李　達(dá)　胡紅霞　王俊程

(云南師范大學(xué)　云南昆明　650500)

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云南省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展：現(xiàn)狀、困境與策略

李達(dá)胡紅霞王俊程

(云南師范大學(xué)云南昆明650500)

【摘要】近年來，云南省按照十八大提出的“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的要求,高度重視城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展，并積極探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有效途徑，取得了階段性成效。本文通過分析云南省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)狀，找出了云南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中存在的主要問題，提出優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快貧困連片地區(qū)的幫扶力度、推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)政策等四個(gè)方面的措施。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)一體化；制約因素；對(duì)策

2015年2月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)?！兑庖姟贰皣@城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)”。如何縮小城鄉(xiāng)差距、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)基本現(xiàn)代化，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的重要問題，也是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)中需要解決的焦點(diǎn)問題。加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間的發(fā)展力度，重點(diǎn)在農(nóng)村，而那些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的貧困農(nóng)村是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的難點(diǎn)所在。本文以云南省為典型研究區(qū)域，以全面落實(shí)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策為目標(biāo)支持，來探討云南省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要癥結(jié)和內(nèi)在原因，找出解決的路徑，以期對(duì)云南省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有所啟示。

一、典型性研究：聚焦云南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展現(xiàn)狀

云南作為西南邊疆地區(qū)的一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，在全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過程中，農(nóng)村處于劣勢(shì)，是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中的主要矛盾。在今后城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過程中，經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)保持高增長(zhǎng)、城鄉(xiāng)一體化是否取得明顯成效，取決于“三農(nóng)”問題解決的好壞。具體來看，云南城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展呈現(xiàn)以下現(xiàn)狀：一是地形特殊，城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展難度大。云南省地處云貴高原中心區(qū)，由于特殊的地形條件云南的高原面積省約占全省國(guó)土面積的94%，而盆地(又稱壩子)面積卻只占約6%。首先，在全省6%的盆地土地上，集中了大約67%的人口，33%的耕地(約3000萬畝左右)。盆地面積狹小且數(shù)量少，無法提供太多土地來用于城市建設(shè)的發(fā)展，土地資源的不足給云南省的城市擴(kuò)張帶來了很大的困難，進(jìn)而制約了大中城市的發(fā)展，為云南省城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展帶來了現(xiàn)實(shí)的難度。二是民族呈多樣化分布，文化差異大。截止2011年，除漢族以外，全省少數(shù)民族人口數(shù)達(dá)1545.18萬人，占全省人口總數(shù)的33.37%，是全國(guó)少數(shù)民族人口數(shù)超過千萬的3個(gè)省區(qū)(廣西、云南、貴州)之一。在云南的這些少數(shù)民族中，絕大多數(shù)居住在廣大偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，主要以落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活為主。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)滯后發(fā)展帶來的影響，少數(shù)民族的群眾在接受文化教育方面和漢族群眾存在較大的差異?？傮w上來講，漢族的文化發(fā)展總體上要優(yōu)于少數(shù)民族，云南內(nèi)陸少數(shù)民族文化發(fā)展要優(yōu)于邊疆少數(shù)民族地區(qū)。同時(shí)，少數(shù)民族文化的封閉性和內(nèi)在性導(dǎo)致其在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程中產(chǎn)生局部失衡與不協(xié)調(diào)，小范圍的民族糾紛、民族沖突依然存在。三是云南連片特困地區(qū)貧困規(guī)模大、程度深、類型復(fù)雜、脫貧難度大。云南4大連片特困地區(qū)除了2013年現(xiàn)存高達(dá)590.7萬貧困人口規(guī)模外，其農(nóng)村扶貧對(duì)象的貧困程度更深，4個(gè)集中連片特困地區(qū)的深度貧困人口占云南全省深度貧困人口的90%以上。由于云南4大集中連片特困地區(qū)的地理環(huán)境更為惡劣、地理位置更為偏僻，這導(dǎo)致云南省城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展難度更大。

