張　慶　周　文

(1. 四川外國語大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院　重慶　400031；

2. 西南科技大學(xué)外國語學(xué)院　四川綿陽　621010)

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中國與巴西外交政策的構(gòu)建與互動(dòng)——基于中央與地方關(guān)系的視角

張慶1周文2

(1. 四川外國語大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院重慶400031；

2. 西南科技大學(xué)外國語學(xué)院四川綿陽621010)

【摘要】作為新興市場國家的代表，中國和巴西在相似的國家利益訴求下增進(jìn)了合作，擴(kuò)大了影響，取得明顯成效。但同時(shí)，兩國也在諸如經(jīng)貿(mào)往來、外交理念等領(lǐng)域存在分歧。兩國如何能夠在互利共贏的同時(shí)減少摩擦，成為近年來研究的重點(diǎn)?；谘氲仃P(guān)系，可以構(gòu)建起兩國在國內(nèi)政治和國際政治領(lǐng)域的不同身份。通過考察中巴各自的雙重身份，有助于分析兩國在不同層次上的互動(dòng)關(guān)系，從而優(yōu)化外交方略的制定，達(dá)到對(duì)外交往的目的。

【關(guān)鍵詞】央地關(guān)系；中巴關(guān)系；身份構(gòu)建；互動(dòng)

進(jìn)入21世紀(jì)，以中國和巴西為代表的一批新興市場國家，逐漸在國際舞臺(tái)上展現(xiàn)出其發(fā)展?jié)摿?。廣袤的土地、豐富的勞動(dòng)力、多樣化的資源成為拉動(dòng)兩個(gè)國家乃至全球經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎。與此同時(shí)，全球化時(shí)代的經(jīng)濟(jì)一體化特征，決定了任何國家很難憑一己之力在國際競爭中脫穎而出。而中國和巴西的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和國際地位的訴求，使得巴西成為中國新的外交重點(diǎn)和重要的國際合作對(duì)象。中國和巴西同屬發(fā)展中大國，在國內(nèi)政治和國際政治領(lǐng)域分別有著特色鮮明的身份塑造。就巴西而言，在國內(nèi)政治領(lǐng)域，是拉美地區(qū)分權(quán)的代表，中央對(duì)地方權(quán)力下放的方式和力度領(lǐng)先于其他大多拉美國家；在國際政治領(lǐng)域，隨著國力不斷增強(qiáng)，巴西爭當(dāng)?shù)貐^(qū)領(lǐng)袖和世界大國的訴求愈發(fā)強(qiáng)烈。同理，中國在國內(nèi)政治中以深化市場與政府職能的改革為核心，中央和地方的權(quán)力關(guān)系將會(huì)進(jìn)一步平衡與協(xié)調(diào)，在國際政治領(lǐng)域中國將不再只是國際規(guī)則的遵守者和參與者，更要爭取全球規(guī)則制定的話語權(quán)?？梢?，基于權(quán)力關(guān)系可以構(gòu)建出中國與巴西雙重身份的特征，雖然兩國的政治體制不同，但從一定程度上說，兩國的身份呈現(xiàn)出某種同構(gòu)性。這也要求中國在與巴西互動(dòng)中注意交往層次的多樣化，力求淡化具有對(duì)抗和沖突性質(zhì)的利益表達(dá)，以滿足本國的發(fā)展需求。

一、權(quán)力視角下巴西的雙重身份

(一)國內(nèi)政治：拉美地區(qū)分權(quán)的代表

巴西是發(fā)展中國家政治和財(cái)政分權(quán)最為明顯的國家之一[1]。其分權(quán)的進(jìn)程始于軍政府末期。相比拉美地區(qū)其他還政于民的國家，巴西在權(quán)力下放的序列上有較突出的特點(diǎn)。根據(jù)圖里亞·法雷迪(Tulia G. Falleti)的分權(quán)理論，中央向地方下放的權(quán)力可分為政治權(quán)、財(cái)政權(quán)和社會(huì)管理權(quán)，權(quán)力下放序列的不同會(huì)造成不同的分權(quán)效果。一般說來，若地方首先獲取政治權(quán)力，會(huì)發(fā)現(xiàn)自己處于有利的談判地位，可以增加在次輪改革中的利益訴求。在次輪分權(quán)中，地方政府會(huì)要求得到財(cái)政權(quán)，最后才會(huì)落實(shí)到管理權(quán)，并且這種管理權(quán)是有充分財(cái)政支持的。這種分權(quán)的結(jié)果(P→F→A)能夠保證地方政府享有較高自治程度和權(quán)力運(yùn)行的自由度。反之，如果地方政府首先獲得管理權(quán)，則不能保證相應(yīng)的財(cái)政資源伴隨著管理權(quán)一起下放到地方政府，因?yàn)榈胤秸疀]有足夠的政治權(quán)與中央討價(jià)還價(jià)，結(jié)果只能是地方政府過多依賴來自中央的資源轉(zhuǎn)移。這種分權(quán)的序列(A→F→P)使中央掌握著權(quán)力下放的時(shí)間、步驟和內(nèi)容，地方政府并未得到太多自治權(quán)。當(dāng)然，在權(quán)力分配變革進(jìn)程中，中央和地方都是權(quán)力的博弈者，權(quán)力的分配序列除了依據(jù)自我強(qiáng)化的因果機(jī)制外，還可能出現(xiàn)反制作用的因果機(jī)制，即當(dāng)?shù)胤饺〉霉芾頇?quán)后，全力在第二輪權(quán)力博弈中取得政治權(quán)，從而提升了其在權(quán)力分配中的地位，為第三輪獲取財(cái)政權(quán)的分配優(yōu)勢(shì)奠定基礎(chǔ)(A→P→F)。這3種分權(quán)序列代表了3種類型的分權(quán)模式，第一種是地方主導(dǎo)型，如巴西；第二種是國家主導(dǎo)型，如阿根廷；第三種屬于折中模式，如墨西哥[2](如表1)。

