘錄》，明確今后市人大制定和修訂的地方性法規(guī)（草案）、五年立法規(guī)劃（草案）和年度立法計(jì)劃（草案）等，在市人大常委會(huì)議一審之后、二審之前都要到市政協(xié)聽(tīng)取委員的意見(jiàn)?！贝送猓?014年，上海市政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)還與上海市人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)簽署工作備忘錄，就人大相關(guān)立法和監(jiān)督調(diào)研加強(qiáng)合作。

4.立法協(xié)商的反饋機(jī)制。一種方式是地方政府法制辦向地方政協(xié)社法委反饋意見(jiàn)建議采納情況。根據(jù)上海市政協(xié)社法委2011年對(duì)10件法律草案采納情況的統(tǒng)計(jì)，“市政協(xié)委員共提出修改意見(jiàn)232條，采納和部分采納154條，平均采納率達(dá)66.4%。其中《上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》的采納率高達(dá)93%”。另一種方式是地方政協(xié)對(duì)立法后的法律實(shí)施狀況進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果轉(zhuǎn)告地方政府法制辦或相關(guān)政府部門。杭州市政協(xié)就進(jìn)行了這方面的探索。

除此之外，福建、浙江、遼寧等省也都制定了關(guān)于加強(qiáng)立法協(xié)商工作的意見(jiàn)；河北省政協(xié)還召開(kāi)了全省性的立法協(xié)商座談會(huì)；成都市建立了地方立法協(xié)商專家組，專門進(jìn)行立法協(xié)商的咨詢工作；等等。

三、小結(jié)

目前，全國(guó)尚無(wú)統(tǒng)一的立法協(xié)商程序，上文只是根據(jù)對(duì)全國(guó)各地立法協(xié)商的經(jīng)驗(yàn)考察，從人民政協(xié)與政治體系中的政黨、政府和人大互動(dòng)的視角出發(fā)，把地方立法協(xié)商程序概括為過(guò)程性程序和機(jī)制性程序兩個(gè)方面。筆者認(rèn)為，有必要從這兩個(gè)方面出發(fā)，就立法協(xié)商形成全國(guó)相對(duì)統(tǒng)一的過(guò)程性和機(jī)制性程序，通過(guò)統(tǒng)一程序來(lái)推動(dòng)地方立法協(xié)商的有序發(fā)展。并且，地方省市也有這方面的需求，如上海市政協(xié)主席吳志明就在2014年的全國(guó)“兩會(huì)”上發(fā)出了由全國(guó)政協(xié)提出統(tǒng)一的立法協(xié)商程序的呼吁。

（肖存良，復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，復(fù)旦大學(xué)統(tǒng)戰(zhàn)理論研究基地研究員/責(zé)編 劉玉霞）