二、深層分析：進(jìn)一步還原問題的本質(zhì)和難點(diǎn)

近年來，云南省堅(jiān)持“十七個(gè)統(tǒng)籌”的指導(dǎo)方針，致力于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)，并取得了階段性成效。但是，相比全國(guó)大部分省區(qū)，云南省城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程還很落后，城鄉(xiāng)之間的差距還很大，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展帶有很大的艱巨性和長(zhǎng)期性。云南省要最終形成“以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)促城”的城鄉(xiāng)一體發(fā)展格局，有幾個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題不容回避。

(一)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡

云南地處國(guó)土的西南邊陲，是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及地域環(huán)境的影響，三大產(chǎn)業(yè)之間的產(chǎn)值失調(diào)比較明顯；第一產(chǎn)業(yè)的比例最高，從業(yè)人口最多，但發(fā)展落后；第二產(chǎn)業(yè)除去煙草和少量工業(yè)支撐全省工業(yè)發(fā)展以外，全省的工業(yè)發(fā)展都處于比較落后的水平。而受到工業(yè)化水平的影響，云南的城鎮(zhèn)化水平率低，到目前為止，形成了一個(gè)特大城市(昆明市)、1個(gè)大城市(曲靖市)、3個(gè)中等城市、12個(gè)小城市、108個(gè)縣城、1175個(gè)小城鎮(zhèn)組成的城鎮(zhèn)體系[1]。由于城鎮(zhèn)化發(fā)展不充分帶來的影響，導(dǎo)致第三產(chǎn)業(yè)主要集中在少數(shù)的大中城市，而輻射小城市和縣鎮(zhèn)的力度偏小，帶來的產(chǎn)值和經(jīng)濟(jì)效益失衡現(xiàn)象比較明顯。從三大產(chǎn)業(yè)比重來看，云南省的第一產(chǎn)業(yè)的比重有所下降，但幅度不大，近三年來基本趨于穩(wěn)定，平均保持在16%左右，說明農(nóng)業(yè)發(fā)展的落后局面依舊沒有得到明顯改善；第二產(chǎn)業(yè)的比重五年間沒有明顯的變化，平均保持在43%左右，究其原因，主要還是依靠煙草工業(yè)和部分重工業(yè)的支持發(fā)展；第三產(chǎn)業(yè)比重有稍微的上升，主要原因是由于城市的加快發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)的規(guī)模有所擴(kuò)大，但發(fā)展水平依舊低下，后勁不足。

(二)貧困地區(qū)連片化，扶貧難度大

根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》的精神，按照“集中連片、突出重點(diǎn)、全國(guó)統(tǒng)籌、區(qū)劃完整”的原則[2]，政府在全國(guó)范圍內(nèi)共劃分了14個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)，加上西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州共680個(gè)縣。在全國(guó)14個(gè)連片特困地區(qū)中云南省有滇西邊境山區(qū)、烏蒙山區(qū)、迪慶藏區(qū)、滇貴黔石漠化地區(qū)4個(gè)集中連片特困地區(qū)，這4個(gè)集中連片特困區(qū)中占有85個(gè)縣(市/州)，涉及的縣級(jí)單位數(shù)量居全國(guó)第一，見表1。

截止2013年，云南4大連片特困地區(qū)現(xiàn)存貧困人口規(guī)模高達(dá)590.7萬，其中，農(nóng)村扶貧對(duì)象的貧困程度更深，4個(gè)集中連片特困地區(qū)的這些貧困人口分布在1075個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)上，其中深度貧困人口超過3000人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有116個(gè)，深度貧困人口占云南全省深度貧困人口的90%以上,數(shù)量居全國(guó)第一，見下圖1。

表1　 云南省內(nèi)集中連片特殊困難地區(qū)名單

數(shù)據(jù)來源：中央政府門戶網(wǎng)站 扶貧辦網(wǎng)站http://www.gov.cn/gzdt/2012-06/14/content_2161045.htm 整理得出