表1　分權(quán)序列：基于分權(quán)后果的假設(shè)

資料來源：Falleti, T. G. Decentralization and subnational politics in Latin America[M]. New York: Cambridge University Press, 2010: 56.

雖然軍政府時(shí)期的政治和財(cái)政集權(quán)造成了地方政府對(duì)中央政府很大程度的依附性，但是軍政府并未完全關(guān)閉民意表達(dá)的渠道，而是允許有限度地選舉和競爭，承認(rèn)反對(duì)黨“巴西民主運(yùn)動(dòng)”的存在，為以后的政治力量對(duì)比變化提供了前提條件。在菲格雷多執(zhí)政時(shí)期，政府向國會(huì)提交直接選舉州長議案，意在控制民主化進(jìn)程，認(rèn)為一定程度的權(quán)力下放會(huì)加強(qiáng)北部和東北部地區(qū)的保守勢(shì)力，使得最終的民主進(jìn)程呈現(xiàn)出保守型特征[3]。隨著反對(duì)黨在地方贏得一系列州、市立法機(jī)構(gòu)選舉的勝利，再加上20世紀(jì)80年代初政黨和選舉制度的改革，軍政府迫切需要來自地方的支持以增加對(duì)抗反對(duì)黨的政治資本，于是中央逐步擴(kuò)大了州、市一級(jí)的財(cái)政自主權(quán)。1983年通過憲法修正案(Emenda Passos Porto)，增加了地方政府資源的占有比例，擴(kuò)大了州、市政府分享聯(lián)邦稅收的份額?！斑@一以執(zhí)政黨參議院名義命名的法案表明，國會(huì)議員的政治效忠不再僅僅以黨派劃線，而且已明顯表現(xiàn)為聯(lián)邦與各州、市當(dāng)局的利益分野?！盵4]1988年的憲法改革，成為巴西財(cái)政權(quán)改革的標(biāo)志性事件。根據(jù)周刊VEJA的調(diào)查，94.3%的代表贊成財(cái)稅改革以增加州、市政府的收入[5]。在巴西分權(quán)序列上的最后一環(huán)是社會(huì)管理權(quán)的下放。在教育領(lǐng)域，巴西于1996年成立了一項(xiàng)擁有財(cái)政支持的再分配計(jì)劃——“小學(xué)教育發(fā)展和教師補(bǔ)助基金”(Fundo de Manuten??o e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valoriza??o do Magistério)，根據(jù)在校學(xué)生人數(shù)來分配源自聯(lián)邦政府的資源。在州和市的資源分配上，這項(xiàng)計(jì)劃明顯傾向于將資源向市轉(zhuǎn)移，且效果顯著：1994年市一級(jí)地區(qū)擁有全部公立小學(xué)的75%，教師的37%，學(xué)生的36%；到2000年，這3項(xiàng)數(shù)據(jù)分別升到80%，52%和51%[6]。在醫(yī)療領(lǐng)域，伴隨著1988年憲法改革成立了“國家聯(lián)合健康系統(tǒng)”(Sistema único de Saúde)，憲法明確規(guī)定該健康系統(tǒng)本著權(quán)力下放的原則由各級(jí)政府獨(dú)立管理。