如圖1所示，在云南的這4個(gè)集中連片特困區(qū)中，滇西連片特困地區(qū)是云南省貧困最為集中的地區(qū)，農(nóng)村扶貧對(duì)象為267.8萬人，以高原山區(qū)和生態(tài)環(huán)境惡化為主要特征；在云南省的85個(gè)國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣中，有56個(gè)縣集中在滇西地區(qū)。與云南其它地方相比，這些集中連片特困地區(qū)城鄉(xiāng)差距更大，相對(duì)貧困問題日益突出。相較于發(fā)達(dá)的中東部地區(qū)，中東部地區(qū)在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中任務(wù)相對(duì)單一，而在云南連片特困地區(qū)，不僅要推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更多的是要為消除貧困而努力，這些貧困人群不擺脫貧困狀態(tài)，云南省建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)就不能早日實(shí)現(xiàn)。

(三)農(nóng)村基礎(chǔ)事業(yè)和公共服務(wù)建設(shè)滯后

在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，由于各項(xiàng)政策的傾斜程度不同，云南省在城市和農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)上存在著嚴(yán)重的兩級(jí)差異。強(qiáng)大的政策和資金支持為城市的持續(xù)發(fā)展注入了新的活力，綜合廣場(chǎng)、高檔商業(yè)區(qū)、地標(biāo)建筑等建設(shè)迅速，城市供電、供水、供氣、郵政、通信等保障能力大大提高，交通條件和城市居住環(huán)境不斷改善。但相對(duì)而言，廣大農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施總體上仍較為落后；在云南的絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，交通、水利、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生水平的提高。一是交通條件落后。由于農(nóng)村地區(qū)的地勢(shì)復(fù)雜多樣，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，投入到交通建設(shè)上的資金不足，使得農(nóng)村地區(qū)的交通狀況成為制約本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。鄉(xiāng)村道路的質(zhì)量等級(jí)還處于十分落后的情況，特別是在一些偏遠(yuǎn)的邊境村落，村里還沒有形成一條主干道路，村民農(nóng)作和外出活動(dòng)極不方便。二是水利水電投入建設(shè)不足。由于自然地理?xiàng)l件和財(cái)政資金的限制，云南廣大農(nóng)村地區(qū)居民和農(nóng)業(yè)水利化程度低，滿足居民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的用水困難。盡管在國(guó)家直接的幫扶和云南省的投入下，逐漸加大了對(duì)水利水電工程的進(jìn)度，但是總體上來看還存在很大的缺口。近年來，云南連續(xù)出現(xiàn)旱情，對(duì)水利電力的剛性需求大，現(xiàn)有的水利水電設(shè)施不能滿足農(nóng)村生產(chǎn)生活的需求。三是電力通訊建設(shè)程度低。云南是全國(guó)6個(gè)還沒有完全實(shí)現(xiàn)“戶戶通電”的省份之一，由于地處西南邊陲，山區(qū)、半山區(qū)占國(guó)土面積的94%，少數(shù)民族村寨分散，電力基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。截至2012年初，但全省仍然有7.735萬戶農(nóng)戶未通電[3]。

在公共服務(wù)體系的建設(shè)上，城鄉(xiāng)之間差距也較大，城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系的建設(shè)還遠(yuǎn)沒有達(dá)到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。第一，城鄉(xiāng)教育差距。近年來，國(guó)家和地方加大了對(duì)基礎(chǔ)教育的投入，云南農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育階段入學(xué)人口增長(zhǎng)迅速。但在學(xué)前教育和高層次教育方面，云南城鄉(xiāng)之間的差距明顯，和全國(guó)的差距更大。表現(xiàn)為學(xué)前教育和義務(wù)教育階段教育機(jī)會(huì)的城鄉(xiāng)差距、城鄉(xiāng)學(xué)生接受高等教育的機(jī)會(huì)分配不均、城鄉(xiāng)教師素質(zhì)水平不平衡，教育公共服務(wù)設(shè)施存在著明顯的差距。第二，城鄉(xiāng)醫(yī)療差距。城鄉(xiāng)衛(wèi)生投入不均等、醫(yī)療衛(wèi)生資源地區(qū)分布差距、醫(yī)療水平和醫(yī)療專業(yè)人員在城鄉(xiāng)分布的差距。三是城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障。城鎮(zhèn)居民享受的養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目多于農(nóng)村居民、服務(wù)保障覆蓋面大于農(nóng)村居民、標(biāo)準(zhǔn)高于農(nóng)村居民、層次高于農(nóng)村居民。四是最低生活保障。城市居民補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每人每月282元，而享受農(nóng)村最低生活保障農(nóng)村居民補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每人每月94元，城市和農(nóng)村居民的人均最低生活保障的差距達(dá)到了3:1。因此，如何消除城鄉(xiāng)社會(huì)保障之間的差異，更好地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是目前迫切需要解決的一大難題。

(四)體制機(jī)制不夠健全，缺乏創(chuàng)新舉措

從本質(zhì)上來講，導(dǎo)致云南省城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的最根本因素是制度因素，這種制度因素是目前云南省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中最根本性的難題。一直以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展存在著“重城市建設(shè)、輕農(nóng)村發(fā)展，重城鎮(zhèn)居民投入、輕農(nóng)村群眾幫扶”的特點(diǎn)。雖然，改革開放以來，“重城市、輕農(nóng)村”的趨勢(shì)有了一定的改善，但城鄉(xiāng)二元差異的結(jié)構(gòu)制度依然存在，城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制仍然不健全。目前看來，體制機(jī)制不健全主要表現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、戶籍制度、社會(huì)保障制度等方面的改革與創(chuàng)新不夠，在很大程度上制約著城鄉(xiāng)之間差距的縮小以及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展?，F(xiàn)階段，公共服務(wù)體制以照顧城市發(fā)展為主，對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的傾斜力度偏小。城鄉(xiāng)居民在各方面保障方面還存在不合理的政策限制。另外，農(nóng)村金融體系還不健全，廣大農(nóng)村群眾貸款難現(xiàn)象比較普遍，由于得不到政府大幅度幫扶，貸款也無法獲得資金，這在很大程度上對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)造成了破壞，資金問題制約了農(nóng)村的發(fā)展，進(jìn)而影響了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程?？傮w而言，城市居民在各種政策保障方面的待遇要遠(yuǎn)優(yōu)于農(nóng)村居民，城鄉(xiāng)居民在享受體制政策上面的差異情況十分突出。

三、策略選擇：實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)的跨越與創(chuàng)新

進(jìn)入21世紀(jì)以來，云南省在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程中，以工業(yè)化、市場(chǎng)化來指導(dǎo)“三農(nóng)”工作，我們看到了云南省面臨的重大機(jī)遇和具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。國(guó)家實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，為云南省提供了良好的政策環(huán)境和發(fā)展機(jī)遇；建立中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)和大湄公河區(qū)域合作，將進(jìn)一步開拓云南經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展空間；另外，云南所獨(dú)有的資源優(yōu)勢(shì)、多樣民族文化和區(qū)位優(yōu)勢(shì)為云南的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供強(qiáng)有力的支持。在新的歷史時(shí)期，云南省要利用好自身特有的優(yōu)勢(shì)和面臨的歷史機(jī)遇，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程。