巴西的權(quán)力下放模式使得國家政治的重心向地方傾斜，中央占政府收支總額比重明顯下降，各州政府不僅享有法定的稅收、資金轉(zhuǎn)移的權(quán)力，還可以獨(dú)立舉債并經(jīng)營自己的銀行[7]。1980年代至1990年代前期，州、市政府開支遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其收入，積累了巨額債務(wù)。地方當(dāng)局通過操縱本州國會(huì)議員迫使中央政府承擔(dān)其債務(wù)負(fù)擔(dān)。至2000年，巴西聯(lián)邦政府已經(jīng)累計(jì)承擔(dān)了地方當(dāng)局超過1000億美元的債務(wù)[8]。在1993-1994年間，巴西受到高通脹的威脅，繼而實(shí)施了著名的雷亞爾計(jì)劃。該計(jì)劃有效抑制了通貨膨脹，維護(hù)了宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，同時(shí)也在一定程度上約束了地方政府的財(cái)政自主權(quán)。盧拉第一屆政府時(shí)期(2003-2006)聯(lián)邦政府加大了財(cái)政控管和資源分配的權(quán)力。在這期間，由聯(lián)邦政府主導(dǎo)的財(cái)政刺激計(jì)劃和金融刺激計(jì)劃分別增長了77%和60%[9]。需要注意的是，始于上世紀(jì)90年代的卡多佐政府到本世紀(jì)盧拉政府的權(quán)力再分配，似乎帶有“重新集權(quán)”的特征。但這種權(quán)力再分配并不是政治意義上的集權(quán)，而只是“功能”上的集權(quán)努力[10]，即當(dāng)?shù)胤綑?quán)力過重且國家面臨嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)困難或發(fā)展不平衡時(shí)，聯(lián)邦政府做出的權(quán)力調(diào)整。本質(zhì)上，這種調(diào)整并未改變巴西的聯(lián)邦制及其分權(quán)色彩。

(二)國際政治：爭當(dāng)?shù)貐^(qū)領(lǐng)袖和世界大國

隨著巴西經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，其國際地位也在逐步提升。特別在盧拉政府時(shí)期，巴西在地區(qū)和全球事務(wù)中發(fā)揮了重要影響力。

1.爭當(dāng)?shù)貐^(qū)領(lǐng)導(dǎo)者

巴西積極推進(jìn)南美地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化的努力由來已久。早在1985年，時(shí)任巴西總統(tǒng)的薩爾內(nèi)與阿根廷總統(tǒng)阿方辛簽訂了一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)合作和一體化的雙邊協(xié)議，6年后，這項(xiàng)協(xié)議的內(nèi)容被整合進(jìn)亞松森條約(the Treaty of Asunción)，繼而創(chuàng)建了南方共同市場(Mercosur)，旨在提高成員國(巴西、阿根廷、巴拉圭、烏拉圭)之間的自由貿(mào)易。與此同時(shí)，美國從1994年開始推動(dòng)建立美洲自由貿(mào)易區(qū)(FTAA)，消除所有拉美國家(除古巴外)之間的貿(mào)易壁壘，但這項(xiàng)計(jì)劃在長達(dá)9年的談判之后落空。美洲自貿(mào)區(qū)最終的失敗除了技術(shù)和政策的分歧外，地區(qū)政治變動(dòng)也是一個(gè)關(guān)鍵因素。1999年爆發(fā)的巴西金融危機(jī)使卡多佐政府無暇他顧，全力投身于振興國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)之中，2001年爆發(fā)的阿根廷經(jīng)濟(jì)危機(jī)進(jìn)一步淡化了拉美國家政府簽訂旨在服務(wù)于美國經(jīng)濟(jì)利益的合作協(xié)議。在巴西國內(nèi)，人們對(duì)華盛頓共識(shí)的質(zhì)疑甚囂塵上，繼而演變成對(duì)任何由美國主導(dǎo)的建立自由貿(mào)易區(qū)的強(qiáng)力抵制。

實(shí)際上，巴西所抵制的并不是地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作與一體化，而只是美國的主導(dǎo)地位而已。巴西爭做地區(qū)主導(dǎo)突出地反映在其為地區(qū)一體化，特別是南美一體化做出的努力之中。南美一體化的思想最早源于19世紀(jì)初的“解放者”玻利瓦爾。進(jìn)入21世紀(jì)，由于巴西的強(qiáng)力推動(dòng)，這個(gè)計(jì)劃在2004年舉行的第三屆南美首腦會(huì)議中初見成效。會(huì)議簽署的庫斯科宣言(the Cuzco Declaration)，啟動(dòng)了南美國家共同體(SACN)的建立。該組織要求成員國之間形成共同貨幣、一個(gè)免關(guān)稅的共同市場和一個(gè)地區(qū)議會(huì)，最終目的是希望形成南美洲合眾國。2008年在盧拉主持的第三屆峰會(huì)上，該組織被南美國家聯(lián)盟(UNASUR)所取代，為地區(qū)資源和交通網(wǎng)絡(luò)的一體化、移民政策以及相關(guān)事宜都設(shè)立了目標(biāo)。此外，2008年12月份盧拉召集各國元首倡導(dǎo)成立南美防務(wù)委員會(huì)，“為了增強(qiáng)南美地區(qū)安全性，并以此作為保證民主穩(wěn)定和人民全面發(fā)展的基礎(chǔ)，為世界和平做出貢獻(xiàn)?！盵11]雖然于2011年12月2日成立的拉美及加勒比共同體(CELAC)對(duì)南美國家聯(lián)盟的使命和價(jià)值形成了一定挑戰(zhàn)，但巴西在新組織里的作用仍是不可忽視的，“將會(huì)對(duì)加強(qiáng)組織內(nèi)部的聯(lián)系和紐帶起到關(guān)鍵作用。”[12]巴西在注重提升南美一體化進(jìn)程的同時(shí)也在不斷拓寬地區(qū)合作范圍。2008年12月，在巴西巴伊亞州舉行了包括33個(gè)拉美加勒比國家的拉加一體化和發(fā)展峰會(huì)(CALC)，有意將CALC和原來的里約集團(tuán)整合成一個(gè)新的地區(qū)組織。