(一)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

具體而言，從以下三個(gè)方面著手：第一，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。云南省各級(jí)政府在實(shí)際的工作中，應(yīng)以“因地制宜，突出特色”為指導(dǎo)思想，對(duì)不同農(nóng)村經(jīng)濟(jì)區(qū)域給予不同的政策導(dǎo)向。在農(nóng)村漁業(yè)地區(qū)應(yīng)調(diào)整漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變低產(chǎn)漁業(yè)的生產(chǎn)模式，促進(jìn)漁業(yè)向特色化、科技化、外向高效型產(chǎn)業(yè)邁進(jìn)；各地需要改變傳統(tǒng)的發(fā)展模式，逐步形成特色突出、優(yōu)勢(shì)明顯的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。第二，發(fā)揮第二產(chǎn)業(yè)強(qiáng)大的支撐作用。云南省根據(jù)自身的現(xiàn)實(shí)情況，著重發(fā)展特色工業(yè)，繼續(xù)保持煙草產(chǎn)業(yè)對(duì)云南第二產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)大支撐優(yōu)勢(shì)，做大做強(qiáng)煙草工業(yè)，走特色品牌化道路，推出核心競(jìng)爭(zhēng)力的煙卷產(chǎn)品，不斷提高云南煙草在市場(chǎng)上的占有率和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)本地特色工業(yè)的多元化發(fā)展。三是大力發(fā)展旅游業(yè)。利用云南獨(dú)特的自然優(yōu)勢(shì)和文化民族特色優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展特色旅游產(chǎn)業(yè)。要注重規(guī)范旅游市場(chǎng)，塑造旅游形象，形成以“昆明-大理-麗江-香格里拉”為核心品牌的旅游產(chǎn)品路線。同時(shí)輔助其它旅游支線，使云南全省形成一個(gè)強(qiáng)大的旅游網(wǎng)絡(luò)。

(二)加快連片特困地區(qū)的扶貧力度

現(xiàn)階段，國(guó)家級(jí)和省級(jí)扶貧攻堅(jiān)的省、縣兩級(jí)實(shí)施規(guī)劃已正式通過省政府批復(fù)，進(jìn)入全面實(shí)施階段。第一，加大扶貧政策對(duì)連片特困區(qū)的支持。各級(jí)政府給予貧困地區(qū)政策上的扶持和傾斜，把政策支持的優(yōu)勢(shì)深入到貧困地區(qū)群眾的心中，不斷給貧困地區(qū)加快發(fā)展、迎頭趕上提供更為強(qiáng)勁的動(dòng)力和信心。第二，加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的幫扶力度。云南要擺脫貧困狀態(tài)，重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展滯后的邊疆民族農(nóng)村地區(qū)，可以說沒有農(nóng)村地區(qū)的脫貧致富，就沒有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的良好發(fā)展。因此，在建設(shè)過程中，不斷擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍,加大對(duì)云南農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，強(qiáng)化各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的投入。第三，鼓勵(lì)各類民間資本資金投入。在政策上給予各類民間資本政策優(yōu)惠，吸引和鼓勵(lì)各類民間資本投入到農(nóng)村地區(qū)，在帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)解決一部分人的就業(yè)問題。同時(shí)加大宣傳力度,充分發(fā)揮民間慈善機(jī)構(gòu)作用，調(diào)動(dòng)民間濟(jì)貧救困、助學(xué)助殘等方面的積極性，促進(jìn)社會(huì)慈善捐贈(zèng)、福利彩票等多渠道籌集社會(huì)幫困救助資金，形成一方有難、多方支援的良好社會(huì)氛圍。第四，發(fā)展扶貧開發(fā)領(lǐng)域的國(guó)際交流與合作。云南毗鄰東南亞國(guó)家，在地緣政治和經(jīng)濟(jì)上占據(jù)一定的優(yōu)勢(shì)，隨著云南橋頭堡戰(zhàn)略、中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)和大湄公河區(qū)域合作的建立和推進(jìn)，為云南的發(fā)展迎來了新的歷史機(jī)遇。云南的廣大農(nóng)村地區(qū)要利用這些優(yōu)勢(shì)，積極創(chuàng)造條件，在發(fā)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，通過合作爭(zhēng)取國(guó)際組織和發(fā)達(dá)國(guó)家援助性扶貧項(xiàng)目，調(diào)動(dòng)NGO組織參與政府扶貧開發(fā)項(xiàng)目，以加快連片特困地區(qū)人民擺脫貧困的步伐。當(dāng)前，把扶貧開發(fā)融入到當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展中，不斷開發(fā)自己優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)；有旅游資源的地區(qū)開發(fā)旅游產(chǎn)品和旅游線路，有作物經(jīng)濟(jì)價(jià)值的地區(qū)進(jìn)行特色農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)。第五，開發(fā)扶貧工程的后續(xù)跟蹤服務(wù)機(jī)制。加強(qiáng)扶貧資金的管理和監(jiān)督力度，防止地方政府貪污挪用扶貧基金，通過階段評(píng)估，來鞏固扶貧效果；地方領(lǐng)導(dǎo)在扶貧開發(fā)的工作上起著第一線作用，對(duì)政策應(yīng)該在實(shí)際運(yùn)行過程中加以調(diào)整，應(yīng)防止扶貧邊緣化。

(三)加大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化建設(shè)力度

對(duì)于基礎(chǔ)薄弱的云南農(nóng)村地區(qū)來說，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要工程之一，也是實(shí)現(xiàn)本區(qū)域全面小康建設(shè)的重要前提。一是加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加大公路建設(shè)力度，實(shí)現(xiàn)主干線公路網(wǎng)絡(luò)布局和等級(jí)結(jié)構(gòu)趨于合理；同時(shí)大力提升二級(jí)以上公路占干線公路比重；加大貧困村村內(nèi)道路建設(shè)，改善群眾的出行條件。對(duì)于城鄉(xiāng)交通體系，完善城鄉(xiāng)公交運(yùn)營(yíng)體系，實(shí)施鄉(xiāng)村巴士計(jì)劃，從而形成快捷便利的城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)。二是各級(jí)政府需加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的幫扶建設(shè)。在水利設(shè)施建設(shè)的過程中，首先需要加大大中型水利設(shè)施的建設(shè)，主要目的是為適宜灌溉的農(nóng)田提供穩(wěn)定的灌溉用水。其次加大對(duì)“五小水利①”的建設(shè)，“五小水利”的建設(shè)主要是為了彌補(bǔ)大中型水利設(shè)施建設(shè)的不足，在山區(qū)、半山區(qū)和不適宜建設(shè)大中型水利設(shè)施的地方修建小水窖、小水池，將雨水積蓄起來用于灌溉。目前，“五小水利”的建設(shè)主要由農(nóng)戶投入和看管為主。因此，政府在資金上應(yīng)加大對(duì)“五小水利”幫扶力度。第三，加快電力基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度。全面加強(qiáng)農(nóng)村電網(wǎng)改造工作，真正落實(shí)《全面解決無電人口用電問題三年行動(dòng)計(jì)劃(2013-2015)》政策相關(guān)精神，在農(nóng)村居住分散、輸電偏遠(yuǎn)地區(qū)做好宏觀規(guī)劃，合理布局變壓站或增設(shè)變壓器，保證電壓，保證居民正常用電。

針對(duì)城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)供給的現(xiàn)實(shí)差距，建議從以下三個(gè)方面加以解決。一是教育方面。積極改善農(nóng)村地區(qū)的薄弱學(xué)校辦學(xué)條件，按照“相對(duì)集中，方便入學(xué)”的原則布局農(nóng)村小學(xué)；對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)義務(wù)階段的在校學(xué)生全面實(shí)施免費(fèi)教育，并在生活上給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助；支持發(fā)展農(nóng)村的學(xué)前教育，在政策上和實(shí)際過程中保證學(xué)前兒童的入學(xué)率；在政策和待遇上加大對(duì)農(nóng)村教師的投入力度，使其績(jī)效工資保持和城鎮(zhèn)不相上下的水平，以激發(fā)其投入教育的積極性和主動(dòng)性。二是醫(yī)療方面。加大對(duì)農(nóng)村醫(yī)療社保的宣傳，同時(shí)加大對(duì)農(nóng)村醫(yī)療設(shè)備以及人員的投入力度，保證每個(gè)村均有合格的衛(wèi)生室和專業(yè)的醫(yī)生；另外，要深化農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)綜合改革，實(shí)施中西部醫(yī)生特崗計(jì)劃。繼續(xù)提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療的籌資標(biāo)準(zhǔn)和保障水平，完善重大疾病保險(xiǎn)和救助制度，推動(dòng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌[4]。三是社會(huì)保障方面。在云南的農(nóng)村地區(qū)，由于貧困程度深，社會(huì)保障體系落后，農(nóng)村地區(qū)老無所養(yǎng)的人口比例超過了內(nèi)地和發(fā)達(dá)地區(qū)。因此，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)努力完善農(nóng)村最低生活保障制度，加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障經(jīng)費(fèi)的規(guī)范管理，防止村干部惡意的侵吞和挪用資金；同時(shí)，要盡早構(gòu)建完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