總結(jié)巴西在地區(qū)事務(wù)中發(fā)揮的作用，可以發(fā)現(xiàn)如下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，在有巴西參與的地區(qū)組織，特別是由巴西主導(dǎo)的地區(qū)組織中，刻意排除了美國、加拿大和歐盟的參與和影響力。第二，除CALC和CELAC外，巴西參與的大多地區(qū)組織多為南美組織，將墨西哥、中美洲和加勒比地區(qū)國家排除在外，因?yàn)樵诎臀骺磥?，這些地方多為美國所控制。第三，巴西在地區(qū)合作事務(wù)上的積極努力乃至其領(lǐng)導(dǎo)者地位被大多南美國家所承認(rèn)。

2.努力成為世界大國

巴西的國家利益和外交訴求不只限于南美地區(qū)，在其綜合實(shí)力逐步提升的同時(shí)，眼光也放得更加長遠(yuǎn)，尋求在世界范圍與他國的交流合作，共謀發(fā)展。在巴西外交各個(gè)階段里，始終沒有放棄發(fā)展成為一個(gè)世界性大國的夙愿。自獨(dú)立以來，巴西努力與各時(shí)期的大國交好以換取他們的認(rèn)可。在剛獨(dú)立的19世紀(jì)初，巴西延續(xù)葡萄牙的傳統(tǒng)努力與英國搞好關(guān)系，得到英國的承認(rèn)。20世紀(jì)初，巴西轉(zhuǎn)變了以歐洲為中心的外交戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)而向在國際舞臺(tái)上迅速崛起的美國建立了同盟關(guān)系，以此來減輕被西班牙語國家包圍的壓力。雖然巴西的外交實(shí)踐一直貫徹實(shí)用主義，但其外交宗旨——大國夢(mèng)——從未動(dòng)搖過，而英國和美國只不過被巴西在不同發(fā)展階段工具化了，是巴西借以倚重的對(duì)象罷了?！鞍臀髯粤詠碇鸩介_發(fā)出了一種可稱為‘國際戰(zhàn)略’的東西，它是社會(huì)精英層在對(duì)外交往中對(duì)自身及其行為的定位、設(shè)想和謀劃，它有一以貫之的目標(biāo)和靈活多樣、因地因時(shí)制宜的途徑和手段。其成敗得失可以具體分析，但已具備了國際戰(zhàn)略最核心的要素——戰(zhàn)略思維?！盵13]進(jìn)入新世紀(jì)，巴西的國際戰(zhàn)略變得更加具有自主性和平等性，從原來倚靠某個(gè)大國換取被承認(rèn)地位到如今的倡導(dǎo)平等合作、互利共贏，巴西的外交對(duì)象國更趨多元化。自2009年成立的“金磚四國”(BRIC)到2011年擴(kuò)容成“金磚國家”(BRICS)，都體現(xiàn)了巴西的這種外交策略。5國雖在國情、制度方面有巨大差異，但在保增長、保民生的共同使命下走到了一起。更為重要的是，以金磚國家為代表的新興市場國家在國際事務(wù)決策中可以發(fā)出更大的聲音。相比之下，世界貿(mào)易組織(WTO)卻由于多哈回合談判的最終失敗而黯然失色，悄然將全球經(jīng)濟(jì)合作的主導(dǎo)權(quán)讓位于新興市場國家和另一個(gè)有巴西參與的國際機(jī)制——20國集團(tuán)(G20)。

2014年世界杯和2016年奧運(yùn)會(huì)都在巴西舉行，兩次盛會(huì)相隔時(shí)間之短，對(duì)于提升巴西的國際地位是難得的機(jī)遇。羅塞夫總統(tǒng)執(zhí)政后，其外交政策相比盧拉時(shí)期有了一定變化，巴美關(guān)系將成為對(duì)外政策的重點(diǎn)，并將在一些敏感問題上做出必要調(diào)整以縮小與美國之間的分歧，同時(shí)樹立愿意承擔(dān)責(zé)任的國際形象。[14]應(yīng)該注意到，巴西對(duì)外政策的變化仍然沒有改變其實(shí)用主義的路線以及躋身世界大國的夙愿。