(四)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)政策，弱化體制和政策障礙

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果[5]。一是深化戶籍制度改革，打破勞動(dòng)力流動(dòng)障礙，促進(jìn)人口有序流動(dòng)。在城鎮(zhèn)一體化的建設(shè)過程中，為了體現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的公平性，引導(dǎo)城鄉(xiāng)人口合理有序流動(dòng)，就要逐步取消農(nóng)村群眾身份向城鎮(zhèn)身份轉(zhuǎn)換的限制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，把農(nóng)村人口融入到城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的體系中來，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍管理一體化。二是建立完善財(cái)政支農(nóng)法制保障體系。擴(kuò)大財(cái)政支農(nóng)的規(guī)模，提高法定比例；改善財(cái)政支農(nóng)支出的結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移制度建設(shè)，縮小地區(qū)差別，致力于更大范圍內(nèi)改變農(nóng)業(yè)農(nóng)村落后面貌，實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展。三是加強(qiáng)社會(huì)保障法律法規(guī)建設(shè)，保護(hù)進(jìn)城農(nóng)民工權(quán)益。從保護(hù)農(nóng)民工利益的角度出發(fā)，勞動(dòng)監(jiān)察、工商行政執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)對(duì)用工不規(guī)范、惡意侵犯農(nóng)民工權(quán)益的企業(yè)實(shí)行嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)制裁和行政處罰。

四、結(jié)語

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是一項(xiàng)廣泛而系統(tǒng)的工程，不僅要實(shí)現(xiàn)好農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，維護(hù)農(nóng)民的利益；同時(shí)也要兼顧好城市的發(fā)展，為發(fā)展和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化提供支撐。當(dāng)前，政府應(yīng)充分發(fā)揮其主導(dǎo)作用，把城鄉(xiāng)之間的全面發(fā)展提升到戰(zhàn)略高度，以思想理念改變?yōu)橄葘?dǎo)，以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為建設(shè)重點(diǎn)，以加大連片特困地區(qū)的扶貧力度為手段，不斷推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化建設(shè)；進(jìn)而從根本上弱化在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中的體制和政策障礙?？傊?，只有多措并舉，才能打破城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)分治的局面，才能真正地為農(nóng)村群眾創(chuàng)造一個(gè)與城市居民均等的生產(chǎn)和生活環(huán)境，進(jìn)而為早日實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化奠定良好的基礎(chǔ)。

注釋

①“五小水利”是指：小水窖、小水池、小塘壩、小水溝、小抽水站。

參考文獻(xiàn)

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Integration of Urban and Rural Development in Yunnan Province:

Status, Difficulties and Strategies

LI Da, HU Hong-xia, WANG Jun-cheng

(Yunnan Normal University, Kunming 650500, Yunnan, China)

Abstract:In recent years, Yunnan province, according to the requirement to “promote the urban and rural integration development” proposed in 18th Party Congress, attaches great importance to the urban and rural economic and social development as a whole, explore the effective ways for urban and rural integration development and makes an initial achievement. Through analyzing the present situation of the urban and rural integration development in Yunnan province, the main problems in the process of the development are found out. Four countermeasures are put forward: the optimization of industrial structure, speeding up support strength in linked poverty stricken areas, promoting the construction of urban and rural infrastructure and public services, take overall consideration of urban and rural policy.

Key words:The urban and rural integration; Restricting factors; Countermeasures

【中圖分類號(hào)】F127

【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A

【文章編號(hào)】1672-4860(2015)03-0068-06