二、權(quán)力視角下中國的雙重身份

(一)國內(nèi)政治：深化市場與政府職能的改革

中國的政府間權(quán)力分配進(jìn)程與國家經(jīng)濟(jì)體制的變革息息相關(guān)。中國是單一制國家，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央集權(quán)是其典型特征。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的變化，社會(huì)權(quán)力制度需要做出相應(yīng)調(diào)整。在我國的市場經(jīng)濟(jì)改革中，權(quán)力制度的調(diào)整相對(duì)于經(jīng)濟(jì)改革而言總是呈現(xiàn)出一定的滯后性，經(jīng)濟(jì)改革表現(xiàn)出受舊體制和舊權(quán)力格局限制的特點(diǎn)。但從總體趨勢(shì)看，從集權(quán)到分權(quán)的轉(zhuǎn)變是不可逆的[15]。改革開放以來，我國的權(quán)力下放對(duì)象不僅是地方政府，還有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的非政府主體，如企業(yè)自主權(quán)的增大，農(nóng)民從事生產(chǎn)的自由度的提升等等。在諸多類型的權(quán)力中，決策權(quán)的下放對(duì)于建立以市場為基礎(chǔ)的資源配置方式至關(guān)重要。“只有在決策權(quán)不(高度)集中的情況下市場機(jī)制才能發(fā)揮作用，從這個(gè)意義上說，權(quán)力下放或權(quán)力分散是市場經(jīng)濟(jì)的核心?！盵16]

總體上說，中國的中央地方權(quán)力調(diào)整走的是漸進(jìn)的道路。1982年版《憲法》規(guī)定了處理中央地方關(guān)系的基本原則，并且對(duì)中央和地方政府的職權(quán)進(jìn)行了原則性的劃分。1994年迎來了財(cái)政權(quán)的重新分配——分稅制改革。雖然從表面看改革的結(jié)果是提高了中央財(cái)政收支占財(cái)政總支出的比重，但地方財(cái)政收支從原來由中央決定轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤降姆ǘ?quán)利和義務(wù)。因此，從這個(gè)角度看，分稅制也具有分權(quán)的特征。在一輪接一輪的經(jīng)濟(jì)改革中，我國的地方政府逐漸從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的中央政府代理人轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)條件下的利益主體[17]。

進(jìn)入新世紀(jì)，中國仍強(qiáng)調(diào)深化市場改革，轉(zhuǎn)變政府職能。最近公布的《十八屆三中全會(huì)公報(bào)》更是強(qiáng)調(diào)了市場的作用：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”[18]與之配套，《公報(bào)》還說明了政府在政治領(lǐng)域的改革方向：“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，必須保證人民當(dāng)家作主為根本，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度……要推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，發(fā)展基層民主?！盵19]對(duì)基層民主和基層群眾自治制度的重視，是我國新一輪權(quán)力分配的改革方向和必然結(jié)果。

(二)國際政治：爭取全球規(guī)則制定的話語權(quán)

改革開放30多年來，中國隨著自身綜合國力的極大增強(qiáng)，國際地位也有了大幅提升。在對(duì)外貿(mào)易方面，中國逐步取代了美國，成為亞、非、拉甚至歐洲一些地區(qū)性大國的最大貿(mào)易伙伴。中國強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)總量、外匯儲(chǔ)備、出口能力、對(duì)外投資、內(nèi)需拉動(dòng)等已經(jīng)為中國積聚起巨大的國際經(jīng)濟(jì)影響力[20]。于是，中國在諸如IMF和世界銀行這些原來由西方發(fā)達(dá)國家，特別是美國主導(dǎo)的全球性組織中增加了發(fā)言的分量并獲得一定限度的決策權(quán)。

在后危機(jī)時(shí)代，世界上的超級(jí)大國正在謀劃布局世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中自己的主導(dǎo)權(quán)。2008年之前，中國主要靠“摸著石頭過河”，通過一切可能的途徑趕超西方經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國。而在今天，當(dāng)我們已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，第一大出口國和第三大投資國，就需要按照大國的游戲規(guī)則來進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。為了使中國在未來的財(cái)富格局中處于有利地位，我們不能一味按照其他國家制定的規(guī)則來發(fā)展，因?yàn)橐?guī)則設(shè)定的背后，是以本國國家利益至上為前提條件的。今天，美國已經(jīng)在亞洲環(huán)太平洋地區(qū)啟動(dòng)了“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議”(TPP)規(guī)則的設(shè)定，并且和歐洲開始了“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)議”(TTIP)規(guī)則的設(shè)定。這些協(xié)議規(guī)定，成員國之間必須保持相當(dāng)高的開放度和自由度，以提高對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的刺激強(qiáng)度。中國要與未來的世界接軌，乃至參與全球經(jīng)濟(jì)格局規(guī)則的制定，首先必須適應(yīng)這種高開放的、自由的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。中國已經(jīng)開始在這個(gè)方面有所嘗試，如2013年9月29日設(shè)置的上海自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)就是一個(gè)很好的例子?！白再Q(mào)區(qū)最大的亮點(diǎn)之一，就是應(yīng)該加快開放中國金融業(yè)的‘投資金融’業(yè)務(wù)，從而更好地調(diào)動(dòng)全球的金融資源和金融服務(wù)的能力，幫助中國企業(yè)實(shí)現(xiàn)‘走出去’的發(fā)展戰(zhàn)略?！盵21]提高金融業(yè)的服務(wù)效率，意味著把企業(yè)未來的發(fā)展?jié)摿裤y行的服務(wù)支持提前實(shí)現(xiàn)，這對(duì)于調(diào)動(dòng)創(chuàng)業(yè)者的自主性和創(chuàng)新能力具有極大的促進(jìn)作用。另外，未來中國“全球化金融”服務(wù)模式的創(chuàng)立，離不開離岸人民幣業(yè)務(wù)的拓展。事實(shí)上，一個(gè)主權(quán)貨幣如果能在世界舞臺(tái)上站住腳，這對(duì)于提升該國的國際影響力具有至關(guān)重要的作用。今天，中國已經(jīng)逐步過渡到“深水區(qū)”的改革，在不斷侵犯到既得利益者的利益空間時(shí)，阻力可想而知。但是，我們非常欣慰地看到中央本著“壯士斷腕”的勇氣，敢于不斷嘗試，體現(xiàn)了新一輪改革的決心。《十八屆三中全會(huì)公報(bào)》指出：“適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新形勢(shì)，必須推動(dòng)對(duì)內(nèi)對(duì)外開放相互促進(jìn)、引進(jìn)來和走出去更好結(jié)合，促進(jìn)國際國內(nèi)要素有序自由流動(dòng)、資源高效配置、市場深度融合，加快培育參與和引領(lǐng)國際經(jīng)濟(jì)合作競爭新優(yōu)勢(shì)，以開放促改革。要放寬投資準(zhǔn)入，加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，擴(kuò)大內(nèi)陸沿邊開放?！盵22]在中央的政策支持下，中國將逐步從全球經(jīng)濟(jì)行為規(guī)則的執(zhí)行者轉(zhuǎn)變成參與者，最后過渡到制定者的角色。

三、基于權(quán)力關(guān)系的中巴互動(dòng)分析

從上文的分析可以看出，中國和巴西兩國基于在國內(nèi)政治與國際政治領(lǐng)域不同的權(quán)力訴求，分別構(gòu)建起各自的身份認(rèn)同，如表2所示

表2　中巴各自雙重身份的構(gòu)建

從不同的身份出發(fā)，中國-巴西互動(dòng)關(guān)系可以概括為：大國國家政府間關(guān)系(B2-C2)；地方政府合作關(guān)系(B1-C1)；聯(lián)邦政府同中國地方的關(guān)系(B2-C1)；中央政府同巴西地方的關(guān)系(B1-C2)。清楚理解不同的互動(dòng)關(guān)系，有助于不同的對(duì)外關(guān)系交往主體準(zhǔn)確把握合作對(duì)象，以更高的效率實(shí)現(xiàn)對(duì)外交往的目的。

(一)大國國家政府間關(guān)系(B2-C2)

近年來，中巴在共同的對(duì)外戰(zhàn)略訴求中接觸頻繁，且不斷升級(jí)合作規(guī)格。中巴關(guān)系整體發(fā)展平穩(wěn)。兩國除了在“金磚國家”機(jī)制內(nèi)的互動(dòng)之外，在諸如20國集團(tuán)、氣候談判、敘利亞危機(jī)、伊朗核問題等重大事務(wù)上也保持著交流和協(xié)商。2012年，兩國政府更是將雙邊關(guān)系提升為“全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，簽署《十年合作規(guī)劃》。此外，兩國央行建立規(guī)模為1900億人民幣/600億雷亞爾的雙邊本幣互換機(jī)制；簽署有關(guān)建立中巴氣象衛(wèi)星聯(lián)合中心和生物技術(shù)中心的合作文件，以及經(jīng)貿(mào)、海關(guān)、農(nóng)業(yè)、科技、文化、教育交流等多項(xiàng)雙邊合作文件。這些項(xiàng)目也使兩國此前簽署的《共同行動(dòng)計(jì)劃》逐步得到落實(shí)[23]。

另一方面，中國的崛起也引起了巴西警覺。在貿(mào)易領(lǐng)域，兩國的貿(mào)易結(jié)構(gòu)互補(bǔ)性低，巴西面臨成為中國的原材料供應(yīng)方和產(chǎn)品傾銷市場。在投資領(lǐng)域，針對(duì)中國在巴投資增長的迅猛勢(shì)頭，巴西工業(yè)界呼吁政府強(qiáng)化對(duì)本國工業(yè)的保護(hù)，限制對(duì)巴西主權(quán)形成威脅的投資。在國際事務(wù)領(lǐng)域，諸如聯(lián)合國改革、金融、核不擴(kuò)散、人權(quán)等問題上中巴之間時(shí)而發(fā)生分歧。另外，在巴西傳統(tǒng)勢(shì)力范圍的南美洲和非洲葡語國家中，中國影響力的上升給巴西構(gòu)成巨大競爭和挑戰(zhàn)。[24]總之，中巴關(guān)系中對(duì)抗的一面也是來自于各自的對(duì)外戰(zhàn)略。中國要參與到國際規(guī)則的制定之中，勢(shì)必將影響力延伸到巴西的傳統(tǒng)勢(shì)力范圍，這會(huì)讓同樣有著大國夢(mèng)想的巴西難以接受。

(二)地方政府合作關(guān)系(B1-C1)

不同國家間的地方政府合作，屬于次國家行為體的外交實(shí)踐。合作方式包括：政府官員互訪、建立友好城市、簽訂投資協(xié)議、開辟城市間直通航線、率代表團(tuán)訪問、組織兩地專家學(xué)者進(jìn)行學(xué)術(shù)研討等。早在2005年，時(shí)任中共重慶市委書記的黃鎮(zhèn)東，會(huì)見了來重慶參加第十屆“渝洽會(huì)”的巴西里約州商會(huì)貿(mào)易委員會(huì)主席馬可·波羅一行，雙方主要就重慶摩托車產(chǎn)業(yè)的地位和發(fā)展交換了意見。2011年12月，重慶市副市長馬正其會(huì)見了巴西巴伊亞州州長瓦格納，并簽約締結(jié)友好城市關(guān)系。在投資領(lǐng)域，巴西已經(jīng)成為重慶企業(yè)對(duì)外直接投資的首選地區(qū)，渝企在巴投資主要集中在農(nóng)業(yè)和制造業(yè)。在2011年重慶對(duì)外實(shí)際投資的前10名國家和地區(qū)中，僅對(duì)巴西的投資就達(dá)到10109.7萬美元，占同期全市實(shí)際投資的24%。近年來，重慶開通了直飛巴西圣保羅和里約熱內(nèi)盧的航線，為增強(qiáng)地方間的交往提供了便利條件。同時(shí)，“金磚國家”機(jī)制也有意提升成員國之間地方政府交流的廣度和強(qiáng)度。2013年11月27-29日，第三屆“金磚國家”友好城市暨地方政府合作論壇在南非德班舉行，會(huì)議就進(jìn)一步加強(qiáng)各國友好城市間合作機(jī)制建設(shè)、共同應(yīng)對(duì)面臨的發(fā)展問題進(jìn)行了交流。與會(huì)各方均對(duì)“金磚國家”友好城市合作前景，以及對(duì)推動(dòng)各國相關(guān)地方政府合作起到的積極作用表示充分肯定。

重慶在對(duì)外交往中表現(xiàn)出如此強(qiáng)勁的活力和地方政府的身份構(gòu)建是密切相關(guān)的。國家在市場化的改革進(jìn)程中不斷下放權(quán)力給地方政府，包括傳統(tǒng)的只屬于國家層次的對(duì)外交往權(quán)，目的是提升地方政府的國際角色，增強(qiáng)其自主性。從巴西的國內(nèi)政治權(quán)力關(guān)系演變來看也具有同樣趨勢(shì)，即地方政府在制定本地的發(fā)展規(guī)劃和方式時(shí)會(huì)有更大自主權(quán)。在這樣一種權(quán)力架構(gòu)下，地方政府會(huì)充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，以地方利益作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的最終指南調(diào)動(dòng)各方面因素，包括對(duì)外交往，旨在獲取推動(dòng)本地發(fā)展的動(dòng)力。但是，兩國地方政府合作的弊端也需要注意。在充分放權(quán)的前提下，本著以地方利益為先導(dǎo)的思想，地方政府容易忽視基于全國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和改革。地方產(chǎn)業(yè)的既得利益者將會(huì)成為推動(dòng)國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的重要阻礙。

(三)聯(lián)邦政府同中國地方的關(guān)系(B2-C1)以及中央政府同巴西地方的關(guān)系(B1-C2)

一國中央政府與另一國的地方政府之間的交往就級(jí)別而言，屬于“非對(duì)等外交”，這似乎有悖于外交事務(wù)中的“對(duì)等”核心原則，但這也正在成為日益活躍的外交新領(lǐng)域。以前段時(shí)間英國首相卡梅倫訪華為例。受李克強(qiáng)總理的邀請(qǐng)，卡梅倫于12月2日至4日對(duì)中國進(jìn)行正式訪問，除北京外，他還訪問了上海、杭州和成都。在抵達(dá)最后一站成都時(shí)，四川省委書記、省人大常委會(huì)主任王東明，省委副書記、省長魏宏會(huì)見了卡梅倫。這種交往仍屬于政府外交，不屬于公共外交的范疇，但雙方的級(jí)別是不對(duì)等的。同樣，2013年9月25日，中共重慶市委書記孫政才會(huì)見巴西駐華大使瓦爾德馬爾·萊昂，雙方就經(jīng)貿(mào)、航空、農(nóng)業(yè)、文化、人員往來等領(lǐng)域的合作交換了意見。

這樣一個(gè)“級(jí)別非對(duì)等外交”的新領(lǐng)域，反映了全球化時(shí)代各國政要對(duì)待外交的一種務(wù)實(shí)態(tài)度和新型外交方式的探索。從基于權(quán)力關(guān)系構(gòu)建的國家身份來說，這樣的外交實(shí)踐有其特定的作用：第一，從常識(shí)上說，當(dāng)一國政府首腦與另一國地方政府直接交往，往往能夠顯示出對(duì)當(dāng)?shù)氐奶厥庾鹬?，也能夠彰顯進(jìn)行外事交往的誠意，交往的過程自然會(huì)顯得比較順利。第二，在這種級(jí)別非對(duì)等外交中，高級(jí)別的外交主體在選擇低級(jí)別的交往對(duì)象時(shí)往往基于當(dāng)?shù)靥厣目紤]，如資源稟賦優(yōu)良、文化底蘊(yùn)濃厚、政治象征意義突出等，這種交往會(huì)體現(xiàn)出較強(qiáng)的針對(duì)性，自然會(huì)提高交往的效率，容易達(dá)到交往的目的。第三，這種新型外交方式雖不屬于公共外交的范疇，卻也帶有公共外交的色彩。仍以卡梅倫訪問成都為例，首相除了與四川省政要會(huì)晤，還走進(jìn)課堂、參觀名勝、品嘗火鍋，這些行程中的點(diǎn)滴被當(dāng)?shù)孛襟w連篇累牘地報(bào)道后，引發(fā)了社會(huì)熱議。

另一方面，從低級(jí)別的地方政府來說，在得到從中央下放的決策權(quán)與管理權(quán)后，本著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的首要目的，也傾向于把握與高級(jí)別的外交主體交往，以獲取達(dá)成一攬子協(xié)議的機(jī)遇振興地方經(jīng)濟(jì)。換句話說，地方政府所忽視的全國整體發(fā)展規(guī)劃和布局，恰恰可以成為高級(jí)別外交主體發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)。

結(jié)語

一國外交訴求的實(shí)現(xiàn)取決于其外交方略的設(shè)定。分析該國基于權(quán)力關(guān)系所構(gòu)建的國家身份，有助于設(shè)定合理的外交方略。中巴兩國在國家身份的構(gòu)建上存在某種程度的同構(gòu)性。從國內(nèi)政治上說，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，兩國都擁有分權(quán)的傾向。巴西近年雖有收緊權(quán)力的政策，但總體上說仍是拉美地區(qū)分權(quán)程度最高的國家之一；從國際政治上看，兩國都有著“大國夢(mèng)”，都想成為世界舉足輕重的力量。因此，這種同構(gòu)性一方面為兩國提供了基于共同利益訴求的密切合作的機(jī)會(huì)，另一方面也可能為兩國在某些領(lǐng)域的沖突埋下伏筆。通過考察兩國基于不同身份的互動(dòng)，可以幫助我們注意合作的層次性，擴(kuò)大合作范圍，同時(shí)對(duì)新型外交方式進(jìn)行探索，從而更高效地實(shí)現(xiàn)對(duì)外交往的目的。

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周文(1975-)，男，四川廣安人，副教授。研究方向：拉美政治。

The Construction and Interaction of Chinese and Brazilian Foreign Policies

——Based on the Perspective of Central-subnational Relationship

ZHANG Qing1, ZHOU Wen2

(1. School of International Relations, Sichuan International Studies University,

Chongqing 400031, China; 2. School of Foreign Languages and Cultures,

Southwest University of Science and Technology, Mianyang 621010, Sichuan, China)

Abstract:As representatives of new market economy, China and Brazil promoted cooperation, enhanced influence and scored notable achievement on similar pursuit for national interests. Nonetheless, the two countries diverge greatly in economic and trade interaction and diplomatic ideologies. How to ensure mutual benefit while minimizing conflicts has been the research focus in recent years. The different identities can be constructed in the realms of national as well as international politics from the perspective of central-subnational relationship. Viewing the double identities is conducive to analyze the interaction of two countries at different levels, so as to optimize the formulation of diplomatic strategies and fulfill the goals of diplomatic affairs.

Key words:Central-subnational relationship; China-Brazil relations; Construction of identity; Interaction

收稿日期：2014-11-10

【中圖分類號(hào)】D822.3

【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A

【文章編號(hào)】1672-4860(2015)03-0008-07

作者簡介：張慶(1979-)，男，四川安縣人，講師，博士在讀。研究方向：拉美政治經(jīng)濟(jì)。